24 липня 2020 року
м. Київ
справа № 2040/5300/18
адміністративне провадження № К/9901/13623/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №2040/5300/18
за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Куп'янської міської ради Харківської області, Конкурсного комітету з визначення автомобільних перевізників на міських автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території м. Куп'янська, за участю третьої особи - ОСОБА_2 - про визнання дій та бездіяльності протиправними, визнання протиправним і скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Другого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2020 року, постановлену в складі колегії суддів: головуючого судді Катунова В.В., суддів Ральченка І.М., Бершова Г.Є.,
І. Обставини справи
1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Виконавчого комітету Куп'янської міської ради Харківської області (далі - відповідач-1), за участю третьої особи - ОСОБА_2 (далі - третя особа, ОСОБА_2 ), із вимогами: визнати протиправними допущені у березні-травні 2018 року дії та бездіяльність Виконавчого комітету Куп'янської міської ради Харківської області та Конкурсного комітету з визначення автомобільних перевізників на міських автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території м. Куп'янська, з підготовки, проведення, оголошення результатів конкурсу з визначення перевізника на міському автобусному маршруті загального користування №6 «Промбуд-3 - м-н Ювілейний» та визначення його переможця; визнати протиправним і скасувати рішення виконавчого комітету Куп'янської міської ради Харківської області від 25 травня 2018 року №167 «Про визначення переможця/переможців конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування».
2. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року в задоволенні позову відмовлено.
3. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2019 року рішення Харківського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року скасовано в частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання протиправним і скасування рішення Виконавчого комітету Куп'янської міської ради Харківської області від 25 травня 2018 року №167 «Про визначення переможця/переможців конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування». Прийнято в цій частині нове рішення, яким позовні вимоги задоволено: визнано протиправним і скасовано рішення Виконавчого комітету Куп'янської міської ради Харківської області від 25 травня 2018 року №167 «Про визначення переможця/переможців конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування»; в іншій частині рішення Харківського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року залишено без змін.
4. Додатковою постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2019 року клопотання ОСОБА_1 задоволено частково: стягнуто на користь ОСОБА_1 судовий збір за подання позовної заяви в розмірі 704,80 грн та апеляційної скарги в розмірі 1057,20 грн за рахунок бюджетних асигнувань Виконавчого комітету Куп'янської міської ради Харківської області в іншій частині клопотання залишено без розгляду.
5. Постановою Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду від 21 лютого 2020 року скасовано постанову Харківського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року, постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2019 року, додаткову постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2019 року, справу направлено на новий судовий розгляд до Харківського окружного адміністративного суду.
6. Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 10 березня 2020 року залучити до участі у справі як співвідповідача Конкурсний комітет з визначення автомобільних перевізників Виконавчого комітету Куп'янської міської ради Харківської області.
7. Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 06 квітня 2020 року клопотання ОСОБА_1 задоволено частково і замінено відповідача з Конкурсного комітету з визначення автомобільних перевізників Виконавчого комітету Куп'янської міської ради Харківської області на належного - на Конкурсний комітет з визначення автомобільних перевізників на міських автобусних маршрутах загального користування, які не виходить за межі території м. Куп'янська (далі - відповідач-2). У задоволенні частини клопотання про колегіальний розгляд справи, розгляд справи у порядку загального позовного провадження та заяви позивача від 06.04.2020 про уточнення позовних вимог відмовлено.
8. На зазначену ухвалу суду першої інстанції в частині відмови у прийнятті заяви про уточнення позовних вимог позивачем подано апеляційну скаргу.
9. Ухвалою Другого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2020 року відмовлено у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 06 квітня 2020 року.
10. Відмовляючи у відкритті апеляційного провадження, суд апеляційної інстанції виходив з того, що апеляційну скаргу подано на судове рішення, яке не підлягає апеляційному оскарженню окремо від рішення суду.
ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
11. Не погоджуючись з ухвалою суду апеляційної інстанції про відмову у відкритті апеляційного провадження, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просить її скасувати.
12. На обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що, відмовивши у прийнятті поданої заяви про уточнення позовних вимог, суд першої інстанції фактично повернув йому таку заяву, що надало йому право її апеляційного оскарження окремо від судового рішення згідно з пунктом 3 частини першої статті 294 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
13. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенка С.А.
14. Указана касаційна скарга надійшла на адресу Верховного Суду 22.05.2020.
15. Ухвалою Верховного Суду від 01 червня 2020 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Другого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2020 року.
16. Відповідач-1 подав заперечення на касаційну скаргу позивача, в якому наполягає на безпідставності останньої та просить у її задоволенні відмовити і залишити оскаржуване судове рішення без змін.
ІІІ. Джерела права та акти їхнього застосування
17. Відповідно до статті 129 Конституції України до основних засад судочинства належить забезпечення апеляційного перегляду справи. Касаційне оскарження судового рішення допускається лише у визначених законом випадках.
18. Частиною першою статті 293 КАС України передбачено, що учасники справи, особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право подати апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції.
19. Положеннями частини другої статті 293 КАС України визначено, що учасники справи, особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції окремо від рішення суду лише у випадках, передбачених статтею 294 цього Кодексу. Оскарження ухвал суду, які не передбачені статтею 294 цього Кодексу, окремо від рішення суду не допускається.
