Іменем України
12 серпня 2020 року
Київ
справа №809/3968/14
адміністративне провадження №К/9901/13099/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,
суддів - Смоковича М.І.,
Шевцової Н.В.,
секретар - Совяк-Круковський М.В.,
за участю
позивача - ОСОБА_1 ,
представників відповідача-1 - Костіної Т.Л., Шопіної Ю.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2015 року (головуючий суддя - Могила А.Б., судді - Гундяк В.Д., Матуляк Я.П.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2016 року (головуючий суддя - Запотічний І.І., судді - Довга О.І., Ліщинський А.М.) у справі
за позовом ОСОБА_1
до Управління Міністерства внутрішніх справ України в Івано-Франківській області, Міністерства внутрішніх справ України
про скасування наказів, поновлення на публічній службі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2015 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Міністерства внутрішніх справ України (далі - відповідач-1), УМВС України в Івано-Франківській області (далі - відповідач-2) про:
- скасування наказу Міністерства внутрішніх справи України від 27.10.2014 №2239о/с в частині звільнення ОСОБА_1 з органів внутрішніх справ;
- скасування наказу Управління Міністерства внутрішніх справи України в Івано-Франківській області від 07.11.2014 №590о/с в частині звільнення ОСОБА_1 з органів внутрішніх справ;
- поновлення ОСОБА_1 в органах внутрішніх справ на посаді першого заступника начальника Управління Міністерства внутрішніх справи України в Івано-Франківській області - начальника слідчого управління;
- стягнення з Міністерства внутрішніх справи України середнього грошового забезпечення за час вимушеного прогулу, починаючи з 27 жовтня 2014 року по день поновлення на публічній службі;
- зобов'язання Міністерства внутрішніх справи України відкликати відомості про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої ч. 3 ст. 1 Закону України «Про очищення влади».
Позовні вимоги мотивовані тим, що звільнення позивача з посади заступника начальника управління УМВС України в Івано-Франківській області відбулося всупереч вимогам Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ. Крім того, в порушення Закону України "Про очищення влади" будь-якої перевірки щодо доведеності конкретних фактів вчинених позивачем правопорушень відповідачами не проведено, як і не було складено жодних висновків щодо нього. На думку позивача, в даному випадку, має місце незаконне звільнення його із займаної посади та очевидне заподіяння шкоди його конституційним правам, зокрема праву на працю. Таким чином, вважає, що накази за №2239 о/с від 27.10.2014 та №590 о/с від 07.11.2014 підлягають до скасування, а він поновленню на роботі в органах внутрішніх справ та просить стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу.
Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2016 року, в задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди зазначили, що відповідачі діяли на основі критеріїв, визначних частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особовій справі позивача. А тому, перевірка недостовірності відомостей щодо наявності майна (майнових прав), зазначених у поданій за попередній рік декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, складених за формою, що встановлена Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції", та/або невідповідність вартості майна (майнових прав), вказаного (вказаних) в деклараціях, набутого (набутих) за час перебування на посадах і таке інше проводиться відносно осіб, які не підпадають під дію частини першої статті 3 цього Закону. Також суди врахували, що відповідно до пункту 4 Прикінцевих та перехідних положень Закону, внесено зміни до статті 36 Кодексу законів про працю України, а саме частину першу доповнено пунктом 7-2 такого змісту: "7-2) з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади", частину другу доповнено словами "а у випадку, передбаченому пунктом 7-2, особа підлягає звільненню з посади у порядку, визначеному Законом України "Про очищення влади", а отже відповідачами при прийняті наказів за №2239 о/с від 27.10.2014 та за №590 о/с від 07.11.2014 було дотримано норми трудового законодавства. Крім того, суди вказали на те, що в силу норм Закону України "Про очищення влади" перебування особи, яка підлягає звільненню, на листку непрацездатності, жодним чином, не може бути підставою для продовження терміну перебування його на службі. Також суди зазначили, що на час розгляду даної адміністративної справи та прийняття судом рішення, Конституційним судом України жодних рішень про визнання Закону України "Про очищення влади" від 16.09.2014 №1682-VII або його окремих положень неконституційним, не прийнято.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
21 квітня 2016 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2016 року, в якій позивач просив скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
На обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначає, що при прийнятті судових рішень судами попередніх інстанцій не враховано, що відповідачами не було проведено передбаченої Законом України «Про очищення влади» перевірки відносно нього, не надано жодного доказу, що позивач своїми діями чи бездіяльністю створював заходи, спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. Також посилається на те, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер. Крім того, зазначає, що при постановленні оскаржуваних рішень судами не враховано конституційних гарантій - презумпції невинуватості та права на працю.
