06 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 826/9242/16
адміністративне провадження № К/9901/24191/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів - Калашнікової О.В., Соколова В.М.,
за участю:
секретаря судового засідання Трубецької М. В.,
позивача ОСОБА_1 ,
представника позивача Володимирської О.М.
представника відповідача Куліби О.А.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Генеральної прокуратури України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року (судді: Кобаль М.І., Епель О.В., Карпушова О.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Генеральної прокуратури України (далі - відповідач), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Генеральної прокуратури України № 04-дц від 31 травня 2016 року про притягнення до дисциплінарної відповідальності та звільнення ОСОБА_1 ;
- зобов'язати Генеральну прокуратуру України поновити ОСОБА_1 на посаді, з якої його звільнено та поновити класний чин «старший радник юстиції»;
- стягнути з Генеральної прокуратури України на його користь середній заробіток за весь час вимушеного прогулу.
В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив, що наказом Генерального прокурора України № 04-дц від 31 травня 2016 року до нього застосовано дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади прокурора відділу екстрадиції управління Міжнародно-правового співробітництва Генеральної прокуратури України та з органів прокуратури з позбавленням класного чину "старший радник юстиції". Разом з тим, стягнення застосовано у зв'язку з встановлення вини у скоєнні дорожньо-транспортної пригоди (далі - ДТП), учасником якого був позивач. Однак, позивач наголошує на тому, що на час видання оскаржуваного наказу особу, що скоїла ДТП не встановлено, а вручена йому підозра у вчиненні ним правопорушення, передбаченого частиною другою статті 286 КК України не є підставою для звільнення.
На переконання позивача, повідомлення про підозру у скоєнні злочину не може бути доказом того, що ним здійснені дії, які грубо порушують Закон України «Про прокуратуру», Присягу працівника прокуратури України, Правил прокурорської етики, що порочать звання прокурора та є несумісними з подальшим перебуванням на роботі в органах прокуратури, оскільки це б суперечило принципу презумпції невинуватості і фактично було б встановленням факту визнання особи винною у скоєнні злочину до ухвалення судом вироку.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 липня 2017 року у задоволенні позову відмовлено.
Суд першої інстанції зауважив, що відсутність обвинувального вироку суду у кримінальній справі не свідчить про відсутність в діях позивача ознак дисциплінарного проступку та не є перешкодою для притягнення його до дисциплінарної відповідальності, оскільки підставами для звільнення позивача були порушення ним Присяги працівника прокуратури України, Правил прокурорської етики та вчинення дій, що порочать звання прокурора.
При цьому вказав на правові висновки, викладені в постанові Верховного Суду України від 21 травня 2013 року № 21-403а12, якими визначено, що аналізуючи текст Присяги, можна дійти висновку, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, порушення яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання. У зв'язку з цим як порушення Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Тобто, як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення може бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) норм, а дисциплінарне правопорушення пов'язується лише з порушенням правових вимог щодо проходження публічної служби.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року скасовано постанову суду першої інстанції та прийнято нову, якою адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано наказ Генеральної прокуратури України № 04-дц від 31 травня 2016 про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності. Поновлено позивача на посаді прокурора відділу екстрадиції управління міжнародно-правового співробітництва Генеральної прокуратури України починаючи 31 травня 2016 року. Стягнуто з Генеральної прокуратури України на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 01 червня 2016 року по 11 жовтня 2017 року включно в розмірі 267 050, 70 грн. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Рішення суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що відповідачем порушено вимоги чинного законодавства, адже службової перевірки (службового розслідування) щодо причетності позивача до подій дорожньо-транспортної пригоди, яка сталася 08 жовтня 2013 року, не проведено, висновок розслідування чи перевірки не складався, а тому мотиви звільнення позивача з займаної посади, які викладені в оскаржуваному наказі, не підтверджуються належними та допустимими доказами, як того вимагають приписи статей 69-70 КАС України.
Таким чином, за висновком суду апеляційної інстанції, факт порушення позивачем правових положень Закону України «Про прокуратуру», Присяги працівника прокуратури України, Правил прокурорської етики, вчинення дій, що порочать звання прокурора з позбавленням класного чина «старший радник юстиції» Генеральною прокуратурою України не підтверджено.
