вул. Шолуденка, буд. 1, літера А, м. Київ, 04116, (044) 230-06-58 inbox@anec.court.gov.ua
"03" серпня 2020 р. Справа№ 927/576/19
Північний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:
головуючого: Коротун О.М.
суддів: Майданевича А.Г.
Ткаченка Б.О.
за апеляційною скаргою заступника прокурора Чернігівської області
на ухвалу Господарського суду Чернігівської області від 15.07.2019
у справі № 927/576/19 (суддя - Сидоренко А.С.)
за позовом заступника прокурора Чернігівської області в інтересах держави
в особі Державної служби України з безпеки на транспорті
до Фізичної особи - підприємця Гусєва Анатолія Миколайовича
про стягнення 70 377,50 грн,
розглянувши справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи відповідно до ст. 269, 270, 271 Господарського процесуального кодексу України, Північний апеляційний господарський суд,
1. Короткий зміст заявленої скарги та рух справи
У липні 2019 року заступник прокурора Чернігівської області в інтересах держави в особі Державної служби України з безпеки на транспорті (далі - Укртрансбезпека) звернувся до Господарського суду Чернігівської області з позовом до Фізичної особи - підприємця Гусєва Анатолія Миколайовича (далі - ФОП Гусєв А.М.) про стягнення 70 377, 50 грн.
Позовні вимоги про стягнення штрафу обґрунтовані порушенням відповідачем вимог ст. 48 Закону України «Про автомобільний транспорт» - надання послуг із перевезення вантажу з перевищенням осьових навантажень. Відповідне правопорушення було виявлено посадовими особами Управління Укртрансбезпеки в Черкаській області 22.05.2018 на автодорозі Н-16 Золотоноша-Умань, 12 км внаслідок габаритно-вагового контролю автопоїзду під керуванням Гусєва А.М . За результатами проведеного контролю був складений акт № 0019758 про перевищення транспортним засобом встановлених обмежень загальної маси та (або) осьових навантажень та проведений розрахунок плати перевищення нормативних параметрів в сумі 2 294, 54 євро (70 377, 50 грн).
2. Короткий зміст ухвали суду першої інстанції
Ухвалою Господарського суду Чернігівської області від 15.07.2019 позовну заяву та додані до неї матеріали повернуто без розгляду заступнику прокурора Чернігівської області.
Ухвалу обґрунтовано відсутністю у прокурора законних підстав для представництва інтересів держави та недоведеністю нездійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах суб'єктом владних повноважень.
3. Надходження апеляційної скарги на розгляд Північного апеляційного господарського суду
У липні 2019 року заступник прокурора Чернігівської області звернувся до Північного апеляційного господарського суду із апеляційною скаргою, в якій просив скасувати ухвалу Господарського суду Чернігівської області від 15.07.2019 і направити справу для продовження розгляду до Господарського суду Чернігівської області.
Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 03.09.2019 було відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою заступника прокурора Чернігівської області на ухвалу Господарського суду Чернігівської області від 15.07.2019. Повідомлено учасників справи, що апеляційна скарга розглядатиметься у порядку письмового провадження без повідомлення учасників.
Розгляд апеляційної скарги неодноразово зупинявся до перегляду судових рішень у подібних правовідносинах об'єднаною палатою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду справи № 911/1107/18 та Великою Палатою Верховного Суду справи № 912/2385/18 Господарського суду Кіровоградської області.
Ухвалою суду апеляційної інстанції від 27.07.2020 апеляційне провадження поновлено.
Жодних клопотань або заперечень на момент ухвалення постанови не надходило.
4. Вимоги апеляційної скарги та короткий зміст наведених у ній доводів
Заступник прокурора Чернігівської області в апеляційній скарзі не погоджується з висновком суду першої інстанції про повернення позовної заяви без розгляду з огляду на таке.