Відповідачем-1 до Суду надано заперечення на касаційну скаргу, в обґрунтування якого останній посилається на безпідставність викладених в ній доводів. Просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 30 липня 2020 року зазначену адміністративну справу прийнято до провадження та призначено до розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 проходив службу в органах внутрішніх справ з 20.03.1993.
Відповідно до наказу УМВС України в Івано-Франківській області від 09.06.2010 за №71 о/с ОСОБА_1 призначено на посаду заступника начальника Управління - начальника слідчого управління УМВС, підстава: наказ МВС України від 09.06.2010 за №979 о/с (витяг з наказу а.с. 21).
Позивача з 02.08.2011 призначено на посаду начальника слідчого управління УМВС, звільнивши його з посади заступника начальника Управління - начальника слідчого управління УМВС (витяг з наказу від 02.08.2011 за №87 о/с).
На підставі наказу МВС України від 02.06.2014 за №988 о/с ОСОБА_1 призначено на посаду першого заступника начальника УМВС України в Івано-Франківській області - начальника слідчого управління з 02.06.2014 (витяг з наказу а.с. 23).
Позивачем 24.10.2014 у відповідності до вимог Закону України "Про очищення влади", направлено заяву на адресу Міністерства внутрішніх справ України про проведення відносно нього перевірки (а.с. 28-30). При цьому, ОСОБА_1 подаючи відповідну заяву, повідомив, що заборони визначені частиною 3 статті 1 Закону, до нього не застосовуються, хоча зазначив, що перебував на посаді заступника начальника УМВС України в Івано-Франківській області більше одного року.
Відповідно до Наказу №2239 о/с від 27.10.2014 "По особовому складу" згідно з підпунктом 1 пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про очищення влади" від 16 вересня 2014 року №1682-VII та пунктом 62 "а" Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 29 липня 1991 року №114, звільнено з органів внутрішніх справ у запас Збройних Сил (із постановленням на військовий облік) полковника міліції ОСОБА_1 , першого заступника начальника Управління МВС України в Івано-Франківській області - начальника слідчого управління.
Відповідно до витягу з наказу Управління МВС України в Івано-Франківській області від 07.11.2014 за №590 о/с ОСОБА_1 07.11.2014 звільнено згідно Закону України "Про очищення влади" та Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частин першої, другої статті 1 Закону України «Про очищення влади» очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах:
верховенства права та законності;
відкритості, прозорості та публічності;
презумпції невинуватості;
індивідуальної відповідальності;
гарантування права на захист.
Згідно з частиною 3 статті 1 Закону України «Про очищення влади» протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.
Статтею 2 цього ж Закону обумовлено, що заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо:
1) Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра України, віце-прем'єр-міністра України, а також міністра, керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, Голови Національного банку України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України, їх перших заступників, заступників;
2) Генерального прокурора України, Голови Служби безпеки України, Голови Служби зовнішньої розвідки України, начальника Управління державної охорони України, керівника центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, керівника податкової міліції, керівника центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, їх перших заступників, заступників;
3) військових посадових осіб Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів військових формувань, крім військовослужбовців строкової військової служби та військовослужбовців служби за призовом під час мобілізації;
4) членів Вищої ради юстиції, членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, професійних суддів, Голови Державної судової адміністрації України, його першого заступника, заступника;
5) Глави Адміністрації Президента України, Керівника Державного управління справами, Керівника Секретаріату Кабінету Міністрів України, Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики, їх перших заступників, заступників;
6) начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту;
7) посадових та службових осіб органів прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України, Національного банку України;
8) членів Центральної виборчої комісії, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, голів та членів національних комісій, що здійснюють державне регулювання природних монополій, державне регулювання у сферах зв'язку та інформатизації, ринків цінних паперів і фінансових послуг;
9) керівників державних, у тому числі казенних, підприємств оборонно-промислового комплексу, а також державних підприємств, що належать до сфери управління суб'єкта надання адміністративних послуг;
10) інших посадових та службових осіб (крім виборних посад) органів державної влади, органів місцевого самоврядування;
11) осіб, які претендують на зайняття посад, зазначених у пунктах 1-10 цієї частини.
