19 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 816/1366/17
адміністративне провадження № К/9901/46949/18
Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду:
судді-доповідача - Шишова О.О.,
суддів - Дашутіна І. В., Яковенка М.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу
за адміністративним позовом Приватного нотаріусу Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, Державного підприємства «Національні інформаційні системи», третя особа - Нотаріальна палата України, про визнання протиправним та скасування наказу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року (прийняту в складі: головуючого судді Шевлякова І.С., суддів: Єресько Л.О.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2018 року (постановлену в складі колегії суддів: головуючого судді Присяжнюк О.В., суддів: Курило Л.В., Русанової В.Б.),
І. РУХ СПРАВИ
1. У серпні 2017 року Приватний нотаріус Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України (далі відповідач-1, Мін'юст), Державного підприємства "Національні інформаційні системи" (далі - відповідач-2, ДП "НАІС"), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні позивача: Нотаріальна палата України у якому просила суд:
1.1. - визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 27.07.2017 року № 2411/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно";
1.2. - зобов'язати Державне підприємство "Національні інформаційні системи" Міністерства юстиції України розблокувати приватному нотаріусу Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1 доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
2. Вимоги адміністративного позову мотивовано тим, що камеральна перевірка, за наслідками якої складена довідка, що стала підставою для блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, була проведена з порушеннями її прав. Зокрема, вона не була повідомлена про факт проведення перевірки та не була залучена до проведення перевірки, що позбавило її можливості захистити свої права, надати пояснення та документи та призвело до невірних висновків за наслідками проведення перевірки. У зв'язку з проведеною перевіркою Мін'юстом видано оскаржуваний наказ, яким до позивача застосовано покарання у вигляді тимчасового блокування доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно на 6 (шість) місяців. Позивач стверджувала, що висновки довідки, складеної за результатами проведеної перевірки, є необґрунтованими, оскільки прийняті без належного врахування усіх фактичних обставин та норм чинного законодавства. Так, щодо порушення пункту 20 Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, позивачем вказано, що неповне внесення відомостей про земельну ділянку до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно не порушило прав та інтересів будь-яких осіб, як правоносіїв, так і третіх осіб.
Щодо подачі заяв про державну реєстрацію прав особою, яка не мала права представляти інтереси юридичної особи - ТОВ "Благовість", позивачем зазначено про те, що вищезазначені заяви були прийняті на підставі дійсної довіреності (строк дії якої - до 03.03.2018 року), а допущені технічні помилки в даті довіреності під час державної реєстрації є виправленими шляхом додавання належної електронної копії довіреності.
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року, позовні вимоги задоволено.
3.1. Наказ Міністерства юстиції України № 2411/5 від 27.07.2017 року "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно" - визнано протиправним та скасовано.
3.2. Зобов'язано Державне підприємство "Національні інформаційні системи" Міністерства юстиції України розблокувати приватному нотаріусу Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1 доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, виходив з того, що оскаржуваний наказ не є співрозмірним з тим порушенням, які вчинив приватний нотаріус і з тими санкціями, які були до нього застосовані, у зв'язку з чим відновлено доступ позивача до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
5. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2018 року скасовано постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року в частині зобов'язання Державного підприємства "Національні інформаційні системи" Міністерства юстиції України розблокувати приватному нотаріусу Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1 доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
5.1. У цій частині прийнято нову постанову, якою відмовлено в задоволенні цієї частини позову ОСОБА_1
5.2. У іншій частині постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року залишено без змін.
6. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що питання про розблокування приватному нотаріусу Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1 доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно є дискреційними повноваженнями ДП «НАІС», та за своєю правовою природою виключною компетенцією (дискреційними повноваженнями суб'єкта владних повноважень), а втручання в таку діяльність є формою втручання в дискреційні повноваження наведеного органу та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.
IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
7. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Міністерство юстиції України звернулось до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2018 року та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
7.1. Міністерство юстиції України обґрунтовуючи доводи касаційної скарги вказує, що за наслідками проведеної камеральної перевірки державного реєстратора встановлені порушення пункту 20 Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно в частині невнесення відомостей щодо земельних ділянок (дати державної реєстрації земельної ділянки, найменування органу, що провів державну реєстрацію земельної ділянки); порушення статті 19 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" щодо порушення строків прийняття рішення про державну реєстрацію; порушення пункту 2 частини 1 статті 24 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" - подача заяв про державну реєстрацію прав особою, яка не має на це повноважень.
