23 липня 2020 року м. ПолтаваСправа № 440/4894/19
Полтавський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Костенко Г.В.,
за участю:
секретаря судового засідання - Ніценко А.О.,
представника позивача - Панченко О.О.,
представника відповідача - Дубаневича О.З.,
розглянув у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправними та скасування рішень,
11.12.2019 ОСОБА_1 (надалі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Національного агентства з питань запобігання корупції (надалі також - відповідач), в якій просить:
- визнати протиправним та скасувати рішення Національного агентства з питань запобігання корупції №3200 від 20.09.2019 "Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1 , головою Чутівської районної державної ради Полтавської області";
- визнати протиправним та скасувати рішення Національного агентства з питань запобігання корупції №3212 від 20.09.2019 "Про затвердження обґрунтованого висновку щодо виявлення ознак правопорушення, пов'язаного з корупцією, та направлення рішення Національного агентства з питань запобігання корупції №3200 від 20.09.2019 "Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1 , головою Чутівської районної державної ради Полтавської області" до Національної поліції".
Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач вказує на обставини порушення своїх прав у зв'язку з прийняттям відповідачем оскаржуваних рішень. Вважає, що рішення прийняті відповідачем підлягають скасуванню, оскільки вони постановлені з порушенням строків та процедури визначеної Порядком проведення контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що затверджений Рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 10.02.2017 № 56 зі змінами та доповненнями станом на 21.12.2018 року (далі за текстом - Порядок №56). Крім того наголошував, що відповідач безпідставно зробив висновки про зазначення ним як суб'єктом декларування недостовірних відомостей у Декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік (виправленої) поданої ним як головою Чутівської районної державної ради.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 16.12.2019 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі №440/4894/19. Вирішено розгляд справи проводити за правилами загального провадження.
Відповідач позов не визнав та у відзиві на позовну заяву (а.с.172-199 т.1) зазначив, що оскаржувані позивачем рішення прийняті Національним агентством із запобігання корупції у цілковитій відповідності до вимог Закону України "Про запобігання корупції" та згідно до Порядку №56. Також наголошував на тому, що Порядком №56 не встановлено строк для прийняття рішення про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. З огляду на вкрай великий об'єм інформації та документів отриманих Національним агентством під час повної перевірки декларації позивача, складання проекту рішення та його прийняття на засідання Національного агентства 20.09.2019 здійснювалося протягом розумного строку. Крім того, наголошував на тому, що позивачем не обґрунтовано в позові, яким чином та які саме права порушують оскаржувані ним рішення відповідача.
16.01.2020 представник позивача надав до суду відповідь на відзив (а.с.100-102 т.2), в якій просив задовольнити позовні вимоги в повному обсязі посилаючись на обставини викладені в позовній заяві.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 20.01.2020 витребувано від Національного агентства з питань запобігання корупції належним чином завірені копії протоколу №08 засідання Національного агентства з питань запобігання корупції від 30.01.2019, протоколу №22 засідання Національного агентства з питань запобігання корупції від 23.03.2019, протоколу №55 Національного агентства з питань запобігання корупції від 20.09.2019, повідомлення про закінчення повної перевірки ОСОБА_1 та докази його надсилання.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 10.02.2020 судом продовжено строк підготовчого провадження у даній справі на 30 календарних днів; визнано обов'язкову явку представника Національного агентства з питань запобігання корупції; повторно витребувано від Національного агентства з питань запобігання корупції докази.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 10.03.2020 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті у відкритому судовому засіданні на 24.03.2020. Повторно витребувано докази у відповідача.
Розгляд справи неодноразово відкладався за клопотаннями сторін, у зв'язку із запровадженням карантину на території України.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 18.06.2020 суд визнав неявку представника відповідача у судове засідання 18.06.2020 без поважних причин. Визнано обов'язкову явку представника відповідача у судове засідання на 10 год.00 хв. 13.07.2020. Повторно зобов'язано відповідача надати до суду належним чином завірені копії документів, а саме: всі сторінки протоколу № 55 від 20.09.2019 щодо ОСОБА_1 (особливо сторінку 141), протокол № 22 від 29.03.2019 щодо ОСОБА_1 , додаток до протоколу № 8 від 30.01.2019 щодо осіб, відносно яких було проведено перевірку.