Пунктом 8 частини 1 статті 3 цього Закону встановлено, що заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року - керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
Пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про очищення влади» передбачено, що впродовж десяти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб:
1) звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів;
2) інформує Міністерство юстиції України про їх звільнення з посад та надає відповідні відомості про застосування до таких осіб заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 цього Закону, для їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", у порядку та строки, визначені цим Законом.
Відповідно до пункту 5 розділу II Положення про Єдиний державний реєстр осіб, щодо яких застосовано положення Закону, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 16.10.2014 №1704/5, підставою для вилучення з Реєстру відомостей про особу, щодо якої застосовано заборону, передбачену частиною третьою або частиною четвертою статті 1 Закону, є надходження до Держателя від органу, який проводив передбачену Законом перевірку, обґрунтованого рішення про скасування результатів перевірки, яке свідчить про відсутність підстав для застосування до особи, яка проходила перевірку, заборон, визначених статтею 1 Закону, відповідне судове рішення, а також випадки, визначені законом.
Відповідно до положень п. 24 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року № 114 (далі - Положення №114) встановлено, що У разі незаконного звільнення або переведення на іншу посаду особи рядового, начальницького складу органів внутрішніх справ підлягають поновленню на попередній посаді з виплатою грошового забезпечення за час вимушеного прогулу або різниці в грошовому забезпеченні за час виконання службових обов'язків, але не більш як за один рік.
Якщо заява про поновлення на службі розглядається більше одного року не з вини особи рядового, начальницького складу, така особа має право на отримання грошового забезпечення за весь час вимушеного прогулу
Статтею 235 КЗпП України передбачено, що у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв'язку з повідомленням про порушення вимог Закону України "Про запобігання корупції" іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.
При винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року, не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), внесені Законом України від 15.01.2020 №460-ІХ, за правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" якого, касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).
Суд зазначає, що у контексті частини другої статті 1 Закону України «Про очищення влади» очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.
При цьому ця ж норма визначає, що очищення влади (люстрація) ґрунтується на принципі індивідуальної відповідальності.
Звільнення ж ОСОБА_1 відбулось виключно з тих підстав, що він в період з червня 2010 року по жовтень 2014 року обіймав посаду заступника начальника УМВС України в Івано-Франківській області, тобто понад один рік, що підпадає під критерії, визначені п. 8 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про очищення влади».
Частинами першою-третьою статті 8 КАС України (в редакції, чинній на час звернення позивача дот суду з цим позовом) передбачалось, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
17 липня 1997 року Україна ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (надалі - Конвенція), яка відповідно до частини першої статті 9 Конституції України стала частиною національного законодавства України.
Міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Отже, Конвенція є частиною національного законодавства України відповідно до положень статті 9 Конституції України.
Парламентська Асамблея Ради Європи у Керівних принципах для забезпечення відповідності законів про люстрацію та аналогічних адміністративних заходів вимогам держави, заснованої на принципі верховенства права зауважила таке:
«Щоб відповідати вимогам держави, заснованої на принципі верховенства права, закони про люстрацію повинні відповідати певним вимогам. Насамперед, люстрація повинна бути спрямована на загрози основоположним правам людини і процесу демократизації; помста ніколи не може бути метою таких законів, також не допускається політичне або соціальне зловживання результатами люстраційного процесу. Мета люстрації полягає не в покаранні тих осіб, які вважаються винними, - що є завданням прокурорів, які використовують кримінальне законодавство, - а в захисті новоствореної демократії.