Крім того, суд апеляційної інстанції вказав, що в матеріалах справи не міститься обвинувального вироку суду відносно позивача, а тому всі посилання відповідача зазначені в оскаржуваному наказі, які були безпідставно взяті до уваги судом першої інстанції, і які ґрунтуються лише на повідомленні про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, є лише припущеннями.
Також апеляційний адміністративний суд, вказав, що посилання суду першої інстанції на правові висновки викладені в постанові Верховного Суду України від 21 травня 2013 року № 21-403а12 є безпідставними, оскільки в зазначеній справі підставою перегляду були відносини в сфері державної служби, проте в даній справі спірні відносини регулюються спеціальним законодавством, зокрема, Законом України від «Про прокуратуру» 14 жовтня 2014 року №1697-VII, Дисциплінарним статутом прокуратури України та Інструкцією про порядок проведення службових розслідувань та службових перевірок в органах прокуратури України.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
Відповідач у касаційній скарзі вказує на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду встановленим обставинам справи, просить скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Скаржник вказує, що судом апеляційної інстанції не надано оцінки доводам відповідача про те, що підставою для застосування до ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення слугувало встановлення Генеральною прокуратурою України у ході досудового розслідування кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 286 КК України, його причетності до керування власним автомобілем та зіткнення з мотоциклом під керуванням ОСОБА_2 , внаслідок чого останній від отриманих тілесних ушкоджень загинув на місці події.
Скаржник вважає, що при прийнятті спірного наказу враховано також те, що з метою уникнення кримінальної відповідальності, ОСОБА_1 самовільно залишив місце дорожньо - транспортної пригоди та у подальшому позбувся автомобіля, приховавши його від експертного дослідження.
При цьому, скаржник стверджує, що обставини, які засвідчили скоєння позивачем проступку, які порочать його, як працівника прокуратури і є несумісними з подальшим перебуванням в органах прокуратури, встановлено також під час проведення управлінням внутрішньої безпеки та захисту працівників прокуратури перевірки звернень батька загиблого та його адвоката Бобрікова О.М .
Скаржник зазначає, що відповідачем відповідно до статті 11 Дисциплінарного статуту прокуратури України одержано письмове пояснення від ОСОБА_1 та з'ясовано обставини вказаного проступку.
Разом з тим, скаржник вказує, що не ґрунтується на нормах чинного законодавства твердження суду апеляційної інстанції про те, що Генеральною прокуратурою України порушено вимоги законодавства, оскільки службову перевірку (розслідування) щодо причетності позивача до подій ДТП не проведено, відповідний висновок не складено, оскільки Інструкцією про порядок проведення службових розслідувань (перевірок) в органах прокуратури України, затвердженою наказом Генерального прокурора України від 24 вересня 2014 року №104 службове розслідування (перевірка) може проводитися у разі скоєння працівниками прокуратури кримінального правопорушення.
На переконання скаржника, вимог щодо обов'язковості його проведення вказана Інструкція не містить.
При цьому вказав, що у постанові Верховного Суду України від 14 березня 2017 року у справі № П/800/160/16 вказано, що посилання заявника на незаконність спірного розпорядження через непроведення службового розслідування за умови, коли нормативним документом не передбачено обов'язковість його проведення, є безпідставним.
У судовому засіданні представник відповідача підтримала доводи, викладені у касаційній скарзі, просила скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Позиція інших учасників справи.
У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначає, що повідомлення про підозру у вчиненні кримінального правопорушення не можу бути підставою для звільнення, посилаючись на те, що особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено у законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду, а сам факт повідомлення про підозру є лише кримінальною процесуальною дією щодо переведення особи у статус підозрюваного і не є підставою для звільнення.
Позивач наполягає, що звільнення без проведення службового розслідування є неправомірним.
Також вказує на помилковість посилання скаржника на постанову Верховного Суду України від 14 березня 2017 року у справі № П/800/160/16, оскільки спірні правовідносини в цій справі не є подібними справі за даним позовом.
