Справа № 320/1269/19 Суддя (судді) першої інстанції: Брагіна О.Є.
11 серпня 2020 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого - судді Парінова А.Б.,
суддів: Горяйнова А.М.,
Кузьмишиної О.М.
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2020 року у справі за адміністративним позовом Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави до Святопетрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області про визнання незаконною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,-
У березні 2019 року Перший заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області звернувся в інтересах держави до Київського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Святопетрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, в якій просив суд визнати незаконною бездіяльність Святопетрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, яка полягає у незатвердженні планів інвентаризації та паспортизації об'єктів благоустрою та зобов'язати відповідача розробити та затвердити план технічної інвентаризації та паспортизації дитячого майданчика, що знаходиться на балансі сільської ради.
Позовні вимоги обґрунтовано бездіяльністю відповідача з питання забезпечення проведення робіт з технічної інвентаризації та паспортизації дитячих майданчиків, ігрових споруд як елементів благоустрою.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 22 березня 2019, яка була залишена без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2019 року вказану позовну заяву було повернуто позивачеві.
Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23 грудня 2019 року ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 22 березня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2019 року було скасовано, а справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 02 січня 2020 року позов було залишено без руху, у зв'язку з його невідповідністю вимогам КАС України, що форму та зміст позовної заяви, а саме ст. 160, 161 КАС України
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2020 року позовну заяву повернуто позивачу на підставі п. 3 ч. 4 ст. 169 КАС України, оскільки позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, керівником Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області подано апеляційну скаргу, в якій посилаючись на не правильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує, зокрема, тим, що судом першої інстанції не було враховано ч.3 Прикінцевих та Перехідних положень ЗУ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", а також не взято у повній мірі до уваги пояснення позивача направлені до суду виконання вимог ухвали від 02 січня 2020 року. Крім того, в апеляційній скарзі апелянт акцентує увагу на тому, що у вказаних письмових поясненнях від 20 січня 2020 року позивачем повідомлялось про те, що перший заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області Чередніченко С.Ю. має право звернення до суду з цим позовом від імені прокурора, на підтвердження чого було надано суду відповідні докази.
За наведених в апеляційній скарзі доводів, апелянт наголошує, що вимоги ухвали суду, якою позовну заяву було залишено без руху були виконані Києво-Святошинською місцевою прокуратурою Київської області у повному обсязі, а правові підстави для повернення позовної заяви - відсутні.
Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2020 року та на підставі п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України призначено справу до апеляційного розгляду у порядку письмового провадження.
Відзиву на апеляційну скаргу до суду не надходило, що не перешкоджає апеляційному розгляду даної справи.
Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного судового рішення, колегія суддів виходить з наступного.
Як встановлено судом та вбачається з матеріалів справи, ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 22 березня 2019, яка була залишена без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2019 року, позовну заяву керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області було повернуто позивачу у зв'язку з тим що, вирішення порушеного у позовній заяві питання, не охоплюється правом прокурора, передбаченим ст. 53 КАС України.
Скасовуючи судові рішення попередніх інстанцій та направляючи справу на новий розгляд до суду першої інстанції Верховний Суд вказав про те, що у цій справі прокурор наділений процесуальною дієздатністю на звернення до суду з відповідним позовом, а тому оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Під час нового розгляду матеріалів позовної заяви в порядку ч.1 ст.171 КАС України Київським окружним адміністративним судом було встановлено її невідповідність вимогам ст.ст.160, 161 КАС України щодо змісту та форми позову, у зв'язку з чим ухвалою 02 січня 2020 року позов було залишено без руху. Вказаною ухвалою суд зобов'язав заявника подати оригінал позовної заяви із зазначенням у ньому:
- права першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області на звернення до суду з цим позовом від імені прокурора;
- коду ЄДРПОУ позивача;
- засобів електронного зв'язку;
- викладення обставин, якими обґрунтовані заявлені вимоги з посиланням на докази, якими ці обставини підтверджені, зокрема, але не виключно, в чому полягає бездіяльність відповідача, позаяк заявник у резолютивній частині позовної заяви стверджує про затвердження радою планів інвентаризації та паспортизації об'єктів благоустрою;
- конкретизувати, які дії та в якій спосіб має вчинити Святопетрівська сільська рада по забезпеченню розроблення та затвердження планів технічної інвентаризації та паспортизації дитячих майданчиків;
- кількості дитячих майданчиків, які перебувають на балансі Святопетрівської сільської ради та наданням документів, що підтверджують факт їх перебування на балансі відповідача;
- надання землевпорядних документів щодо відведення під облаштування дитячих майданчиків земельних ділянок та схеми їх розміщення;
- викладення обставин того, що відповідач включений до кола суб'єктів, які зобов'язані здійснювати технічну інвентаризацію та паспортизацію об'єктів благоустрою;
- на захист яких державних інтересів подано цей позов та в чому полягають державні інтереси;
- яким чином відсутність інвентаризації та паспортизації об'єктів благоустрою впливає на порушення інтересів держави.