У судовому засіданні 23.07.2020 представник позивача позовні вимоги підтримав та просив їх задовольнити з підстав, наведених у позовній заяві та відповіді на відзив.
Представник відповідача в судовому засіданні проти задоволення позову заперечував, просив відмовити у його задоволенні, посилаючись на обставини викладені у відзиві на позовну заяву.
Суд, заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи, з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення, оцінивши докази, що мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, встановив такі факти та відповідні до них правовідносини.
ОСОБА_1 у 2016 році працював головою Чутівської районної ради Полтавської області.
У 2017 році позивачем подано Декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік (виправлену).
30.01.2019 Національним агентством із запобігання корупції було прийнято рішення № 287 "Про проведення повної перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування", про яке позивача було повідомлено на електронну адресу та через особистий електронний кабінет (а.с.49-50 т.1).
25.02.2019 на адресу позивача Національним агентством із запобігання корупції надіслано листа від 19.02.2019 №41-01/12622/19 про надання пояснень та копій підтвердних документів (а.с.53-54 т.).
В свою чергу позивач 11.03.2019 на адресу відповідача надіслав пояснення та копій підтвердних документів, які були отримані відповідачем 13.03.2019 (а.с.55-58 т.1).
29.03.2019 відповідачем було прийнято рішення № 887 "Про продовження строку повної перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування", про яке позивача було повідомлено 29.03.2019 року на електронну адресу та через особистий електронний кабінет (а.с.91-92 т.1).
25.03.2019 на адресу позивача Національним агентством із запобігання корупції надіслано листа від 19.03.2019 №41-01/20731/19 про надання пояснень та копій підтвердних документів (а.с.59-63 т.1).
08.04.2019 на адресу відповідача позивач надіслав пояснення та копій підтвердних документів, які були отримані відповідачем 11.04.2019 (а.с.64-90 т.1).
Як вбачається з матеріалів справи 20.09.2019 Національним агентством із запобігання корупції прийнято рішення №3200 від 20.09.2019 "Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1 , головою Чутівської районної ради Полтавської області", яке позивач отримав по пошті 28.10.2019 (а.с.98-107 т.1).
Також, 20.09.2019 Національним агентством із запобігання корупції прийнято рішення №3212 від 20.09.2019 "Про затвердження обґрунтованого висновку щодо виявлення ознак правопорушення, пов'язаного з корупцією, та направлення рішення Національного агентства з питань запобігання корупції № 3200 від 20.09.2019 року "Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1 , головою Чутівської районної ради Полтавської області" до Національної поліції", з яким позивач ознайомитися 28.10.2019 на сайті Національного агентства з питань запобігання корупції (а.с.108-109 т.1).
Відповідно до зазначених вище рішень Національним агентством із запобігання корупції, за результатами повної перевірки декларації позивача за 2016 рік (виправленої) встановлено, що суб'єкт декларування при складанні та поданні декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зазначив недостовірні відомості про: загальні площі земельних ділянок, які знаходилися на праві оренди у члена сім'ї (дружини); про вартість транспортних засобів, які належать на праві власності члену сім'ї (дружині); розмір доходу отриманого членом сім'ї (дружиною) від надання майна в оренду; про розмір фінансового зобов'язання члена сім'ї (дочки); не зазначив відомості про: об'єкти нерухомості, які знаходилися на праві оренди у члена сім'ї (дружини); кадастрові номери земельних ділянок, які знаходилися на праві оренди у члена сім'ї (дружини); транспортні засоби, які належать на праві власності члену сім'ї (дружині); отриманий членом сім'ї (дружиною) дохід у вигляді кредиту; чим не дотримав вимоги пункту 2,3, 5,7, 9 статті 46 Закону України @Про запобігання корупції@. Недостовірні відомості, зазначені у декларації, відрізняються від достовірних на суму понад 250 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, що є ознакою кримінального правопорушення, передбаченого статтею 366-1 Кримінального кодексу України. Суб'єкт декларування не дотримав вимоги частини п'ятої статті 46 Закону України "Про запобігання корупції", а саме: зазначив недостовірні відомості стосовно вартості транспортних засобів, які належать на праві власності члену сім'ї (дружині).
Вважаючи оскаржувані рішення протиправними, такими, що прийняті із порушенням процедури та поза межами строку, визначеного Порядком №56, позивач звернувся із даним позовом до суду.