У судовому засіданні позивач та його представник підтримали позицію, викладену у відзиві на касаційну скаргу, просили відмовити у її задоволенні, а постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року залишити без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 22 листопада 2017 року відкрито касаційне провадження на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року.
За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Бевзенко В.М., (судді) Шарапа В.М., Данилевич Н.А.
За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г. (судді), Калашнікова О.В., Соколов В.М.
Ухвалою Верховного Суду від 11 червня 2020 року призначено справу до розгляду на 18 червня 2020 року.
18 червня 2020 року розгляд справи відкладено на 06 серпня 2020 року, про що повідомлено учасників справи.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
16 червня 1998 позивач призначений прокурором відділу нагляду за додержанням законів органами внутрішніх справ при провадженні дізнання і досудового слідства Управління нагляду за додержанням законів органами внутрішніх справ при провадженні оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового слідства Головного управління нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство Генеральної прокуратури м. Києва.
06 серпня 2015 року позивач у зв'язку із зміною структури Генеральної прокуратури України переведений прокурором відділу екстрадиції управління міжнародно-правового співробітництва.
30 травня 2016 року позивачу повідомлено про підозру у вчиненні ним кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 286 Кримінального кодексу України.
31 травня 2016 року наказом № 04-дц Генерального прокурора України про притягнення до дисциплінарної відповідальності позивач звільнений з посади, яку обіймав та з органів прокуратури за порушення вимог Закону України «Про прокуратуру», Присяги працівника прокуратури України, Правил прокурорської етики, вчинення дій, що порочать звання прокурора з позбавленням класного чина «старший радник юстиції».
Не погоджуючись із вищезазначеним наказом відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом за захистом своїх прав та законних інтересів.
Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту 4 розділу XII «Прикінцеві положення» Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру», постанови Верховної Ради України від 06 листопада 1991 №1795 та №1796 втрачають чинність одночасно з втратою чинності п. 8 ч. 1 ст. 15, ч. 4 ст. 16, абз. 1 ч. 2 ст. 462, ст. 47, ч. 1 ст. 49, ч. 5 ст. 50, ч.ч. 3, 4, 6, 11 ст. 501, ч. 3 ст. 512, ст. 53 щодо класних чинів Закону України від 05 листопада 1991 року №1789-XII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1789). Відповідно до пп. 1 п. 3 розділу XII Закону №1697 вищевказані статті Закону №1789 стосовно осіб, яким присвоєно класні чини до набрання чинності Закону №1697, діяли на момент виникнення спірних відносин.
Відповідно до частини другої статті 46 Закону України «Про прокуратуру» від 05 листопада 1991 року № 1789-XII прокурори і слідчі підлягають звільненню з органів прокуратури, у тому числі з позбавленням класного чину, також у таких випадках: 1) недотримання пов'язаних із проходженням служби в органах прокуратури вимог, передбачених частиною шостою статті 46 цього Закону, та інших вимог і обмежень, які встановлюються законом; 2) порушення «Присяги працівника прокуратури» чи відмови від її прийняття; 3) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо них; 4) за результатами атестації у разі невідповідності працівника займаній посаді; 5) припинення громадянства України; 6) притягнення до відповідальності згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України; 7) набрання законної сили судовим рішенням, відповідно до якого працівника притягнуто до відповідальності за адміністративне корупційне правопорушення, пов'язане з порушенням обмежень, передбачених Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції»; 8) у разі неможливості або відсутності згоди на переведення на іншу посаду у зв'язку з безпосереднім підпорядкуванням близькій особі.
Згідно з п. 12 Розділу IV Положення про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України від 12 жовтня 2016 року №357 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 07 листопада 2016 року за №1450/29580), який був чинний станом на момент виникнення спірних правовідносин, за наявності визначених законодавством підстав, Генеральному прокурору України вносяться подання про позбавлення класного чину або пониження працівника в класному чині.
Відповідно до частини другої статті 9 Закону України «Про прокуратуру», Генеральний прокурор видає накази з питань, що належать до його адміністративних повноважень, у межах своїх повноважень, на основі та на виконання Конституції і законів України.
