Справа № 285/1134/20
Головуючий суддя 1-ої інстанції - Коцюба О.М.
Суддя-доповідач - Ватаманюк Р.В.
29 липня 2020 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Ватаманюка Р.В.
суддів: Полотнянка Ю.П. Драчук Т. О. ,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу головного інспектора будівельного нагляду Управління Державного архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Сичика Валентина Вячеславовича на рішення Новоград-Волинського міськрайонного суду Житомирської області від 16 червня 2020 року (прийняте у м. Новоград-Волинський 16 червня 2020 року) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 (далі - позивач) до головного інспектора будівельного інспекційного відділу Управління Державного архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Сичика Валентина Вячеславовича (далі - відповідач) про визнання протиправною та скасування постанови про адміністративне правопорушення,
позивач 19.05.2020 звернулась із позовом до Новоград-Волинського міськрайонного суду Житомирської області в якому просила: визнати протиправною та скасувати постанову по справі про адміністративне правопорушення № 22-Ф від 12.03.2020 винесену головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Сичика В. В., якою визнано позивача винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 4 ст. 96 КУпАП та накладено штраф у розмірі 4 250 грн.
Постановою Новоград-Волинського міськрайонного суду Житомирської області від 16.06.2020 позов задоволено та скасовано постанову по справі про адміністративне правопорушення № 22-Ф від 12.03.2020 про притягнення до адміністративної відповідальності позивача за адміністративне правопорушення, передбачене ч. 4 ст. 96 КУпАП.
Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить суд скасувати вказане рішення та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позову повністю.
В обґрунтування апеляційної скарги апелянт вказав, що судом першої інстанції встановлено, що позивач дійсно порушила вимоги містобудівного законодавства, не маючи відповідного дозвільного документа збудувала самочинно господарські будівлі та житловий будинок, однак всупереч вимогам законодавства суд звільнив позивача від відповідальності та закрив провадження у справі.
Позивач 28.11.2020 подала відзив на апеляційну скаргу вказавши, що за результатами проведеної перевірки було прийнято постанову про накладення адміністративного стягнення №726/ДК/0250 По/08/01-19 від 28.11.2019. Вказану постанову позивач не оскаржувала та 05.03.2020 сплатила суму штрафу. Відтак, позивач вказує на те, що ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.
Перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін з таких підстав.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Судом першої інстанції встановлені та неоспорені сторонами такі обставини, 03.03.2020 головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області - Сичик В.В. було складено протокол за те, що 21.02.2020 за результатами проведеної перевірки встановлено, що позивач у 2014-2015 роках господарським способом виконала будівельні роботи з будівництва житлового будинку та господарських будівель на земельній ділянці, кадастровий номер 1824086800:05:000:0531, без відповідного документу, який дає право виконувати будівельні роботи (повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта), що є порушенням вимог ч. 1 ст. 34 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» та п. 5, 13 «Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт» затвердженого постановою КМУ № 466 від 13.11.2011.
Постановою головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області - Сичика В.В. від 12.03.2020 притягнуто до адміністративної відповідальності позивача за правопорушення, передбачене ч. 4 ст. 96 КУпАП та накладено штраф у розмірі 4250 грн.
Позивач не погоджуючись із вказаними рішеннями звернулась до суду з даним позовом.
Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції зазначив, що відповідач не мав права складати протокол і в подальшому виносити постанову, за порушення позивачем ч. 4 ст. 96 КУпАП при умові, що таких вимог позивач не мала змоги дотриматись, оскільки будівництво житлового будинку на землях сільськогосподарського призначення заборонено. При цьому, відповідачем не з'ясовано чи не підпадають дії позивача під інший склад адміністративного правопорушення.
Апеляційний суд погоджується з висновками суду першої інстанції за такими доводами.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною першою та другою статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до ст. 280 КУпАП (тут і далі - у редакції, на час виникнення спірних правовідносин) орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов'язаний з'ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з'ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Стаття 7 КУпАП передбачає, що ніхто не може бути підданий заходу впливу у зв'язку з адміністративним правопорушенням інакше як на підставах і в порядку, встановлених законом. При цьому, провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюється на основі суворого додержання законів.
