17 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 234/17657/17
адміністративне провадження № К/9901/26469/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Краматорської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимоги на предмет спору на стороні відповідача: голова Краматорської міської ради Панков Андрій Вікторович, комунальне підприємство «Краматорське трамвайно-тролейбусне управління», про визнання недійсною додаткової угоди № 1 від 11 липня 2017 до договору про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом №15/09-30 від 30 вересня 2016 року, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Краматорського міського суду Донецької області від 17 серпня 2018 року (суд у складі головуючого судді - Михальченко А.О.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року (суд у складі колегії: головуючого судді - Гаврищук Т.Г., суддів: Арабей Т.Г., Гайдара А.В.) у справі №234/17657/17
1. У листопаді 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Краматорської міської ради, виконавчого комітету Краматорської міської ради, треті особи - міський голова міста Краматорська Панков А. В., заступник міського голови Ніконенко Світлана Євгенівна, КП «КТТУ», в якому просив визнати недійсними з моменту підписання сторонами додаткової угоди від 11 липня 2017 року № 1 до договору про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом від 30 вересня 2016 року № 15/09-30 (далі - додаткова угода, спірна додаткова угода); договору від 4 серпня 2017 року № 9-2017 на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування.
2. Краматорський міський суд Донецької області ухвалою від 7 грудня 2017 року роз'єднав провадження у справі та виділив у самостійне провадження позовні вимоги ОСОБА_1 до виконавчого комітету Краматорської міської ради, третя особа - заступник міського голови Ніконенко С. Є. про визнання недійсним з моменту підписання сторонами договору від 4 серпня 2017 року № 9-2017 на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування (провадження № 234/19093/17) та вимоги про визнання недійсним з моменту підписання додаткової угоди (провадження № 234/17657/17), що є предметом розгляду цієї справи.
3. Краматорський міський суд Донецької області рішенням від 17 серпня 2018 року позовні вимоги щодо визнання недійсною спірну додаткову угоду залишив без задоволення.
4. Перший апеляційний адміністративний суд постановою від 10 грудня 2018 року скасував рішення Краматорського міського суду Донецької області від 17 серпня 2018 року та закрив провадження у справі.
5. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 1 лютого 2019 року відкрив касаційне провадження у справі за скаргою ОСОБА_1 , витребував матеріали справи із суду першої інстанції, копію касаційної скарги надіслав учасникам справи з установленням строку для подання відзиву на неї. 6 березня 2019 року цей суд постановив ухвалу, якою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України.
6. Постановою Великої палати Верховного суду від 05 червня 2019 року касаційну скаргу задоволено, постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року скасовано, справу направлено до апеляційної інстанції для продовження розгляду.
7. Перший апеляційний адміністративний суд постановою від 13 серпня 2019 року рішення Краматорського міського суду Донецької області від 17 серпня 2018 року у справі №234/17657/17 залишив без змін.
8. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просив їх скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
8.1. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Калашнікової О.В., суддів - Білак М.В., Губської О.А. ухвалою від 30 жовтня 2019 року відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Краматорського міського суду Донецької області від 17 серпня 2018 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року у справі №234/17657/17.
9. Краматорська міська рада подала відзив на касаційну скаргу, в якому просила залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
II ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. Між Краматорською міською радою в особі міського голови Панкова Андрія Вікторовича (Замовник) та комунальним підприємством «Краматорське трамвайно-тролейбусне управління» в особі виконуючого обов'язки директора Соловєя Сергія Вікторовича (Перевізник) 11 липня 2017 року укладено додаткову угоду №1 до договору №15/09-30 від 30 вересня 2016 року про організацію надання транспортних послуг з перевезення міським електричним транспортом.
11. Відповідно до додаткової угоди предметом договору від 30 вересня 2016 року № 15/09-30 є пасажирські перевезення міським наземним електричним транспортом, що здійснює перевізник за замовленням замовника шляхом надання послуг з перевезення пасажирів та їх багажу, а також інших послуг, пов'язаних з таким перевезенням (далі - транспортні послуги). Замовник надає право перевізнику здійснювати зазначені транспортні послуги за визначеними тролейбусними маршрутами (без врахування трамвайних маршрутів) та зобов'язується сплачувати за фактично виконані перевізником транспортні послуги на умовах цього договору.