Накази Генерального прокурора нормативно-правового змісту підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України та включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.
Накази Генерального прокурора, що є нормативно-правовими актами, після включення до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів публікуються державною мовою в офіційних друкованих виданнях.
Усі накази Генерального прокурора оприлюднюються державною мовою на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України з додержанням вимог режиму таємності.
Накази Генерального прокурора, що є нормативно-правовими актами і пройшли державну реєстрацію, набирають чинності з дня офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня офіційного опублікування.
Накази Генерального прокурора або їх окремі частини можуть бути оскаржені фізичними та юридичними особами до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
Кодекс професійної етики та поведінки працівників прокуратури затверджений наказом Генерального прокурора України від 28 листопада 2012 року №123 та введений в дію з 01 грудня 2012 року (далі - Кодекс).
Пунктом 2 наказу Генерального прокурора України від 28 листопада 2012 року № 123 на прокурорсько-слідчих працівників органів прокуратури України покладено обов'язок при виконанні своїх службових обов'язків та поза службою неухильно додержуватися вимог Кодексу.
Згідно з положеннями статті 1 Кодексу його завданнями є: забезпечення ефективного здійснення працівниками прокуратури своїх професійних обов'язків на підставі додержання принципів верховенства права, законності, суспільної моралі та високої культури; підвищення авторитету органів прокуратури та сприяння зміцненню довіри громадян до них; створення умов для розвитку у працівників прокуратури почуття справедливості, відповідальності, відданості справі, додержання загальнолюдських моральних цінностей, запобігання проявам корупції; формування принципової морально-правової позиції у взаєминах з колегами по службі та керівництвом.
Відповідно до статті 2 Кодексу його дія поширюється на всіх працівників органів прокуратури. Вимоги Кодексу є обов'язковими з моменту призначення на посаду та ознайомлення з його положеннями, про що робиться письмовий запис в особовій справі працівника прокуратури.
Статтею 18 Кодексу встановлено, що працівник прокуратури не має права використовувати своє службове становище в особистих інтересах або в інтересах інших осіб.
Дисциплінарний статут прокуратури України затверджений постановою Верховної Ради України від 06 листопада 1991 року №1796-ХІІ (далі - Дисциплінарний статут).
Статтею 1 Дисциплінарного статуту визначено, що важливою передумовою успішного виконання покладених на прокуратуру функцій є компетентність та особиста дисципліна прокурорів і слідчих прокуратури.
Відповідно до статті 2 Дисциплінарного статуту працівники прокуратури повинні мати високі моральні якості, бути принциповими і непримиренними до порушень законів, поєднувати виконання своїх професійних обов'язків з громадянською мужністю, справедливістю та непідкупністю. Вони повинні особисто суворо додержувати вимог закону, виявляти ініціативу в роботі, підвищувати її якість та ефективність і сприяти своєю діяльністю утвердженню верховенства закону, забезпеченню демократії, формуванню правосвідомості громадян, поваги до законів, норм та правил суспільного життя.
Будь-які порушення прокурорсько-слідчими працівниками законності та службової дисципліни підривають авторитет прокуратури, завдають шкоди інтересам держави та суспільства.
Згідно з положеннями статті 9 Дисциплінарного статуту дисциплінарними стягненнями є: 1) догана; 2) пониження в класному чині; 3) пониження в посаді; 4) позбавлення нагрудного знаку «Почесний працівник прокуратури України»; 5) звільнення; 6) звільнення з позбавленням класного чину.
Відповідно до статті 11 Дисциплінарного статуту прокуратури України дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню вини та тяжкості проступку. Прокурор, який вирішує питання про накладення стягнення, повинен особисто з'ясувати обставини проступку та одержати письмове пояснення від особи, яка його вчинила. В разі необхідності може бути призначено службову перевірку.
Підстави та порядок проведення службових розслідувань (перевірок) в органах прокуратури України визначено Інструкцією про порядок проведення службових розслідувань (перевірок) в органах прокуратури України, затвердженою наказом Генерального прокурора України від 24 вересня 2014 року №104 (далі - Інструкція №104).