Крім того, у вказаною ухвалою суд також зобов'язав заявника обґрунтувати твердження щодо того, що бездіяльність органу місцевого самоврядування є неконституційною; конкретизувати конституційні засади та суспільні відносини, яким має відповідати функціональна діяльність Святопетрівської сільської ради; подати суду документи, які зазначені у додатках до позовної заяви та докази надіслання позову з усіма документами відповідачеві (зворотного повідомлення про вручення поштового відправлення уповноваженій особі відповідача); зазначити місцезнаходження оригіналів документів, копії яких долучено до справи; надати докази призначення на посаду підписанта позову.
З матеріалів справи вбачається, що на виконання вимог зазначеної ухвали суду Києво-Святошинською місцевою прокуратурою Київської області 20 січня 2020 року було подано письмові пояснення у яких останній цитує правові висновки, що були викладені у постанові Верховного Суду від 23 грудня 2019 року. Також, позивачем було надано пояснення, зокрема, щодо права першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області Чередніченко С.Ю. на звернення до суду з позовом від імені прокурора, а також щодо призначення вказаної особи на цю посаду. На підтвердження вказаних пояснень позивачем було долучено до пояснень відповідні докази, а також інші наявні у позивача документи на виконання вимог ухвали суду про залишення позовної заяви без руху.
Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що в порядку усунення виявлених судом недоліків позову, 24.01.2020 до суду була подана позовна заява, в якій зазначено лише позицію прокурора про пов'язаність інтересів держави з відсутністю паспортизації об'єктів благоустрою, проте в іншій частині вимоги ухвали суду залишились поза увагою заявника, в тому числі щодо підтвердження права прокурора на звернення до суду.
Отже, дослідивши подану заяву, суд першої інстанції керуючись п.3 ч.4 ст.169 КАС України дійшов висновку про необхідність повернення позовної заяви, з огляду на те, що станом на момент вирішення питання про відкриття провадження у даній справі позивач не входить в систему органів прокуратури та не може здійснювати функції прокуратури.
Переглядаючи справу за наявними у ній доказами, перевіряючи законність і обґрунтованість ухвали суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає про таке.
Статтею 55 Конституції України кожному гарантовано право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Конституція України, як Закон прямої дії, має найвищу юридичну силу, а офіційне тлумачення конституційних положень здійснюється Конституційним Судом України, який у цілій низці своїх рішень висловив правову позицію щодо права на оскарження судових рішень та доступу до правосуддя, згідно з якою кожному гарантується захист прав і свобод у судовому порядку; суд не може відмовити у правосудді, якщо особа вважає, що її права і свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод; відмова суду у прийнятті позовних та інших заяв, скарг, оформлених відповідно до чинного законодавства, є порушенням права на судовий захист, яке, згідно зі статтею 64 Конституції України, не може бути обмежене (п. 1, 2 резолютивної частини Рішення від 25 грудня 1997 року № 9-зп, абз. 7 п. 3 мотивувальної частини Рішення від 25 квітня 2012 року № 11 - рп/2012).
Приписами ст. 5 КАС України гарантовано, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Разом з тим, положеннями ч. 3 та ч. 4 вказаної норми регламентовано, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Так, ст. 131-1 Конституції України визначено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Положеннями ч. 3 ст.53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначено ЗУ "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон).
Статтею 23 вказаного Закону визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Відповідно до приписів ч. 4 цієї норми наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Відповідно до вимог ч. 4 та ч. 5 ст. 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Разом з цим, згідно правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність компетентного органу, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу.
Колегія суддів також зазначає, що у сталій практиці Верховного Суду Поняття "державний інтерес" (за захистом якого прокурор має право звернутись до суду, зокрема, з адміністративним позовом) є оціночним, тобто таким, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються однозначній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом, апеляційною або касаційною скаргою; надмірна формалізація поняття "інтереси держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора щодо захисту суспільних (публічних) інтересів там, де це дійсно потрібно (питань охорони земель, безпеки довкілля, благоустрою населених пунктів, розпорядження комунальною та державною власністю, запобігання виникнення техногенних катастроф тощо).