Вирішуючи справу по суті, суд виходить з наступного.
Відповідно до частини другої статті 6 та частини другої статті 19 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Згідно приписів статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Спірні правовідносини регулюються нормами Законом України "Про запобігання корупції" від 14.10.2014 №1700-VII (далі - Закон №1700-VII) та Порядком проведення контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 10.02.2017 №56, зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 13.02.2017 за №201/30069 (далі - Порядок №56) (тут і далі нормативні акти наведені в редакції на час виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до п.3 Розділу ІІІ Порядку № 56 початком здійснення повної перевірки декларації є наступний за днем прийняття рішення про проведення перевірки робочий день. Про початок проведення повної перевірки уповноважена особа Національного агентства не пізніше наступного робочого дня з дати прийняття рішення повідомляє суб'єкта декларування за допомогою програмних засобів Реєстру.
Таким чином, рішення про результати здійснення повної перевірки декларації має бути прийнято в межах строків визначених п.12 Порядку №56.
Аналізуючи матеріали справи суд погоджується з доводами позивача, що відповідачем було порушено строки проведення перевірки визначені п.12 Порядку №56, з огляду на наступне.
Закон України №1700-VII визначає правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень.
Згідно частини 1 статті 4 Закону України №1700-VII Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.
Правову основу діяльності Національного агентства становлять Конституція України, міжнародні договори, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, цей та інші закони України, а також прийняті відповідно до них інші нормативно-правові акти (частина 4 статті 4 Закону України №1700-VII).
Відповідно до частини 1 статті 45 Закону України №1700-VII особи, зазначені у пункті 1, підпунктах "а" і "в" пункту 2, пункті 5 частини першої статті 3 цього Закону, зобов'язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - декларація), за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.
Положеннями статті 50 Закону України №1700-VII визначено, що повна перевірка декларації полягає у з'ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення і може здійснюватися у період здійснення суб'єктом декларування діяльності, пов'язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, а також протягом трьох років після припинення такої діяльності.
Обов'язковій повній перевірці підлягають декларації службових осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, суб'єктів декларування, які займають посади, пов'язані з високим рівнем корупційних ризиків, перелік яких затверджується Національним агентством.
Обов'язковій повній перевірці також підлягають декларації, подані іншими суб'єктами декларування, у разі виявлення у них невідповідностей за результатами логічного та арифметичного контролю.
Національне агентство проводить повну перевірку декларації, а також самостійно проводить повну перевірку інформації, яка підлягає відображенню в декларації, щодо членів сім'ї суб'єкта декларування у випадках, передбачених частиною 7 статті 46 цього Закону.
Національне агентство проводить перевірку декларації на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел, про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей.
Механізм проведення Національним агентством контролю та повної перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, відповідно до статей 48 та 50 Закону України №1700-VII, визначає Порядок №56.
Відповідно до п.п. 1, 2, 3 розділу ІІІ Порядку №56 (в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин) складовими предмета повної перевірки декларації є: з'ясування достовірності задекларованих відомостей; з'ясування точності оцінки задекларованих активів; перевірка на наявність конфлікту інтересів; перевірка на наявність ознак незаконного збагачення.
Повна перевірка проводиться на підставах, визначених Законом, у разі, якщо:
1) декларацію подано службовою особою, яка займає відповідальне або особливо відповідальне становище, суб'єктом декларування, який займає посаду, пов'язану з високим рівнем корупційних ризиків;
2) у поданій декларації виявлено невідповідності за результатами логічного та арифметичного контролю;
3) подана суб'єктом декларування декларація містить поле (поля), у якому (яких) суб'єкт декларування обрав позначку "Член сім'ї не надав інформацію" (у випадку, передбаченому частиною 7 статті 46 Закону);
4) Національне агентство отримало від фізичних чи юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел інформацію про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей. Така інформація має стосуватися конкретного суб'єкта декларування та містити фактичні дані, що можуть бути перевірені;
5) Національне агентство встановило невідповідність рівня життя суб'єкта декларування задекларованим ним майну і доходам за результатами моніторингу способу життя такого суб'єкта декларування.