7.2. З огляду на встановлені порушення, Мін'юст вважаючи, що правомірно та обґрунтовано відповідно до вимог частини 2 статті 37-1 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" видав наказ № 2411/5 від 27.07.2017 року про тимчасове блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
8. Відповідачем до Суду надані заперечення на касаційну скаргу, в яких він просив залишити без задоволення касаційну скаргу позивача, а судові рішення першої та апеляційної інстанції без змін.
ІV. Установлені судами фактичні обставини справи
9. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Наказом Міністерства юстиції України № 1915/7 від 02.06.2017 р., відповідно до статті 37-1 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», Порядку здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 990 від 21 грудня 2016 р. (в подальшому - Порядок № 990) призначено проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
10. За результатами моніторингу реєстраційних дій державного реєстратора - приватного нотаріуса Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1 головним спеціалістом відділу контролю у сферах державної реєстрації Управління акредитації, контролю та моніторингу суб'єктів державної реєстрації Департаменту державної реєстрації та нотаріату Ільченко С.С. складено акт від 27.06.2017 р., яким установлено, що приватним нотаріусом ОСОБА_1 не внесені відомості щодо земельних ділянок до розділів Державного реєстру прав, а саме: не зазначено дату державної реєстрації земельних ділянки та найменування органу, що провів державну реєстрацію земельної ділянки; прийнято рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень з порушенням строків, передбачених Порядком державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №1127 від 25.12.2015 р. (в подальшому - Порядок № 1127).
11. 11.07.2017 р. Міністерством юстиції України на підставі вищезазначеного акту винесено наказ № 2279/7 про проведення камеральної перевірки державного реєстратора - приватного нотаріуса Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1 , а також утворено комісію для її проведення.
12. За результатами проведення камеральної перевірки державного реєстратора приватного нотаріуса Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1 складено довідку від 18.07.2017 р. (далі - Довідка), в якій встановлені порушення:
пункту 20 Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затвердженою Постановою Кабінету Міністрів України № 1141 від 26.10.2011 р. (в подальшому - Порядок №1141) в частині не внесення відомостей щодо земельної ділянки у заявах №№ 20525556, 20822491, 21240555, 21241210, 21242763, 21246856, 21247570, а саме: дати державної реєстрації земельної ділянки та найменування органу, що провів державну реєстрацію земельної ділянки;
статті 19 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" щодо порушення строків прийняття рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень під час розгляду заяв №№ 20516076, 20525556, 20525893, 20703318, 20820652, 20825925, 21209712, 20294719, 21218854, 21240555, 21241210, 21242763, 21246856, 21247570, 21263557, 21263618, 21263663, 21263701, 21263744, 21264280, 21264290, 21264296;
пункту 2 частини 1 статті 24 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", а саме: проведення державної реєстрації прав на підставі заяв від 04.03.2017 р. № 21263557, від 04.03.2017 р. № 21263618, від 04.03.2017 року № 21263663, від 04.03.2017 р. № 21263701, від 04.03.2017 року № 21263744, від 05.03.2017 року № 21264280, від 05.03.2017 р. № 21264290, від 05.03.2017 р. № 21264296, поданих ОСОБА_2 відповідно до довіреності від 03.03.2016 р. № 11, виданої СТОВ "Благовість", що була дійсна до 03.03.2017 р.
13. 27.07.2017 р. Міністерством юстиції України прийнято наказ № 2411/5, яким заблоковано доступ позивача до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 6 (шість) місяців, а виконання наказу у зазначеній частині покладено на ДП «НАІС».
14. Позивач, уважаючи неправомірними дії відповідачів, а свої права порушеними, звернувся до суду з адміністративним позовом.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
15. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
17. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".
18. За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
19. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
20. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
21. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
22. Відповідно до частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. Частиною другою цієї статті визначено, що у адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
23. Відносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, врегульовано Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» № 1952-IV від 01 липня 2004 року (далі - Закон № 1952-IV).
24. Статтею 6 Закону 1952-IV визначено систему органів та суб'єктів, які здійснюють повноваження у сфері державної реєстрації прав. Згідно з її положеннями, організаційну систему державної реєстрації прав становлять:
1) Міністерство юстиції України та його територіальні органи;
2) суб'єкти державної реєстрації прав:
- виконавчі органи сільських, селищних та міських рад, Київська, Севастопольська міські, районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації;
- акредитовані суб'єкти;
3) державні реєстратори прав на нерухоме майно (далі - державні реєстратори).