12. Спірна додаткова угода змінює пункти 1, 2.1, 2.2, 2.3. договору про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом від 30 вересня 2016 року №15/09-30 та визначає предмет договору - транспортні послуги. Замовник надає право перевізнику здійснювати транспортні послуги за визначеними тролейбусними маршрутами (без врахування трамвайних маршрутів) та зобов'язується сплачувати за фактично виконані перевізником транспортні послуги на умовах цього договору. Цією угодою встановлюються вартість, обсяги, показники транспортних послуг, тарифи на транспортні послуги та завдання перевізника щодо обсягу доходів від продажу проїзних документів.
13. Позивач, вважаючи свої права порушеними у зв'язку з укладанням спірної додаткової угоди до договору, звернувся з цим адміністративним позовом до суду.
ІIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу по суті, прийшли до висновку, що додаткова угода № 1 від 11 липня 2017 до договору про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом №15/09-30 від 30 вересня 2016 року укладена на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, а тому відсутні підстави для задоволення позову.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
15. У касаційній скарзі касатор вказав, що суди попередніх інстанцій не надали оцінки доводам позивача, що міський голова на має повноважень одноосібно без рішення колегіального органу - виконавчого комітету укладати будь які угоди, які належать до компетенції виконавчого комітету.
16. Касатор зазначає, що внаслідок укладення Додаткової угоди № 1 від 11 липня 2017 року до договору про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом № 15/09-30 від 30 вересня 2016 року міський голова одноосібно відмовився від трамвайного перевезення пасажирів, а замість цього в Краматорську запустили перевезення пасажирів автобусами з дизельними двигунами. Вказане порушує права позивача як громадянина України та члена територіальної громади міста Краматорська вимагати законності у діяльності органів місцевого самоврядування.
V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
17. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
18. Стаття 2 Закону України від 29 червня 2004 року № 1914-ІV «Про міський електричний транспорт» (далі - Закон № 1914-ІV) установлює, що цей Закон регулює відносини, пов'язані з діяльністю у сфері міського електричного транспорту загального користування, в яких беруть участь замовники транспортних послуг, перевізники та пасажири.
19. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 1914-ІV замовниками транспортних послуг (замовники) - є місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та/або уповноважені ними юридичні особи, які замовляють транспортні послуги.
20. Частиною другою статті 4 Закону № 1914-ІV встановлено, що транспортні послуги надаються на договірних засадах між перевізником та замовником з урахуванням: норм забезпечення обслуговування міським електричним транспортом; показників якості транспортних послуг.
21. Згідно з частиною третьою статті 8 Закону № 1914-ІV місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування забезпечують реалізацію державної політики у сфері міського електричного транспорту, а також розробляють регіональні та місцеві програми його розвитку і забезпечують їх виконання, встановлюють тарифи на проїзд, організовують перевезення пасажирів та здійснюють контроль за ним, встановлюють порядок справляння плати за проїзд, інформують населення про зміни, що стосуються надання транспортних послуг, забезпечують координацію роботи, пов'язаної з функціонуванням міського електричного транспорту та інших видів міського транспорту, створюють належні дорожні умови для здійснення перевезень, реалізують заходи з розвитку, вдосконалення та облаштування маршрутної мережі, виконують інші функції щодо створення безпечних умов діяльності у сфері міського електричного транспорту згідно із законодавством.
22. Розділ ІV Закону № 1914-ІV визначає відносини місцевих органів виконавчої влади та інших замовників з перевізниками щодо організації надання транспортних послуг.
23. Відповідно до статті 11 Закону № 1914-ІV відносини замовників з перевізниками регулюються згідно із законодавством, а також договором про організацію надання транспортних послуг.
У договорі про організацію надання транспортних послуг визначаються обсяги і якість транспортних послуг за маршрутами (лініями) згідно з розкладом руху, вартість перевезення пасажирів, обов'язки та права сторін, порядок та строки проведення розрахунків, інші умови надання транспортних послуг.
Типовий договір про організацію надання транспортних послуг затверджується Кабінетом Міністрів України.
Підставою для укладення договору про організацію надання транспортних послуг є замовлення на пасажирські перевезення міським електричним транспортом, у якому повинні враховуватися державні соціальні нормативи на транспортні послуги, а також спроможність перевізника забезпечити їх необхідний обсяг.
Договір про організацію надання транспортних послуг укладається на основі типового договору не пізніше ніж за квартал до початку його дії на строк не менше року.
24. Засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97-ВР від 21 травня 1997 року (в редакції, чинній у спірний період) (далі Закон № 280/97-ВР).
25. Згідно з частинами першою, третьою статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.