Повна перевірка декларацій (декларації) проводиться за рішенням Національного агентства, в якому надається доручення його члену провести повну перевірку декларацій (декларації) (далі - Рішення про проведення перевірки) через працівників Підрозділів.
Рішення про проведення перевірки має містити інформацію, яка дає змогу ідентифікувати декларацію (декларації), щодо якої (яких) проводиться повна перевірка, суб'єкта (суб'єктів) декларування, який (які) подав (подали) таку (такі) декларацію (декларації), та визначену Законом підставу для повної перевірки, якщо інше не передбачено цим Порядком.
Рішення про проведення перевірки може бути оскаржене в судовому порядку. Оскарження Рішення про проведення перевірки не зупиняє проведення повної перевірки декларації.
Початком здійснення повної перевірки декларації є наступний за днем прийняття рішення про проведення перевірки робочий день. Про початок проведення повної перевірки уповноважена особа Національного агентства не пізніше наступного робочого дня з дати прийняття рішення повідомляє суб'єкта декларування за допомогою програмних засобів Реєстру.
Відповідно до пункту 12 Порядку № 56 повна перевірка декларації за цим Порядком здійснюється упродовж 60 календарних днів з дня прийняття Рішення про проведення перевірки.
У разі необхідності строки проведення повної перевірки декларації можуть бути продовжені, але не більше ніж на сукупний строк у 30 календарних днів. Рішення про продовження повної перевірки декларації приймається Національним агентством у випадку неотримання відповідей та/або інформації по суті, необхідних для проведення повної перевірки декларації, у відповідь на запити (листи) Національного агентства до:
1) державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, суб'єктів господарювання незалежно від форми власності та їх посадових осіб, громадян та їх об'єднань;
2) суб'єкта декларування з проханням надати пояснення щодо відомостей, зазначених у декларації.
Таким чином, повна перевірка декларацій чітко обмежена конкретними строками її проведення - 60 календарних днів; цей строк може бути продовжений, але не більше ніж на сукупний строк у 30 календарних днів.
Відповідно до п. 1 Розділу IV Порядку №56 за результатами проведення повної перевірки декларації Національним агентством приймається рішення про результати здійснення повної перевірки декларації (далі - Рішення про результати здійснення повної перевірки декларації).
Рішення про результати здійснення повної перевірки декларації складається з таких частин: 1) вступна частина із зазначенням дати, номера та місця складання, назви Рішення про результати здійснення повної перевірки декларації; 2) описова частина із зазначенням прізвища, імені, по батькові суб'єкта декларування, назви посади та органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування або юридичної особи публічного права, правових підстав проведення повної перевірки декларації, переліку інформації, яка використовувалася під час здійснення повної перевірки декларації, складових предмета перевірки; 3) мотивувальна частина із зазначенням встановлених Національним агентством обставин із посиланням на докази, а також мотивів неврахування окремих доказів; мотивів, якими Національне агентство керувалося при прийнятті Рішення про результати здійснення повної перевірки декларації, і положення закону, яким воно керувалося; 4) резолютивна частина із зазначенням висновку, якого Національне агентство дійшло за результатами здійснення повної перевірки декларації, можливості оскарження цього рішення в судовому порядку.
Пунктом 2 Розділу IV Порядку №56 передбачено, що під час повної перевірки декларації та прийняття Рішення про результати здійснення повної перевірки декларації використовується лише інформація, отримана у законний спосіб.
Про закінчення проведення повної перевірки декларації Національне агентство письмово повідомляє суб'єкта декларування та надсилає Рішення про результати здійснення повної перевірки декларації для ознайомлення. Зазначені дії можуть вчинятися за допомогою програмних засобів Реєстру або засобів поштового зв'язку рекомендованим листом з повідомленням про вручення. Якщо в результаті повної перевірки декларації було встановлено відображення у декларації недостовірних відомостей, або неточну оцінку задекларованих активів, або наявність конфлікту інтересів, або ознаки незаконного збагачення, Рішення про результати здійснення повної перевірки декларації надсилається суб'єкту декларування за допомогою засобів поштового зв'язку рекомендованим листом з повідомленням про вручення та програмних засобів Реєстру.
Рішення про проведення повної перевірки декларації розміщується протягом трьох робочих днів з моменту його прийняття на веб-сайті Національного агентства, за винятком відомостей, зазначених в абзаці четвертому частини першої статті 47 Закону.