25. Відповідно до частини першої статті 7 Закону 1952-IV, Міністерство юстиції України:
1) забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері державної реєстрації прав;
2) здійснює нормативно-правове регулювання у сфері державної реєстрації прав;
3) забезпечує створення та функціонування Державного реєстру прав, є його держателем;
4) організовує роботу, пов'язану із забезпеченням діяльності з державної реєстрації прав;
5) здійснює контроль за діяльністю у сфері державної реєстрації прав, у тому числі шляхом проведення моніторингу реєстраційних дій відповідно до цього Закону та приймає обов'язкові до виконання рішення, передбачені цим Законом;
6) забезпечує доступ до Державного реєстру прав державних реєстраторів, суб'єктів державної реєстрації прав, визначених цим Законом, інших суб'єктів, право доступу яких визначено цим Законом, та приймає рішення про тимчасове блокування або анулювання такого доступу у випадках, передбачених цим Законом;
7) розглядає скарги на рішення, дії або бездіяльність державних реєстраторів, суб'єктів державної реєстрації прав, територіальних органів Міністерства юстиції України та приймає обов'язкові до виконання рішення, передбачені цим Законом;
8) складає протоколи про адміністративні правопорушення у випадках, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення;
9) організовує роботу з підготовки та підвищення кваліфікації державних реєстраторів;
9-1) надає узагальнені роз'яснення щодо застосування законодавства з питань державної реєстрації прав;
10) здійснює інші повноваження, передбачені цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
26. Частиною 1 статті 9 Закону № 1952 визначено, що до повноважень суб'єктів державної реєстрації прав належить: 1) забезпечення: проведення державної реєстрації прав; ведення Державного реєстру прав; взяття на облік безхазяйного нерухомого майна; формування та зберігання реєстраційних справ. Зберігання реєстраційних справ у паперовій формі здійснюється виключно виконавчими органами міських рад міст обласного та/або республіканського Автономної Республіки Крим значення, Київською, Севастопольською міськими, районними, районними у містах Києві та Севастополі державними адміністраціями за місцезнаходженням відповідного майна; 2) здійснення інших повноважень, передбачених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
27. Пунктом 2 частини першої статті 10 цього ж Закону державним реєстратором визначено нотаріуса.
28. Відповідно до частин 1 та 2 статті 12 Закону № 1952 Державний реєстр прав містить записи про зареєстровані речові права на нерухоме майно, об'єкти незавершеного будівництва, їх обтяження, про об'єкти та суб'єктів цих прав, відомості та електронні копії документів, поданих у паперовій формі, або документи в електронній формі, на підставі яких проведено реєстраційні дії, а також документи, сформовані за допомогою програмних засобів ведення Державного реєстру прав у процесі проведення таких реєстраційних дій. Записи, що містяться у Державному реєстрі прав, повинні відповідати відомостям, що містяться в документах, на підставі яких проведені реєстраційні дії. У разі їх невідповідності пріоритет мають відомості, що містяться в документах, на підставі яких проведені реєстраційні дії.
29. Згідно з частинами першою та другою статті 17 Закону № 1952 реєстраційна справа формується у паперовій та електронній формі після відкриття розділу на об'єкт нерухомого майна у Державному реєстрі прав та внесення до нього відомостей про речові права на нерухоме майно та їх обтяження, про об'єкти та суб'єктів цих прав та зберігається протягом всього часу існування об'єкта. Реєстраційній справі присвоюється реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна. Реєстраційна справа включає документи у паперовій та електронній формі, на підставі яких проведено реєстраційні дії, а також документи, сформовані за допомогою програмних засобів ведення Державного реєстру прав у процесі проведення таких реєстраційних дій.
30. Статтею 37-1 Закону 1952-IV передбачено здійснення контролю у сфері державної реєстрації прав. Вказано нормою передбачено, що контроль у сфері державної реєстрації прав здійснюється Міністерством юстиції України, у тому числі шляхом моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав з метою виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав (частина перша).
31. За результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб'єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення, зокрема, про тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб'єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав (пункт 1 частина друга).
32. Порядок здійснення контролю, проведення камеральних перевірок та критерії, за якими здійснюється моніторинг, визначаються Кабінетом Міністрів України (частина четверта).
33. Постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року № 990 затверджено Порядок здійснення контролю у сфері державної реєстрації (далі - Порядок № 990), яким визначається процедура здійснення Мін'юстом відповідно до Законів України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» та «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань.