У справі, що розглядається Верховним Судом було встановлено наявність виключного випадку для захисту публічного порядку у сфері гарантування безпечних умов для проведення дітьми свого дозвілля, за якого прокурор може представляти інтереси держави в суді самостійно в якості позивача.
З урахуванням викладеного, Верховний Суд дійшов висновку, що у цій справі прокурор наділений процесуальною дієздатністю на звернення до суду з відповідним позовом.
Згідно з приписами ч. 4 ст. 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
За наведених обставин, колегія суддів вказує про безпідставність вимог суду першої інстанції (скерованих до позивача) усунути недоліки адміністративного позову у даній справі шляхом подання позову із зазначенням у ньому права першого заступника керівника місцевої прокуратури на звернення до суду з даним позовом.
Відповідно, помилковим є висновок суду першої інстанції, що вимоги ухвали суду про залишення позовної заяви без руху в частині підтвердження права прокурора на звернення до суду залишились поза увагою заявника.
Щодо висновків суду першої інстанції про наявність передбачених ч. п.3 ч.4 ст.169 КАС України підстав для повернення позовної заяви, а саме у зв'язку з тим, що позивач не входить в систему органів прокуратури та не може здійснювати функції прокуратури, колегія суддів зазначає про таке.
Відповідно до приписів ч. 2 ст. 160 КАС України позовна заява подається в письмовій формі позивачем або особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Згідно з положеннями ч. 1 ст. 167 КАС України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п'яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.
В ухвалі про залишення позовної заяви без руху зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху (ч. 2 ст. 167 КАС України).
Разом з тим, згідно з приписами ч.4 вказаної норми Позовна заява повертається позивачеві, якщо:
1) позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк;
3) позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, не підписано або підписано особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не вказано.
У свою чергу, колегією суддів встановлено, що залишаючи позовну заяву без руху з підстав її невідповідності вимогам ст. 160, 161 КАС України, суд першої інстанції фактично визнав, що позов подано особою, яка має відповідну адміністративну процесуальну дієздатність.
Отже, на переконання колегії суддів, суд першої інстанції допустився порушення норм процесуального права повертаючи позовну заяву яку було залишено без руху з підстав визначених у п. 3 ч. 4 ст. 167 КАС України, а саме у зв'язку з тим, що позивач не входить в систему органів прокуратури та не може здійснювати функції прокуратури.
Крім того, колегія суддів зауважує, що повертаючи позовну заяву з наведених вище підстав, судом першої інстанції не було прийнято до уваги висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 23 грудня 2019 року у даній справі, а саме про те, що у цій справі прокурор наділений процесуальною дієздатністю на звернення до суду з відповідним позовом.
Разом з тим, судовою колегією встановлено порушення судом першої інстанції вимог ч. 7 ст. 169 КАС України, якою чітко регламентовано, що у разі скасування ухвали про повернення позовної заяви за результатами її перегляду та направлення справи для продовження розгляду суд не має права повторно повертати позовну заяву.
Отже, з огляду на встановлені обставини справи та норми чинного законодавства у їх сукупності та взаємозв'язку, колегія суддів приходить до висновку, що повертаючи позовну заяву з наведених вище підстав, суд першої інстанції грубо порушив норми процесуального права та допустився надмірного формалізму, чим фактично позбавив позивача гарантованого йому національним та Європейським законодавством права на доступ до правосуддя, а також виконання покладених на вказаного суб'єкта владних повноважень обов'язків.
Відповідно до ст. 320 КАС України - підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції, зокрема, є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Отже, з урахуванням того, що доводи позивача викладені в апеляційній скарзі спростовують висновки суду першої інстанції, що містяться в оскаржуваній ухвалі Київського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2019 року про повернення позовної заяви, колегія суддів вважає за необхідне таку ухвалу скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду, з урахуванням вказаних у цій постанові правових висновків, зокрема, відносно того, що у разі направлення справи для продовження розгляду суд не має права повторно повертати позовну заяву.
Керуючись ст. ст. 308, 311-312, 320-322, 325, 328-329 КАС України суд,
Апеляційну скаргу керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області задовольнити.
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2020 року про повернення позовної заяви скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.
Головуючий суддя А.Б. Парінов
Судді: А.М. Горяйнов
О.М. Кузьмишина