Рішення про проведення повної перевірки декларації може бути оскаржено суб'єктом декларування в судовому порядку.
Так, з урахуванням того, що рішення № 287 "Про проведення повної перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування" Національним агентством з питань запобігання корупції прийнято 30.01.2019, враховуючи встановлені обставини справи щодо продовження терміну проведення повної перевірки декларації на 30 календарних днів, суд вважає, що повна перевірка декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданої ОСОБА_1 , за 2016 рік (виправлена) підлягала закінченню 30.04.2019.
Водночас, оскаржуване рішення № 3200 "Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1 , головою Чутівської районної державної ради Полтавської області" Національним агентством з питань запобігання корупції прийнято 20.09.2019, тобто поза межами граничного 90-денного строку, встановленого для проведення повної перевірки.
Так, згідно з положеннями пункту 5 розділу III Порядку №56 повна перевірка декларації передбачає такі дії:
1) аналіз відомостей про об'єкти декларування (об'єкти нерухомості; об'єкти незавершеного будівництва (в тому числі інформація щодо власника або користувача земельної ділянки); цінне рухоме майно (крім транспортних засобів); цінне рухоме майно - транспортні засоби; цінні папери; інші корпоративні права; юридичні особи, кінцевим бенефіціарним власником (контролером) яких є суб'єкт декларування або члени його сім'ї; нематеріальні активи; доходи, у тому числі подарунки; грошові активи; фінансові зобов'язання; видатки та правочини суб'єкта декларування; посади чи роботи за сумісництвом суб'єкта декларування; членство суб'єкта декларування в об'єднаннях (організаціях) та входження до їх органів), зазначені в деклараціях суб'єкта декларування, та їх порівняння з відомостями з реєстрів, баз даних, інших інформаційно-телекомунікаційних систем державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, що можуть містити інформацію про об'єкти декларування, які мають відображатися в декларації;
2) створення, збирання, одержання, використання інформації, яка є необхідною для повної перевірки декларації, з використанням джерел інформації, визначених пунктами 8-11 цього розділу;
3) направлення Національним агентством відповідному суб'єкту декларування листа з пропозиціями надати письмові пояснення та/або копії підтвердних документів та розгляд і врахування наданих ним пояснень та/або копій підтвердних документів під час проведення повної перевірки декларації у порядку та на умовах, визначених пунктом 12 цього розділу.
Як вже зазначалося вище, за результатами проведення повної перевірки декларації Національним агентством приймається рішення про результати здійснення повної перевірки декларації.
Таким чином, проведення перевірки Національним агентством декларації передбачає встановлену Порядком процедуру, яка визначає чітко визначену послідовність дій, результатом якої є обов'язкове прийняття рішення про результати здійснення перевірки декларації.
Рішення № 3200 "Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1 , головою Чутівської районної державної ради Полтавської області" прийнято, однак поза межами строків, передбачених для проведення такої перевірки позивача.
Суд вважає помилковою позицію Національного агентства з питань запобігання корупції про відсутність чітких строків прийняття рішення за результатами повної перевірки декларації та зазначає, що тривале неприйняття передбаченого законом рішення за наслідками проведеної перевірки ставить суб'єктів декларування у стан правової невизначеності, чим порушує принцип верховенства права, закріплений у статті 8 Конституції України.
Європейська Комісія за демократію через право (Венеціанська Комісія) у Доповіді щодо верховенства права від 04 квітня 2011 року № 512/2009 зазначила, що однією з складових верховенства права є правова визначеність; вона вимагає, щоб правові норми були чіткими й точними, спрямованими на те, щоб забезпечити постійну прогнозованість (передбачуваність) ситуацій та правовідносин, що виникають.
Крім цього, в контексті наведеного апеляційний суд вважає за необхідне звернути увагу на статтю 6 Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод, яка захищає право особи на справедливий суд.
Аналіз практики Європейського Суду з прав людини дає підстави для висновку, що зазначена стаття, поміж іншого, закріплює принцип юридичної визначеності, який, в свою чергу, є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права.
Крім цього, цей принцип є одним з визначальних принципів "доброго врядування" і "належної адміністрації" (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до "якості" закону).