Скаржник зазначає, що усвідомлення бездіяльності позивача (Укртрансбезпеки) має тривалий характер, підтверджується матеріалами листування прокуратури області із Укртрансбезпекою. Зокрема, скаржник зазначає про безпідставність аргументів позивача про відсутність у нього повноважень звертатися до суду, що, на переконання заявника, і свідчить про невиконання позивачем своїх повноважень.
Заступник прокурора вважає необґрунтованими посилання суду на необхідність подання доказів внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань за ст. 367 Кримінального кодексу України, наявності вироку суду відносно службових осіб, накладення на них дисциплінарних стягнень з огляду на те, що застосування прокуратурою заходів прокурорського реагування на порушення закону має відповідати критеріям обґрунтованості, неупередженості і законності та не повинно переслідувати мету створення штучних доказів для використовування їх у суді.
Також скаржник вважає безпідставним посилання суду першої інстанції на попереднє неповідомлення позивача про намір звернутися з позовом, оскільки таке повідомлення було здійснено прокуратурою листом від 01.07.2019.
5. Узагальнені доводи відзиву на апеляційну скаргу
23.09.2019 до суду апеляційної інстанції від ФОП Гусєва А.М. надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому сторона заперечила проти доводів апеляційної скарги та просила відмовити в її задоволенні.
Відповідач зазначає, що прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду за наявності відповідного державного органу, уповноваженого на здійснення такого звернення. При цьому Укртрансбезпека не зверталася до суду з позовними вимогами, що є предметом спору в даній справі.
Також відповідач вважає, що заступник прокурора не навів належного обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави в даній справі., необхідність їх захисту, а також визначені законом підстави для звернення до суду прокурором із даним позовом.
6. Фактичні обставини, неоспорені сторонами, встановлені судом першої інстанції та судом апеляційної інстанції. Мотиви, з яких виходить Північний апеляційний господарський суд
Вирішуючи питання обґрунтованості постановлення судом першої інстанції судового рішення про повернення заступнику прокурора позовної заяви, Північний апеляційний господарський суд виходить з такого.
Як вбачається з матеріалів справи, 22.05.2018 управлінням Укртрансбезпеки у Черкаській області складено акт № 0019758 про порушення вимог ст. 48 Закону України «Про автомобільний транспорт», а саме: надання послуг із перевезення вантажу, в тому числі небезпечного із перевищенням осьових навантажень (з урахуванням строєної осі), авто перевізником ФОП Гусєв А.М. зроблено розрахунок плати за проїзд великовагових та великогабаритних транспортних засобів автомобільними дорогами загального користування на загальну суму 2 294, 54 євро.
Указаний штраф перевізник добровільно не сплатив.
Листами від 11.04.2019 № 2529/05/15-19, від 23.05.2019 № 3339/05/15-19 Укртрнасбезпека (на запити прокуратури) повідомила про відсутність повноважень на звернення до суду в якості позивача. При цьому Укртрансбезпека не заперечувала можливості звернення прокурором у її інтересах.
Також заступник прокурора, зазначив, що звертаючись до суду, повідомив про Укртрансбезпеку про подання даного позову. На переконання заявника у даному випадку наявні виключні обставини необхідності звернення саме прокурором з даним позовом у порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», оскільки орган, до повноваження якого віднесено відповідне звернення до суду, відмовляється вчиняти такі дії з посиланням на відсутність у нього відповідних повноважень.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов'язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01 квітня 2008 року № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.
Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30.09.2016, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Стаття 53 ГПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Відповідно до ч. 4 ст. 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», який набрав чинності 15.07.2015. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов'язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Північний апеляційний господарський суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави, як про це вірно зазначив суд першої інстанції.
У рішенні Конституційного Суду України від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 вказано, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою ст. 53 ГПК України має наслідком застосування положень, передбачених ст. 174 цього Кодексу, про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті.