Відповідно до пункту 2.2.1. Інструкції №104 службове розслідування (перевірка) також може проводитися за наявності інформації про вчинення кримінального правопорушення працівником прокуратури, одержаної у встановленому порядку з органів, які проводять оперативно - розшукову діяльність, або під час проведення негласних слідчих (розшукових) дій в іншому кримінальному провадженні та реалізованої за наслідками звернення до суду з клопотанням відповідно до статті 257 КПК України.
Згідно з пунктом 10 Положення про класні чини працівників органів прокуратури України, затвердженим постановою Верховної Ради України від 06 листопада 1991 року №1795 (далі - Положення №1795), працівники органів прокуратури, яким присвоєно класні чини, перебувають у них довічно. Позбавлення класного чину може мати місце при звільненні працівника з органів прокуратури за проступки, що порочать його.
Пунктом 2 розділу 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Предметом судового контролю у цій справі є правомірність наказу Генерального прокурора України від 31 травня 2016 року № 04-дц про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності за порушення вимог Закону України «Про прокуратуру», Присяги працівника прокуратури України, Правил прокурорської етики, вчинення дій, що порочать звання прокурора з позбавленням класного чина «старший радник юстиції».
Підставою для застосування до ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення слугувало встановлення Генеральною прокуратурою України у ході досудового розслідування кримінального правопорушення, передбаченого частиною 2 статті 286 КК України, його причетності до керування власним автомобілем та зіткнення з мотоциклом під керуванням ОСОБА_2 , внаслідок чого останній від отриманих тілесних ушкоджень загинув на місці події.
Виходячи із системного аналізу норм Закону України «Про прокуратуру», Дисциплінарного статуту прокуратури України, порушення присяги і дисциплінарне правопорушення може бути наслідком недотримання, порушення працівником прокуратури як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби. Звільнення за порушення Присяги працівника прокуратури може мати місце тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.
Згідно правової позиції, висловленої у постанові Верховного Суду України від 21 травня 2013 року у справі № 21-403а12, аналізуючи текст Присяги, можна дійти висновку, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, порушення яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання. У зв'язку з цим як порушення Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Тобто, як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення може бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) норм, а дисциплінарне правопорушення пов'язується лише з порушенням правових вимог щодо проходження публічної служби. Аналогічна правова позиція викладена також в постановах Верховного Суду України від 04 червня 2013 року №21-167а13 та від 09 липня 2013 року № 21-217а13.
Суд зазначає, що вчинення особою, яка проходить службу в органах прокуратури, проступку, що порочить її як працівника прокуратури, порушення присяги та правил професійної етики є самостійною правовою підставою для притягнення такого працівника до дисциплінарної відповідальності.
При цьому звільнення особи за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності, яка підлягає застосуванню за конкретні надзвичайно тяжкі проступки, як за фактом їх вчинення, так і за наслідками, до яких вони призводять, та не може бути обґрунтовано лише загальними фразами.
Як вбачається зі спірного наказу Генеральної прокуратури України від 31 травня 2016 року № 04 -дц, генеральною прокуратурою України в ході досудового розслідування кримінального правопорушення, передбаченого частиною 2 статті 286 КК України встановлено, що близько 21.45 год. 08 жовтня 2013 року на той час старший прокурор відділу екстрадиції міжнародно - правового управління Генеральної прокуратури України ОСОБА_1 , керуючи у стані алкогольного сп'яніння належним йому автомобілем «Audi A 8», д.н.з.с. НОМЕР_1 , у районі будинку № 126 -А по проспекту Червонозоряному (проспект Лобановського) у м. Києві не впорався з керуванням, виїхав на зустрічну смугу та вчинив зіткнення з мотоциклом «Yamaha», д.н.з.с. НОМЕР_2 , під керуванням ОСОБА_2 , який від отриманих тілесних ушкоджень загинув на місці події.
З метою уникнення кримінальної відповідальності позивач самовільно залишив місце ДТП, а в подальшому позбувся автомобіля, тим самим приховавши його від експертного дослідження. Під час з'ясування обставин події та у ході досудового розслідування проявив нещирість, заперечуючи свою причетність до ДТП.