Зокрема, у справі "Олександр Волков проти України" від 09 січня 2013 року, заява №21722/11, порушення принципу юридичної визначеності було констатоване Європейським судом з прав людини з огляду на відсутність у законодавстві України положень щодо строків давності притягнення судді до відповідальності за порушення присяги, в контексті дотримання вимог "якості закону" при перевірці виправданості втручання у права, гарантовані статтею 8 Конвенції.
Аналізуючи дотримання вимог "якості закону", ЄСПЛ зазначив, зокрема, таке: "Відсутність будь-яких строків давності, що розглядалася вище за статтею 6 Конвенції, давала дисциплінарним органам повну свободу дій та порушила принцип юридичної визначеності.
Суд уже констатував, що процесуальні норми створюються для забезпечення належного відправлення правосуддя та дотримання принципу юридичної визначеності, сторони провадження повинні мати право очікувати застосування вищезазначених норм. Принцип юридичної визначеності застосовується не тільки щодо сторін провадження, а й до національних судів (див. рішення від 21 жовтня 2010 року у справі ""Дія-97" проти України", заява № 19164/04, п. 47, з подальшими посиланнями). Цей принцип так само застосовується до процедур, що були використані для звільнення заявника з посади, включаючи процес ухвалення рішення на пленарному засіданні парламенту […];"
Таким чином, суд наголошує, що принцип правової визначеності має застосовуватись не лише на етапі нормотворчої діяльності, а й під час безпосереднього застосування існуючих норм права, що даватиме можливість особі в розумних межах передбачати наслідки своїх дій, а також послідовність дій держави щодо можливого втручання в охоронювані Конвенцією та Конституцією України права та свободи цієї особи.
Крім цього, у постанові Верховного Суду від 10 квітня 2019 року у справі №826/16495/17 зазначено, що потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними. У цьому контексті закон, яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції. Не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади. Отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої такої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій.
Відтак, доводи Національного агентства щодо необмеження будь-якими строками (або в межах поняття "розумного строку") компетенції на прийняття відповідного рішення щодо повної перевірки декларації, з урахуванням принципу верховенства права, не можуть бути прийняті до уваги. Національне агентство створюється відповідно до Закону № 1700-VII і зобов'язано діяти лише на підставі в межах повноважень та у спосіб, що передбачений
Отже, відповідач не вправі на власний розсуд тлумачити норми чинного законодавства України, а тим більше приймати відповідні рішення.
Так, проведення перевірки відповідно до статей 48 та 50 Закону № 1700-VII визначено Порядком № 56. Згідно з цим порядком Національне агентство у особі відповідних структурних підрозділів за своїми обов'язками, які передбачені Законом №1700-VII та Порядком № 56, повинне здійснювати контроль та повну перевірку декларації особи згідно з чітко встановленою правовою процедурою, визначеною у ньому.
Правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади. Правова процедура повної перевірки декларацій особи Національним агентством встановлює чітку послідовність дій проведення такої перевірки із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої діяльності.
Визначена Порядком № 56 правова процедура проведення повної перевірки декларацій особи встановлює межі вчинення повноважень Національного агентства щодо проведення ним такої перевірки і, у разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.
Усі передбачені цим Порядком заходи контролю та повної перевірки декларацій повинні відповідати вказаним у п.3 розділу І Порядку №56 принципам, пріоритетне місце серед яких займає принцип верховенства права.
Суд зазначає, що встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права, є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.
Правова процедура проведення Національним агентством контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності. Складовою принципу юридичної визначеності є принцип легітимних очікувань, як одного із елементів принципу верховенства права.
Принцип легітимних очікувань виражає ідею, що органи публічної влади повинні не лише додержуватися вимог актів права, а й своїх обіцянок та пробуджених очікувань. Згідно з доктриною легітимних очікувань - ті хто чинить добросовісно на підставі права, яким воно є, не повинні відчувати краху надій щодо своїх легітимних очікувань (пункт 61 коментаря до документа Венеційської комісії "Мірило правовладдя" (2017 року), який ухвалено Венеційською комісією на 106 пленарному засіданні (Венеція, 11-12 березня 2016 року).
Отже, позивач, з урахуванням положень Закону № 1700-VII та Порядку № 56 проведення контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, правомірно очікував, що така перевірка буде проведена відповідно до встановленої правової процедури, яка визначає чітку послідовність дій проведення повної перевірки декларації особи із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої діяльності.