a. Люстрація має здійснюватися спеціально створеною незалежною комісією шанованих суспільством громадян, запропонованих главою держави та затверджених парламентом;
b. Люстрація може бути застосована тільки для усунення або суттєвого зменшення загрози, яку становить суб'єкт люстрації, створенню вільної демократії, зокрема шляхом використання конкретної посади, яку обіймає цей суб'єкт, для порушення прав людини або блокування демократичних процесів;
c. Люстрація не може бути використана для покарання, відплати або помсти; покарання може накладатися тільки за минулу злочинну діяльність на підставі чинного Кримінального кодексу України та відповідно до усіх процедур і гарантій кримінального переслідування;
d. Люстрація повинна обмежуватися посадами, щодо яких є всі підстави вважати, що суб'єкти, які їх обіймають, становитимуть значну небезпеку для прав людини і демократії, тобто посади державної служби, які передбачають значну відповідальність за визначення або виконання державної політики та заходів, що стосуються внутрішньої безпеки або щодо посад державної служби, які передбачають надання наказу та/або вчинення порушення прав людини, таких як правоохоронні органи, служба безпеки і розвідки, судові органи та прокуратура <…>
Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) на 101 Пленарній сесії схвалила проміжний висновок щодо Закону «Про очищення влади», згідно з яким:
a) Застосування люстраційних заходів до періоду правління радянської комуністичної влади через стільки років після закінчення цього режиму та набрання чинності демократичної конституції в Україні потребують переконливих причин для виправдання наявності конкретної загрози, яку колишні комуністи наразі становлять для демократії; Комісія вважає, що важко виправдати таку пізню люстрацію.
b) Застосування люстраційних заходів щодо недавнього періоду, упродовж якого пан ОСОБА_2 був Президентом України, зрештою поставить під сумнів реальне функціонування положень Конституції та законодавства України, як демократичної держави, заснованої на принципі верховенства права.
c) Закон України «Про очищення влади» містить кілька серйозних недоліків і потребує перегляду принаймні таких положень:
- Люстрація повинна стосуватися тільки посад, які дійсно можуть становити значну загрозу для прав людини та демократії; перелік посад, які підлягають люстрації, має бути переглянутий.
- Вина має бути доведена у кожному конкретному випадку та не може припускатися на підставі лише приналежності до категорії органів державної влади; критерії для люстрації мають бути переглянуті;
- Відповідальність за проведення процесу люстрації повинна бути знята з Міністерства юстиції України та покладена на спеціально створену незалежну комісію за активної участі громадянського суспільства.
- Процедура люстрації повинна поважати гарантії справедливого судового розгляду (право на захисника, рівність сторін, право бути вислуханим особисто); судове провадження має призупиняти адміністративне рішення щодо люстрації до ухвалення остаточного рішення; Закон України «Про очищення влади» має прямо передбачати ці гарантії.
- Люстрація суддів повинна регулюватися лише одним законом, а не законами, які дублюються, та здійснюватися лише з повним урахуванням конституційних положень, що гарантують їхню незалежність, і тільки Вища рада юстиції має нести відповідальність за будь-яке звільнення судді.
- Відомості про осіб, що підлягають люстраційним заходам, мають оприлюднюватися тільки після ухвалення остаточного рішення суду.
За змістом статті 32 Конвенції питання тлумачення і застосування Конвенції належить до виключної компетенції Європейського суду з прав людини (надалі також Суд, ЄСПЛ).
Предметом регулювання Конвенції є захист основних прав і свобод особи, що передбачає пряму дію норм Конвенції.
Статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» закріплено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Відповідно до статті 8 Конвенції кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції.
Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров'я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
За сталою практикою ЄСПЛ поняття приватне життя «охоплює право особи формувати та розвивати відносини з іншими людьми, включаючи відносини професійного чи ділового характеру» (див. пункт 25 «C. проти Бельгії» від 7 серпня 1996 року (Reports 1996)). Стаття 8 Конвенції «захищає право на розвиток особистості та право формувати і розвивати відносини з іншими людьми та навколишнім світом» (див. пункт 61 рішення Суду у справі «Pretty проти Сполученого Королівства» (справа № 2346/02, ECHR 2002)). Поняття «приватне життя» не виключає в принципі діяльність професійного чи ділового характеру. Адже саме у діловому житті більшість людей мають неабияку можливість розвивати відносини із зовнішнім світом (див. пункт 29 рішення Суду у справі «Niemietz проти Німеччини» від 16 грудня 1992 року. Таким чином, обмеження, встановлені щодо доступу до професії, були визнані такими, що впливають на «приватне життя» (див. пункт 47 рішення Суду у справі «Sidabras and Dћiautas проти Латвії» (справи №№ 55480/00 та 59330/00, ECHR 2004) і пункти 22-25 рішення Суду у справі «Bigaeva проти Греції» від 28 травня 2009 року (справа 26713/05)). Окрім того, було встановлено, що звільнення з посади становило втручання у право на повагу до приватного життя (див. пункти 43-48 рішення у справі «Ozpinar проти Туреччини» від 19 жовтня 2010 року (справа № 20999/04)). З рештою, у статті 8 Конвенції йдеться про захист честі та репутації як частину права на повагу до приватного життя (див. пункт 35 рішення у справі «Pfeifer проти Австрії» від 15 листопада 2007 року (справа № 12556/03) та пункти 63, 64 рішення у справі «A. проти Норвегії» від 9 квітня 2009 року (справа № 28070/06), пункт 165 рішення ЄСПЛ у справі «Олександр Волков проти України» (заява № 21722/11)).