34. Контроль за діяльністю у сфері державної реєстрації здійснюється шляхом розгляду скарг, поданих відповідно до Закону України «Про звернення громадян», і обґрунтованих подань територіальних органів Мін'юсту, а також моніторингу реєстраційних дій в реєстрах.
35. У разі виявлення під час розгляду скарг відповідно до Закону України «Про звернення громадян» і обґрунтованих подань територіальних органів Мін'юсту чи моніторингу реєстраційних дій в реєстрах порушень порядку державної реєстрації контроль здійснюється шляхом проведення камеральної перевірки державних реєстраторів чи суб'єктів державної реєстрації з прийняттям обов'язкових до виконання рішень, передбачених Законами (пункт 2).
36. Пунктом 4 Порядку №990 передбачено, що моніторинг реєстраційних дій проводиться на підставі відомостей реєстрів за допомогою програмних засобів їх ведення за такими критеріями: 1) порушення строків, визначених Законами; 2) проведення реєстраційних дій в неробочий час; 3) відсутність у реєстрах електронних копій документів, поданих для державної реєстрації, виготовлених шляхом їх сканування; 4) проведення реєстраційних дій на підставі судових рішень; 5) скасування (видалення) записів з реєстрів; 6) державні реєстратори та/або суб'єкти державної реєстрації, визначені Мін'юстом.
37. Пунктом 5 Порядку № 990 встановлено, що за результатами моніторингу реєстраційних дій складається відповідний акт в письмовій формі, який засвідчується підписом посадової особи Мін'юсту, що проводила такий моніторинг. У разі виявлення на підставі акта моніторингу реєстраційних дій порушень порядку державної реєстрації проводиться камеральна перевірка державних реєстраторів та/або суб'єктів державної реєстрації.
38. Камеральна перевірка проводиться на підставі наказу Мін'юсту, яким утворюється комісія у складі не менше ніж трьох посадових осіб Мін'юсту. Наказ Мін'юсту про проведення камеральної перевірки в обов'язковому порядку розміщується на офіційному веб-сайті. Копія наказу Мін'юсту про проведення камеральної перевірки надсилається протягом трьох робочих днів з дня його прийняття разом із супровідним листом державному реєстратору та/або суб'єкту державної реєстрації (пункти 6, 7 Порядку № 990).
39. Під час проведення камеральної перевірки комісія має право: 1) ознайомлюватися з електронними копіями документів, на підставі яких проводилися реєстраційні дії та які розміщені у реєстрах, а також з документами, створеними за допомогою програмних засобів ведення реєстрів; 2) витребувати у суб'єкта державної реєстрації, що забезпечує зберігання реєстраційних справ, у державного реєстратора копії документів в паперовій формі, відомості про які містяться в реєстрах, проте відсутні виготовлені шляхом сканування електронні копії таких документів у реєстрах; 3) вимагати від державних реєстраторів, уповноважених осіб суб'єктів державної реєстрації надання пояснень (пункт 8 Порядку № 990).
40. Результати камеральної перевірки оформляються довідкою, яка підписується усіма членами комісії.
41. У довідці про проведення камеральної перевірки зазначаються:
- дата проведення камеральної перевірки (число, місяць, рік);
- прізвище, ім'я та по батькові посадових осіб Мін'юсту, що проводили камеральну перевірку;
- підстава проведення камеральної перевірки;
- опис виявлених порушень порядку державної реєстрації (з посиланням на відповідні акти законодавства) із зазначенням підтвердних документів чи відомостей з реєстрів;
- пропозиції стосовно змісту рішення за результатами проведеної камеральної перевірки (пункт 9).
42. За результатами проведеної камеральної перевірки Мін'юст на підставі довідки комісії приймає мотивоване рішення відповідно до Законів у формі наказу (пункт 10).
43. Пунктом 2 Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року № 1141 передбачено, що ведення Державного реєстру прав здійснюється за допомогою технічних і програмних засобів, які забезпечують формування та присвоєння номерів (реєстраційного номера об'єкта нерухомого майна, реєстраційного номера заяви (запиту), номера запису, індексного номера рішення, інформації з Державного реєстру прав, свідоцтва тощо), формування картки прийому заяви (запиту), витягів, інформаційних довідок, виписок, оформлення рішень, свідоцтв про право власності на нерухоме майно, захист відомостей, що містяться у Державному реєстрі прав, від несанкціонованих дій, оновлення, архівування та відновлення записів, внесених до Державного реєстру прав, їх пошук, документальне відтворення процедури державної реєстрації прав, надання інформації з Державного реєстру прав.