Статтею 9 КУпАП передбачено, що адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління, і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність. Адміністративна відповідальність за правопорушення, передбачені цим Кодексом, настає, якщо ці порушення за своїм характером не тягнуть за собою відповідно до закону кримінальної відповідальності.
Частиною 1 ст. 96 КУпАП встановлено, що порушення вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджених проектних рішень під час нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту об'єктів чи споруд тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від десяти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян та на посадових осіб - від п'ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Разом з тим, ч. 4 ст. 96 КУпАП передбачає відповідальність за виконання будівельних робіт без подання повідомлення про початок виконання зазначених робіт щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, а також наведення недостовірних даних у такому повідомленні.
У відповідності до п. 6 ч. 1 ст. 7 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI) управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється шляхом: контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, проектної документації.
Частиною 1 ст. 41 Закону № 3038-VI вказано, що виконання будівельних робіт без відповідного документа, передбаченого цією статтею, вважається самочинним будівництвом і тягне за собою відповідальність згідно із законом державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
За приписами п. 1 ч. 1 ст. 34 Закону № 3038-VI подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об'єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об'єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України.
Згідно ч. 7 ст. 34 Закону № 3038-VI виконання будівельних робіт без відповідного документа, передбаченого цією статтею, вважається самочинним будівництвом і тягне за собою відповідальність згідно із законом.
Відповідно до п. 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 будівельні роботи можуть виконуватися замовником після отримання документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію та: подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1) та об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта.
При цьому, п. 11 Порядку № 466 вказано, що замовник несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданому ним повідомленні, за виконання будівельних робіт без подання повідомлення та за порушення вимог, визначених цим Порядком, відповідно до Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Статтею ст. 53 КУпАП передбачено відповідальність за використання земель не за цільовим призначенням, невиконання природоохоронного режиму використання земель, розміщення, проектування, будівництво, введення в дію об'єктів, які негативно впливають на стан земель, неправильна експлуатація, знищення або пошкодження протиерозійних гідротехнічних споруд, захисних лісонасаджень.
Разом з тим за приписами ч. 3 ст. 20 ЗК України зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок.
Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності провадиться: щодо земельних ділянок, розташованих у межах населеного пункту, - сільською, селищною, міською радою щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, - районною державною адміністрацією, а щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, що не входять до території району, або в разі якщо районна державна адміністрація не утворена, - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності, цільове призначення якої змінюється, розробляється на замовлення власника земельної ділянки без надання дозволу Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування на його розроблення.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється в порядку, встановленому законом.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
Приписами ст. 244-6 КУпАП визначено, що органи державного архітектурно-будівельного контролю розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов'язані з порушенням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил під час будівництва, порушенням законодавства під час планування та забудови територій та невиконанням законних вимог (приписів) посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю (ст. 96, 96-1 (крім ч. 2 - 5), ч. 1 та 2 ст. 188-42).
Так, відповідно до свідоцтва про право власності, позивач є власницею земельної ділянки кадастровий номер 1824086800:05:000:0531 за цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства.
За результатами проведеної перевірки встановлено, що позивач у 2014-2015 роках господарським способом виконала будівельні роботи з будівництва житлового будинку та господарських будівель на зазначеній земельній ділянці, без відповідного документу, який дає право виконувати будівельні роботи (повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта), що є порушенням вимог ч. 1 ст. 34 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» та п. 5, 13 «Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт» затвердженого постановою КМУ № 466 від 13.11.2011.
На думку відповідача така нерухомість не пов'язана із діяльністю особистого селянського господарства, за призначенням якої надавалась земельна ділянка, і при цьому будівництво на землях з вказаним цільовим призначенням заборонено.
Однак, суд апеляційної інстанції зазначає, що за приписами ч. 1 ст. 35 Закону № 3038-VI після набуття права на земельну ділянку та відповідно до її цільового призначення замовник може виконувати підготовчі роботи, визначені будівельними нормами, стандартами і правилами, з повідомленням органу державного архітектурно-будівельного контролю. Форма повідомлення про початок виконання підготовчих робіт, порядок його подання, форма повідомлення про зміну даних у поданому повідомленні визначаються Кабінетом Міністрів України.