Аналогічна позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
Водночас, суд першої інстанції, постановляючи оскаржувану ухвалу не дотримався порядку, передбаченого ст. 174 ГПК України щодо залишення позовної заяви без руху, а відразу повернув позов заступнику прокурора. А тому оскаржувана ухвала постановлена з порушенням норм права, у зв'язку з чим підлягає скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
При цьому суд апеляційної інстанції зазначає, що з наявних у матеріалах справи доказів вбачається, що прокуратурою вчинялися дії щодо вжиття компетентним органом необхідних заходів протягом розумного строку для стягнення штрафу, покладеного на відповідача, що підтверджується відповідями Укртарнсбезпеки на звернення прокуратури (листи від 11.04.2019 № 2529/05/15-19, від 23.05.2019 № 3339/05/15-19). Однак, Укртарнсбезпека зазначила про відсутність у неї повноважень на здійснення відповідного стягнення.
Тобто з моменту складення 22.05.2018 управлінням Укртрансбезпеки у Черкаській області акту № 0019758 про порушення вимог ст. 48 Закону України «Про автомобільний транспорт» до моменту звернення заступника прокурора до суду - 10.07.2019 (згідно з штемпелем суду першої інстанції) минуло більше року. При цьому на звернення прокуратури щодо необхідності відповідного реагування Укртрансбезпека повідомила про відсутність у неї повноважень на вчинення дій зі стягнення штрафу, фактично відмовившись від звернення з позовом до суду.
Північний апеляційний господарський суд враховує висновки, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, відповідно до яких невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Частина 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб'єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.
Як убачається з матеріалів справи, на виконання ч. 3 - 5 ст. 53 ГПК України і ч. 3, 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор при поданні позовної заяви обґрунтував неналежне, на його думку, здійснення захисту інтересів держави Укртрансбезпекою, яка не вжила у розумні строки заходів до оспорювання додаткових угод у судовому порядку, про що вони повідомили прокуратуру відповідними листами (тобто навів підставу для представництва інтересів держави); зазначив, що відповідач в добровільному порядку не сплатив покладений на нього штраф, чим обґрунтував порушення інтересів держави (тобто навів підстави для звернення з позовом).
При цьому, в разі встановлення факту відсутності в Укртрансбезпеки повноважень на звернення з відповідним позовом саме на суд покладено обов'язок встановити належний орган або ж його відсутність. Повноваження органів влади, зокрема й щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, а тому суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень у компетентного органу здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц.
Постановляючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції не врахував наведеного у зв'язку з чим дійшов передчасних висновків у справі, у зв'язку з чим така ухвала підлягає скасуванню.
7. Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд апеляційної інстанції
Отже, Північний апеляційний господарський суд не погоджується з висновком суду першої інстанції про повернення позову заступнику прокурора, оскільки таке повернення позовної заяви суперечить положенням ст. 53, 174 ГПК України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», що не було враховано судом першої інстанції, у зв'язку з чим останній припустився порушення наведених норм права.
Таким чином, на підставі ст. 2, 269, 270, п. 6 ч. 1 ст. 275, 280 ГПК України - суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необхідність задоволенню апеляційної скарги у даній справі та скасування ухвали суду першої інстанції, з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
З огляду на направлення справи до суду першої інстанції для продовження розгляду, судові витрати, понесені у зв'язку з переглядом справи в суді апеляційної інстанції, підлягають розподілу за результатами вирішення спору.
Керуючись ст. 2, 269, 270, 271 п. 6 ч. 1 ст. 275, ст. 280, 281 - 283 ГПК України, Північний апеляційний господарський суд,
1. Апеляційну скаргу заступника прокурора Чернігівської області на ухвалу Господарського суду Чернігівської області від 15.07.2019 у справі № 927/576/19 задовольнити.
2. Ухвалу Господарського суду Чернігівської області від 15.07.2019 у справі №927/576/19 - скасувати.
3. Матеріали справи № 927/576/19 направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду у порядку, передбаченому ст. 286 - 291 Господарського процесуального кодексу України.
Головуючий суддя О.М. Коротун
Судді А.Г. Майданевич
Б.О. Ткаченко