44. Наказом Міністерства юстиції України від 25 червня 2015 року № 1059/5 «Деякі питання щодо визначення адміністратора Єдиних та Державних реєстрів, держателем яких є Міністерство юстиції України» Державне підприємство «Національні інформаційні системи» визначено адміністратором Єдиних та Державних реєстрів, створення та забезпечення функціонування яких належить до компетенції Міністерства юстиції
VI. Позиція Верховного Суду
45. Переглядаючи судове рішення судів попередніх інстанцій, з урахуванням доводів касаційної скарги, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду виходить з такого.
46. Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
47. Судами встановлено, що заяви від 04.03.2017 р. № 21263557, від 04.03.2017 р. № 21263618, від 04.03.2017 р. № 21263663, від 04.03.2017 р. № 21263701, від 04.03.2017 р. № 21263744, від 05.03.2017 р. № 21264280, від 05.03.2017 р. № 21264290, від 05.03.2017 р. № 21264296 на державну реєстрацію прав подавалися до приватного нотаріуса представником СТОВ "Благовість" ОСОБА_2 відповідно до довіреності від 03.03.2017 р. № 11, виданої СТОВ "Благовість", строком дії до 03.03.2018 р.
48. У державному реєстрі речових прав на нерухоме майно приватним нотаріусом ОСОБА_1 зазначено вірний номер та дату відповідної довіреності, проте, допущено технічну помилку і випадково додано електронну копію іншого документу (попередньої довіреності від 03.03.2017 р.), що підтверджується поясненнями СТОВ "Благовість", копіями довіреностей, наданими Зіньківською районною державною адміністрацією Полтавської області, на підставі яких діяла уповноважена особа та було зареєстровано вказані заяви.
49. Указані технічні помилки були самостійно усунені позивачем шляхом прийняття рішень про внесення змін до записів Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
50. Крім того, камеральною перевіркою встановлено, що позивачем порушено:
пункт 20 Порядку №1141, яким передбачено, що під час державної реєстрації до запису про нерухоме майно вносяться відомості щодо земельної ділянки, а саме: дата державної реєстрації земельної ділянки та найменування органу, що провів державну реєстрацію земельної ділянки;
частину 1 статті 19 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», якою передбачено, що державна реєстрація права власності та інших речових прав (крім іпотеки) проводиться у строк, що не перевищує п'яти робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви в Державному реєстрі прав.
51. Колегія суддів зазначає, що позивачкою дійсно були допущені вищезазначені порушення.
52. Проте, суди попередніх інстанцій зазначали, що Міністерством юстиції України при прийнятті оскаржуваного наказу про блокування доступу позивачки до Державного реєстру прав строком на 6 місяців безпідставно не враховано, що цими порушеннями не створено жодних негативних правових наслідків, вони не вплинули на права та інтереси фізичних та юридичних осіб.
53. Крім цього, Верховний Суд вважає за необхідне наголосити на тому, що законодавець, наділяючи Міністерство юстиції України функціями контролю у сфері державної реєстрації прав та визначаючи порядок застосування ним видів заходів впливу до державних реєстраторів, як контролюючий орган також зобов'язав його мотивувати таке рішення. Тобто, Міністерство юстиції України зобов'язане навести підстави прийняття такого рішення, зазначити належні і достатні мотиви, за яких застосовано саме такий захід впливу, та обґрунтувати строки його застосування.
54. Однак, у спірному наказі Міністерства юстиції України 27.07.2017 р. № 2411/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно" до Державного Реєстру речових прав на нерухоме майно» не зазначено мотиви, за яких позивачу тимчасово заблоковано доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно на 6 місяців та за які конкретно визначені порушення застосовано саме цей вид стягнення.
55. Стаття 37-1 Закону №1952-ІV не визначає мінімальних та максимальних строків застосування заходу стягнення у вигляді блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав. Проте, застосування певного виду стягнення повинно відповідати загальним принципам законності, справедливості, індивідуальності, пропорційності.
56. Тому, визначаючи вид стягнення та встановлюючи позивачу строк обмеження у доступі до Державного реєстру прав, відповідач повинен був врахувати характер порушення, його систематичність, сукупність з іншими порушеннями, наявність/відсутність негативних наслідків з відображенням цих обставин у спірному наказі про застосування заходу стягнення.
57. Указане додатково свідчить про те, що спірний наказ прийнято відповідачем з порушенням норм чинного законодавства.