Частиною 1 ст. 36 Закону № 3038-VI встановлено, що право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1), об'єктах, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт.
Згідно ч. 4 ст. 37 Закону № 3038-VI відмова у видачі дозволу на виконання будівельних робіт видається заявнику в письмовому вигляді з відповідним обґрунтуванням у строк, передбачений для видачі дозволу.
Підставою для відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт є:
1) неподання документів, необхідних для прийняття рішення про видачу такого дозволу;
2) невідповідність поданих документів вимогам законодавства;
3) виявлення недостовірних відомостей у поданих документах;
4) результати оцінки впливу на довкілля у випадках, визначених Законом України «Про оцінку впливу на довкілля».
При цьому, на виконання вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та з урахуванням положень постанови Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 461 «Питання прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів», розроблений Порядок проведення технічного обстеження і прийняття в експлуатацію індивідуальних (садибних) житлових будинків, садових, дачних будинків, господарських (присадибних) будівель і споруд, будівель і споруд сільськогосподарського призначення, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1), збудовані на земельній ділянці відповідного цільового призначення без дозвільного документа на виконання будівельних робіт затверджений Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва, та житлово-комунального господарства України від 03.07.2018 № 158, який встановлює процедуру проведення технічного обстеження та умови прийняття в експлуатацію об'єктів будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1), збудовані на земельних ділянках відповідного цільового призначення без дозвільного документа на виконання будівельних робіт (далі - об'єкти), а саме: індивідуальних (садибних) житлових будинків, садових, дачних будинків загальною площею до 300 квадратних метрів, а також господарських (присадибних) будівель і споруд загальною площею до 300 квадратних метрів, збудованих у період з 05 серпня 1992 року по 09 квітня 2015 року
Відповідно до р. 3 п. 1 вказаного наказу прийняття в експлуатацію об'єктів здійснюється безоплатно органом державного архітектурно-будівельного контролю протягом 10 робочих днів з дня подання відповідної заяви власниками (користувачами) земельних ділянок, на яких розміщені такі об'єкти, за результатами технічного обстеження цих об'єктів шляхом реєстрації поданої ними декларації про готовність об'єкта до експлуатації (далі - декларація) за формою, наведеною в додатку 3 до цього Порядку.
Отже, законом передбачено, що право на проведення будівельних робіт стосовно об'єктів класу наслідків (СС1) набувається особою за подією подання відповідного повідомлення до владного суб'єкта безвідносно до факту внесення відомостей за таким повідомленням до Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, що засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів.
Оскільки, побудований житловий будинок і господарські споруди (без оформлення дозвільних документів) на земельній ділянці, що належить на праві власності позивачу до квітня 2015 року, то вона має право передбачене Наказом № 461 на прийняття в експлуатацію об'єктів будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1), збудовані на земельних ділянках відповідного цільового призначення без дозвільного документа на виконання будівельних робіт.
Таким чином, відповідач приймаючи постанову № 22-ф від 12.03.2020 про притягнення до адміністративної відповідальності позивача за адміністративне правопорушення, передбачене ч. 4 ст. 96 КУпАп діяв всупереч норм чинного законодавства та не в межах повноважень, що передбачені Конституцією та законами України.
Суд апеляційної інстанції у своєму рішенні також застосовує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в п. 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії», заява № 303-A, п. 29).
Оскільки доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції прийняв оскаржувану ухвалу відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, а тому підстави для її скасування або зміни відсутні.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу головного інспектора будівельного нагляду Управління Державного архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Сичика Валентина Вячеславовича залишити без задоволення, а рішення Новоград-Волинського міськрайонного суду Житомирської області від 16 червня 2020 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати прийняття і не може бути оскаржена відповідно до частини 3 статті 272 КАС України.
Головуючий Ватаманюк Р.В.
Судді Полотнянко Ю.П. Драчук Т. О.