20. Згідно з частиною першою статті 294 КАС України окремо від рішення суду можуть бути оскаржені в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції щодо: 1) забезпечення доказів, відмови в забезпеченні доказів, скасування ухвали про забезпечення доказів; 2) забезпечення позову, заміни заходу забезпечення позову, скасування забезпечення позову, відмови у забезпеченні позову, відмови у заміні заходу забезпечення позову або скасуванні забезпечення позову; 3) повернення заяви позивачеві (заявникові); 4) відмови у відкритті провадження у справі; 6) передачі справи на розгляд іншого суду; 7) відмови поновити або продовжити пропущений процесуальний строк; 8) затвердження умов примирення сторін; 9) призначення експертизи; 10) визначення розміру судових витрат; 11) зупинення провадження у справі; 12) залишення позову (заяви) без розгляду; 13) закриття провадження у справі; 14) внесення або відмови у внесенні виправлень у рішення; 15) відмови ухвалити додаткове рішення; 16) роз'яснення або відмови у роз'ясненні судового рішення; 17) відмови у відкритті провадження про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами, відмови в задоволенні заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами; 18) відмови у поновленні пропущеного строку для пред'явлення виконавчого документа до виконання; 19) відстрочення і розстрочення, зміни або встановлення способу і порядку виконання судового рішення; 20) заміни сторони у справі (процесуальне правонаступництво) або сторони виконавчого провадження; 21) повороту виконання рішення суду або відмови у повороті виконання рішення; 22) внесення чи відмови у внесенні виправлень до виконавчого документа, визнання чи відмови у визнанні виконавчого документа таким, що не підлягає виконанню; 23) окрема ухвала; 24) стягнення штрафу в порядку процесуального примусу; 25) накладення штрафу та інших питань судового контролю за виконанням судових рішень в адміністративних справах, постановлених судом відповідно до статті 382 цього Кодексу; 26) відмови у відкритті провадження за заявою про відновлення втраченого судового провадження; 27) відновлення або відмови у відновленні повністю або частково втраченого судового провадження.
21. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 299 КАС України суд апеляційної інстанції відмовляє у відкритті апеляційного провадження у справі, якщо апеляційну скаргу подано на судове рішення, що не підлягає апеляційному оскарженню.
22. Згідно з частиною першою статті 47 КАС України крім прав та обов'язків, визначених у статті 44 цього Кодексу, позивач має право на будь-якій стадії судового процесу відмовитися від позову. Позивач має право змінити предмет або підстави позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог шляхом подання письмової заяви до закінчення підготовчого засідання або не пізніше ніж за п'ять днів до першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження.
23. У разі направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції зміна предмета, підстав позову не допускаються, крім випадків, визначених цією статтею (частина друга статті 47 КАС України).
24. Зміна предмета або підстав позову при новому розгляді справи допускається в строки, встановлені частиною першою цієї статті, лише у випадку, якщо це необхідно для захисту прав позивача у зв'язку із зміною фактичних обставин справи, що сталася після закінчення підготовчого засідання, або, якщо справа розглядалася за правилами спрощеного позовного провадження - початку першого судового засідання при первісному розгляді справи (частина третя статті 47 КАС України).
25. Відповідно до частини сьомої статті 47 КАС України у разі подання будь-якої заяви, визначеної частиною першою або третьою цієї статті, до суду подаються докази направлення копії такої заяви та доданих до неї документів іншим учасникам справи. У разі неподання таких доказів суд не приймає до розгляду та повертає заявнику відповідну заяву, про що зазначає у судовому рішенні.
ІV. Позиція Верховного Суду
26. Як уже зазначалося, у цій справі ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 06 квітня 2020 року, серед іншого, відмовлено у прийняті до розгляду заяви позивача про уточнення позовних вимог. Не погоджуючись із таким рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу. Другий апеляційний адміністративний суд уважав, що оскарження цієї ухвали не передбачено статтею 294 КАС України.
27. Суд указує на помилковість зазначеного висновку з огляду на таке.
28. Позивач має право змінити предмет або підстави позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог шляхом подання письмової заяви. Наслідком неприйняття цієї заяви до розгляду є її повернення заявнику.
29. Згідно з частиною шостою статті 7 КАС України у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права). Аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.
30. Частиною шостою статті 169 КАС України передбачено, що про повернення позовної заяви суд постановляє ухвалу.
31. Відповідно до частини сьомої статті 169 КАС України ухвалу про повернення позовної заяви може бути оскаржено.
32. Отже, Суд уважає за можливе застосувати до вказаних правовідносин за аналогією закону положення статті 169 КАС, які вказують на загальний порядок повернення позовної заяви, яка, у свою чергу, може бути оскаржена в апеляційному порядку відповідно до вимог статті 294 КАС України.
33. За таких обставин Суд дійшов висновку, що на ухвалу суду про відмову у прийняті до розгляду заяви про уточнення позовних вимог може бути подана апеляційна скарга окремо від рішення суду.
34. Подібна за змістом позиція викладена в постанові Верховного Суду від 02 жовтня 2019 року в справі №808/6650/14 (зокрема, з огляду на принцип «mutatis mutandis» див. висновки у пунктах 37-39 цієї постанови).
35. Таким чином, суд апеляційної інстанції, відмовляючи у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою позивача на ухвалу суду першої інстанції в частині відмови у прийняті до розгляду заяви про уточнення позовних вимог, порушив норми процесуального права.
36. Відповідно до частин першої і четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
37. З огляду на викладене касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржуване судове рішення - скасуванню із направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду на стадії вирішення питання щодо відкриття апеляційного провадження.
V. Судові витрати
38. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
39. Оскільки Суд не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
40. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
41. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
42. Ухвалу Другого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2020 року в цій справі скасувати, а справу направити до Другого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду на стадії вирішення питання щодо відкриття апеляційного провадження.
43. Судові витрати не розподіляються.
44. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська
Судді: О.В. Кашпур
С.А. Уханенко