26. Згідно з частиною першою статті 12 Закону № 280/97-ВР сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.
Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях (частина 3 вказаної статті).
27. Повноваження сільського, селищного, міського голови визначені статтею 42 Закону № 280/97-ВР, за приписами пункту 16 частини 4 якої селищний, міський голова, зокрема, укладає від імені територіальної громади, ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства, а з питань, віднесених до виключної компетенції ради, подає їх на затвердження відповідної ради.
VI. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
28. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року N 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон N 460-IX).
29. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону N 460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
30. Відповідно до частин другої та третьої статті 242 КАС України законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, а обґрунтованим - рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
31. Згідно з частиною першою статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
32. Пунктом 3 статті 2 КАС України одним із принципів адміністративного судочинства є змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з'ясування всіх обставин у справі. Дотримання цього принципу вимагає від суду, який розглядає адміністративну справу, встановлення фактичних обставин справи, навіть якщо на них немає посилання сторін в їх доводах чи запереченнях, з витребуванням відповідних доказів в тому числі із власної ініціативи, що обумовлюється публічним характером спору в адміністративній справі.
33. Під час ухвалення рішення суд вирішує, зокрема, чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються; чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження (стаття 244 КАС України).
34. Оскаржувані рішення суду першої та апеляційної інстанцій вказаним вимогам не відповідають з огляду на наступне.
35. Предметом спору у даній справі є додаткова угода № 1 від 11 липня 2017 року до договору про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом від 30 вересня 2016 року № 15/09-30.
36. Вказана додаткова угода укладена між Краматорською міською радою в особі міського голови Панкова А.В. та Комунальним підприємством «Краматорське трамвайно-тролейбусне управління», та змінює пункти 1, 2.1, 2.2., 2.3. основного договору про організацію надання транспортних послуг з перевезення міським електричним транспортом від 30 вересня 2016 року №15/09-30.
37. Відповідно до пунктів 1, 2 частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження, зокрема, рішень суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано.
38. Частиною першою статті 1 Закону № 1914-IV визначено, що замовниками транспортних послуг є, зокрема, органи місцевого самоврядування та/або уповноважені ними юридичні особи, які замовляють транспортні послуги.
39. Однак, дійшовши висновку, що оскаржувана додаткова угода № 1 від 11 липня 2017 року укладена на підставі та в межах повноважень, суди попередніх інстанцій не встановили наявність делегованих органом місцевого самоврядування (Краматорською міською радою) повноважень голові ради для внесення змін до договору про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом від 30 вересня 2016 року №15/09-30.
40. Окрім того, Верховний Суд наголошує, що судами попередніх інстанцій не досліджувалось питання щодо порушеного права позивача оскаржуваною додатковою угодою.
41. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
42. Положеннями частини першої статті 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
43. Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
44. Отже, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах.
45. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в своєму Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
46. Це означає, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
47. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
48. Однак, порушення вимог закону діями суб'єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов'язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.
49. Звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів особи, тому вона має довести (а суд - встановити), що позивачеві належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких він звернулася до суду.
50. З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд має пересвідчитись у належності особі яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу, встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
51. На підставі викладеного та з урахуванням приписів статей 2, 5, 9 КАС України, Верховний Суд зазначає, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
52. Проте, суди попередніх інстанцій, приймаючи оскаржувані рішення не встановили та не вказали, яке ж саме право чи інтерес позивача порушено спірними угодами, та в чому це право чи інтерес полягає.
53. Наведене дає підстави стверджувати про невжиття судами попередніх інстанцій належних заходів щодо офіційного з'ясування обставин справи.
54. Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження судів першої та апеляційної інстанції, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити Верховним Судом правильність його висновків в цілому по суті спору.
55. Враховуючи, що суд касаційної інстанції відповідно до частини другої статті 341 КАС України не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, колегія суддів дійшла висновку, що відповідно положень частин другої-четвертої статті 353 КАС рішення судів попередніх інстанцій в цій справі необхідно скасувати з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
56. Під час нового розгляду справи судам слід дати юридичну оцінку вказаним обставинам та в залежності від встановленого, правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального права та постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.
VII. СУДОВІ ВИТРАТИ
57. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Рішення Краматорського міського суду Донецької області від 17 серпня 2018 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року скасувати, направити справу №234/17657/17 на новий розгляд до Краматорського міського суду Донецької області.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді О.В. Калашнікова
А.Г. Загороднюк
В.М. Соколов