Тлумачення та застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, однак, зобов'язаний переконатися в тому, що спосіб, в який тлумачиться і застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних з принципами Конвенції з точки зору тлумачення їх у світлі практики Суду (див. рішення у справі «Скордіно проти Італії» (Scordino v. Italy) (№ 1) [ВП], № 36813/97, пункти 190 та 191, ECHR 2006-V та пункт 52 рішення у справі «Щокін проти України» (заяви №№ 23759/03 та 37943/06), від 14 жовтня 2010 року).
У пунктах 294-300 рішення у справі «Полях та інші проти України» (Case of Polyakh and others v. Ukraine) (заяви № 58812/15 та 4 інші, 17 жовтня 2019 року), досліджуючи питання щодо пропорційності звільнення заявників із посад через обіймання певних посад на підставі Закону України «Про очищення влади», ЄСПЛ зауважив на такому:
«Суд зазначає, що застосування до заявників передбачених Законом «Про очищення влади» заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан ОСОБА_2 був Президентом України. Подальші твердження про проступки третього заявника не змінюють цього факту (див. пункт 305).
<…> застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом. Тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан ОСОБА_2 обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.
<…> у статті 1 Закону серед принципів, які мають керувати процесом очищення, наведено «презумпцію невинуватості» та «індивідуальну відповідальність». На думку Суду, це свідчить про певну неузгодженість між проголошеними цілями Закону та фактично оприлюдненими ним правилами <…>
Крім того, Суд не переконаний, що законодавчий механізм був достатньо вузько розробленим для вирішення «нагальної суспільної потреби», яку мав би переслідувати Закон «Про очищення влади». У зв'язку з цим слід зазначити, що законодавчий механізм був набагато ширшим та універсальнішим, аніж розроблений, наприклад, Польщею (див. згадане рішення у справі «Матиєк проти Польщі» (Matyjek v. Poland), пункти 27 - 29) або Латвією (див. згадане рішення у справі «Жданока проти Латвії» (Ћdanoka v. Latvia), пункти 57 і 126), сфера застосування яких обмежувалася особами, які відіграли активну роль у діяльності колишньої влади, яка не була демократичною.
<…> передбачені Законом «Про очищення влади» заходи могли бути застосовані навіть до державного службовця, призначеного на його посаду задовго до того, як пан ОСОБА_2 став Президентом України, лише на тій підставі, що він не пішов зі своєї посади протягом року після приходу до влади пана ОСОБА_2 .
Іншими словами, причиною застосування обмежувальних заходів, передбачених Законом «Про очищення влади», є прихід до влади пана ОСОБА_2 (див. пункт 7), а не будь-яка подія, що підірвала демократичний конституційний лад, яка могла статися під час його правління та до якої могла бути причетна відповідна посадова особа. Суд вважає, що обмежувальні заходи такої суворості не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави.
У підсумку ЄСПЛ дійшов висновку про те, що не було доведено, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, було порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників (пункти 323, 324 вказаного рішення).
Із вищенаведеного висновується таке.
Застосування до осіб заборон, передбачених частиною третьою статті Закону України «Про очищення влади», може здійснюватися виключно крізь призму приписів частини другої статті 1 цього Закону, тобто з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, та з урахуванням відповідних принципів, зокрема, верховенства права, презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності.