На підставі зібраних доказів ОСОБА_1 30 травня 2016 року повідомлено про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною 2 статті 286 КК України. Указана подія набула негативного суспільного резонансу та завдала шкоди авторитету органів прокуратури України.
Вказаним наказом визначено, що своїми діями позивач грубо порушив вимоги Закону України «Про прокуратуру», Присягу працівника прокуратури України, Правил прокурорської етики, вчинення дій, що порочать звання прокурора та є несумісними з подальшим перебуванням на роботі в органах прокуратури. Також у наказі наведені обставини, які слугували підставою для таких висновків.
Судом першої інстанції у судовому рішенні взагалі не надано оцінку повноті та достовірності доказів, що приймалися до уваги при прийнятті спірного наказу і які б підтверджували обставини, що зазначені у ньому. Зокрема щодо скоєння працівником прокуратури проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету органів прокуратури та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.
Також у судовому рішенні відсутня будь - яка оцінка доказам, що надавались сторонами, які містяться в матеріалах справи.
Зроблений судом першої інстанції висновок про те, що докази, наведені відповідачем у запереченнях на позов, не спростовують доводи позивача і адміністративний позов не підлягає задоволенню також не ґрунтується на оцінці аргументів, наведених учасниками справи щодо наявності чи відсутності підстав для задоволення позову. При цьому зазначений висновок суперечить прийнятому судом рішенню.
Відтак висновок суду першої інстанції про правомірність спірного наказу, є поверховим, зробленим без оцінки доказів доводів сторін та без встановлення обставин і перевірки їх доказами.
Також, не ґрунтується на нормах чинного законодавства твердження суду апеляційної інстанції про те, що Генеральною прокуратурою України порушено вимоги чинного законодавства через непроведення перевірки (розслідування) щодо причетності ОСОБА_1 до подій дорожньо - транспортної пригоди та складання про це висновку, оскільки вимог щодо обов'язковості його проведення ані приписи статті 11 Дисциплінарного статуту прокуратури України, ані положення п. 2.2.1. Інструкції № 104 не встановлюють. Апеляційний суд помилково взяв до уваги Порядок проведення службових розслідувань та службових перевірок в органах прокуратури України, затверджений наказом Генерального прокурора України 06 березня 2012 року № 20, який на час вирішення питання про притягнення позивача до відповідальності втратив чинність.
Порушення Присяги та професійної етики є самостійною підставою для притягнення такого працівника до дисциплінарної відповідальності. Як зазначено в постанові Верховного Суду України від 14 березня 2017 року у справі № П/800/160/16, посилання заявника на незаконність спірного розпорядження через непроведення службового розслідування за умови, коли нормативним документом не передбачено обов'язковість його проведення, є безпідставним.
За таких обставин, під час розгляду справи, суд повинен встановити чи діяв відповідач обґрунтовано, добросовісно, розсудливо тощо, стверджуючи про порушення Присяги та професійної етики позивачем.
Таким чином, у даній справі необхідно зібрати достатньо належних та достовірних доказів, які у своїй сукупності нададуть змогу дійти висновку про наявність обставин, викладених у наказі Генеральної прокуратури України № 04-дц від 31 травня 2016 року, що стали підставою порушення позивачем Закону України «Про прокуратуру», Присяги працівника прокуратури України, Правил прокурорської етики, або спростувати їх.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Отже, неповне з'ясування судами дійсних обставин справи та допущені порушення норм процесуального права є підставою для скасування ухвалених рішень та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
Згідно з частиною 4 статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
Враховуючи наведене, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд через не дослідження зібраних по справі доказів.
Висновки щодо розподілу судових витрат
Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки Верховний Суд повертає адміністративну справу на новий розгляд до суду першої інстанції і не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
Касаційну скаргу Генеральної прокуратури України задовольнити частково.
Постанову Окружного адміністративного суду від 14 липня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року скасувати.
Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції - Окружний адміністративний суд міста Києва.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк
Судді О.В. Калашнікова
В.М. Соколов