58. Погоджуючись з висновками судів попередніх інстанцій, Верховний Суд ураховує наявність у відповідача дискреції в питаннях визначення певного виду санкцій та наголошує, що такі рішення мають прийматися з урахуванням принципу пропорційності, який має на меті досягнення балансу між публічними інтересами та індивідуальними інтересами особи, а також між цілями та засобами їх досягнення. Наявні дискреційні повноваження не можуть використовуватися з порушенням цих принципів.
59. У рішенні Конституційного Суду України від 13 червня 2019 року №5-р/2019 зазначено, що Конституція України містить низку фундаментальних щодо здійснення державної влади положень, за якими: права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (частина друга статті 3); ніхто не може узурпувати державну владу (частина четверта статті 5); державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (стаття 6); в Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; норми Конституції є нормами прямої дії (стаття 8); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).
60. Як зазначено у цьому ж рішенні Конституційного Суду України, названі конституційні приписи перебувають у взаємозв'язку, відображають фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов'язують наділених державною владою суб'єктів діяти виключно відповідно до усталених Конституцією України цілей їх утворення.
61. Тому, доводи Міністерства юстиції України про законність компетенції суб'єкта владних повноважень на прийняття самостійного рішення в межах, визначених законодавством, та з урахуванням принципу верховенства права, які він розуміє як дискреційні, не можуть бути прийняті до уваги.
62. Верховний Суд наголошує, що Міністерство юстиції України зобов'язане діяти лише на підставі в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
63. Засаднича вимога правовладдя полягає в тому, що повноваження органів публічної влади має бути визначено приписами права.
64. Оскільки щодо дій посадовців публічної влади висунуто вимогу законності, вона так само вимагає, щоб посадовці мали дозвіл на вчинення дії та в наступному діяли в межах повноважень, наданих їм, і як наслідок - дотримувалися процесуальних і матеріальних приписів права (пункт 45 коментаря до документа Венеційської комісії «Мірило правовладдя» (2017 року), який ухвалено Венеційською комісією на 106 пленарному засіданні (Венеція, 11-12 березня 2016 року)).
65. Згідно правової позиції Верховного Суду, висловленій в рішенні від 10 квітня 2019 року у справі №826/16495/17, потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними. У цьому контексті закон, яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції. Не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади. Отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої такої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій.
66. Таким чином, повноваження Міністерства, які воно розуміє як дискреційні, щодо вчинення прийняття наказу про тимчасове блокування доступу позивача до Державного Реєстру речових прав на нерухоме майно, повинні бути чітко визначені законом. У випадку наявності таких повноважень у Міністерства, вказане не означає, що орган державної влади не повинен дотримуватись механізму, встановленого Закону №1952-ІV, тобто правової процедури здійснення його повноважень, встановленої ним, а також відповідати загальним принципам законності, справедливості, індивідуальності, пропорційності.
67. Отже, проведення перевірки відповідно до Закону №1952-ІV повинно здійснюватись у суворій відповідності з чітко встановленою та визначеною у ньому правовою процедурою (fair procedure - справедлива процедура), яка є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади.
68. За такого правового регулювання та обставин справи суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції, що спірний наказ є протиправним, тому позовні вимоги є обґрунтованими та підлягають задоволенню.
69. Доводи касаційної скарги таких висновків не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.
70 За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанції у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
71. Крім цього, колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
72. Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України", "Рябих проти Росії", "Нєлюбін проти Росії"), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
73. Європейський суд з прав людини в рішенні у справі "Серявін та інші проти України" зазначив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях, зокрема, судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.
74. Оцінюючи доводи касаційної скарги, колегія суддів зазначає, що ці доводи (аналогічні доводам у відзиві на позов та апеляційної скарги) були ретельно перевірені та проаналізовані судом першої та апеляційної інстанцій під час розгляду та ухвалення оскаржуваних судових рішень, та їм була надана належна правова оцінка, жодних нових аргументів, які б доводили порушення судами норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не наведено.
75. Ураховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками суду першої та апеляційної інстанцій у справі про часткове задоволення позовних вимог.
76 Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.
77. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
78. Отже, касаційна скарга Міністерства юстиції України підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VI. Судові витрати
79. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
80. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -
1. Касаційну скаргу Міністерства юстиції України залишити без задоволення.
2. Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2018 року у цій справі залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач О. О. Шишов
Судді І. В. Дашутін
М. М. Яковенко