Тобто, має бути доведено, що відповідна особа причетна до дій, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , чи таких, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини тощо.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 17 червня 2020 року у справі №826/1137/16.
Натомість у випадку, що розглядається, ОСОБА_1 було звільнено виключно через обіймання ним певної посади.
Під час розгляду цієї справи в судах першої й апеляційної інстанцій відповідач не наводив жодних подібних аргументів.
Відтак, у випадку, що розглядається, застосування до позивача заборон, передбачених частиною третьою статті Закону України «Про очищення влади», не може вважатись ані пропорційним, ані необхідним у демократичному суспільстві, та створює передумови для порушення з боку України міжнародних зобов'язань за статтею 8 Конвенції.
Отже, звільнення позивача та інші спірні дії відповідача є протиправними.
У відповідності до п. 3 ч. 1 ст. 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
Згідно з ч.ч. 1, 2 статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
З огляду на вищенаведене, колегія суддів дійшла висновку про помилковість висновків судів попередніх інстанцій та наявність підстав для скасування спірних у цій справі наказів про звільнення позивача та поновлення позивача на посаді, з якої його звільнено.
Відповідно до даних, що містять в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, Управління МВС України в Івано-Франківській області перебуває у стані припинення.
Враховуючи те, що позивача звільнено з посади першого заступника начальника Управління МВС України в Івано-Франківській області - начальника слідчого управління Суд вважає, що останній підлягає поновленню на вказаній посаді з 08.11.2014 зі стягненням на його користь суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Відповідно до правової позиції Верховного Суду України, висловленої у постанові від 14.01.2014 по справі № 21-395а13, суд, ухвалюючи рішення про поновлення на роботі, має вирішити питання про виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу, визначивши при цьому розмір такого заробітку.
Враховуючи те, що судами попередніх інстанцій не було встановлено обставин щодо отриманих позивачем доходів до часу його звільнення, необхідних для розрахунку суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу, а суд касаційної інстанції позбавлений можливості встановлювати обставини у справі, колегія суддів вважає, що справа в цій частині підлягає направленню до суду першої інстанції на новий розгляд.
Крім того, Суд звертає увагу на те, що сума середнього заробітку підлягає стягненню на користь незаконно звільненого працівника безпосередньо з органу, в якому цей працівник проходив службу до часу його звільнення.
Щодо позовних вимог ОСОБА_1 про зобов'язання МВС України відкликати відомості про застосування до нього заборони, передбаченої ч. 3 ст. 1 Закону України «Про очищення влади», Суд вважає ці вимоги передчасними з огляду на приписи пункту 5 розділу II Положення про Єдиний державний реєстр осіб, щодо яких застосовано положення Закону, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 16.10.2014 №1704/5, у зв'язку з чим Суд не вбачає підстав для їх задоволення.
Відповідно до п.1 ч.2 ст.353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази.
Беручи до уваги те, що Суд в силу положень статті 341 КАС України позбавлений можливості встановлювати обставини у справі, а також додатково перевіряти докази, враховуючи порушення судами попередніх інстанцій принципу офіційного з'ясування обставин справи в частині позовних вимог про стягнення на користь позивача суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу, судові рішення судів попередніх інстанцій в цій частині підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, якому слід вжити визначені законом заходи, необхідні для встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, надати оцінку всім аргументам учасників справи та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2016 року в частині позовних вимог про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді, зобов'язання вчинити дії - скасувати та ухвалити в цій частині позовних вимог нове рішення про часткове задоволення позову.
Визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства внутрішніх справи України від 27.10.2014 №2239о/с в частині звільнення ОСОБА_1 .
Визнати протиправним та скасувати наказ Управління Міністерства внутрішніх справи України в Івано-Франківській області від 07.11.2014 №590о/с в частині звільнення ОСОБА_1 .
Поновити ОСОБА_1 на посаді першого заступника начальника Управління Міністерства внутрішніх справи України в Івано-Франківській області - начальника слідчого управління з 08.11.2014.
В задоволенні іншої частини вищезазначених позовних вимог відмовити.
Постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2016 року в частині позовних вимог про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу скасувати та направити справу в цій частині на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.
Повний текст постанови складено 13 серпня 2020 року.
Суддя-доповідач Н.А. Данилевич
Судді М.І. Смокович
Н.В. Шевцова