Аналогічні висновки у подібних відносинах, висловлені у постановах Верховного Суду від 10 квітня 2019 року у справі № 826/16495/17, від 25 липня 2019 року у справі № 826/13000/18 та у справі №640/1221/19 від 07 листопада 2019 року.
Зважаючи на те, що оскаржуване рішення Національного агентства з питань запобігання корупції прийнято лише 20.09.2019 року, тобто на 142 день з дня прийняття рішення про проведення повної перевірки, суд дійшов висновку, що відповідачем порушено строки проведення перевірки декларації, передбачені Порядком №56.
Таке процесуальне порушення порядку проведення перевірки, в свою чергу, зумовлює виникнення у позивача стану правової невизначеності та ставить під сумнів результати самої перевірки та є самостійною підставою для визнання протиправним рішення, прийнятого за результатами проведення такої перевірки.
Отже, суд приходить до висновку, що наявні підстави для визнання протиправним та скасування як рішення Національного агентства з питань запобігання корупції №3200 від 20.09.2019 "Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1 , головою Чутівської районної державної ради Полтавської області", так і рішення Національного агентства з питань запобігання корупції № 3212 від 20.09.2019 "Про затвердження обґрунтованого висновку щодо виявлення ознак правопорушення, пов'язаного з корупцією, та направлення рішення Національного агентства з питань запобігання корупції №3200 від 20.09.2019 "Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1 , головою Чутівської районної державної ради Полтавської області" до Національної поліції".
Посилання відповідача на рішення Конституційного Суду України від 30.01.2003 № 3-рп/2003 суд не приймає до уваги, оскільки вказані правовідносини не є ідентичними даним правовідносинам та не можуть бути застосовані при вирішенні цього спору.
При цьому, доводи відповідача про те, що позивачем не спростовано подання позивачем недостовірних відомостей у декларації за 2016 рік, суд вважає безпідставними, оскільки як вже зазначалось вище, відповідачем порушено строки проведення перевірки декларації, передбачені пунктом Порядку № 56, що є самостійною та достатньою підставою для висновку про протиправність спірного рішення та його скасування.
Суд враховує також положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (№ 65518/01; п. 89), "Проніна проти України" (№ 63566/00; п. 23) та "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04; п. 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі Ruiz Torija v.Spain серія A. 303-A; п. 29).
Частиною другою статті 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно з частиною першою статі 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
У відповідності до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. При цьому в силу частини другої статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Відповідач не довів належними та допустимими доказами правомірність оскаржуваних рішень.
На підставі викладеного, суд приходить до висновку, що заявлений адміністративний позов підлягає задоволенню.
Відповідно до частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Керуючись статтями 241-245 Кодексу адміністративного судочинства України,
Адміністративний позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , рнокпп НОМЕР_1 ) до Національного агентства з питань запобігання корупції (бульвар Дружби народів, б.28, м.Київ 103, 01103, код ЄДРПОУ 40381452) про визнання протиправними та скасування рішень задовольнити повністю.
Визнати протиправним та скасувати рішення Національного агентства з питань запобігання корупції №3200 від 20.09.2019 "Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1 , головою Чутівської районної державної ради Полтавської області";
Визнати протиправним та скасувати рішення Національного агентства з питань запобігання корупції №3212 від 20.09.2019 "Про затвердження обґрунтованого висновку щодо виявлення ознак правопорушення, пов'язаного з корупцією, та направлення рішення Національного агентства з питань запобігання корупції №3200 від 20.09.2019 "Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1 , головою Чутівської районної державної ради Полтавської області" до Національної поліції".
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Національного агентства з питань запобігання корупції (бульвар Дружби народів, б.28, м.Київ 103, 01103, код ЄДРПОУ 40381452) на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , рнокпп НОМЕР_1 ) витрати зі сплати судового збору в сумі 1536,80 (одна тисяча п'ятсот тридцять вісім гривень вісімдесят копійок).
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Рішення може бути оскаржене до Другого апеляційного адміністративного суду з урахуванням особливостей подання апеляційних скарг, встановлених пунктом 15.5 частини 1 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції від 03.10.2017 року.
Апеляційна скарга на дане рішення може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повне рішення складено 03 серпня 2020 року.
Головуючий суддя Г.В. Костенко