13 липня 2020 р. Справа № 480/2702/20
Сумський окружний адміністративний суд у складі судді Кравченка Є.Д., розглянувши в порядку спрощеного провадження в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу за позовом Керівника Охтирської місцевої прокуратури Сумської області в інтересах держави до Чернеччинської сільської ради Охтирського району Сумської області про зобов'язання вчинити дії,-
Керівник Охтирської місцевої прокуратури Сумської області в інтересах держави звернувся до суду з позовною заявою до Чернеччинської сільської ради Охтирського району Сумської області, в якій просить зобов'язати Чернеччинську сільську раду Охтирського району Сумської області вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що прокуратурою у межах наданих повноважень, відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», вивчено інформацію Чернеччинської сільської ради щодо додержання вимог законодавства у сфері охорони дитинства щодо захисту прав дітей. Встановлено, що до Чернеччинської сільської об'єднаної територіальної громади, яка створена у лютому 2017 року, приєдналися 32 населених пункти Охтирського району, на території яких проживає 1739 дітей, у т.ч. діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, діти, які опинилися у складних життєвих обставинах (з «неблагополучних» сімей). Проте, в у порушення вимог законодавства у сфері охорони дитинства щодо захисту прав дітей у складі відповідних виконавчих органів Чернеччинської сільської ради Охтирського району Сумської області не утворено службу у справах дітей.
Ухвалою суду від 04.05.2020 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін.
Від відповідача до суду надійшов відзив на позовну заяву, в якому він заперечує проти позовних вимог та зазначає, що Чернеччинська сільська рада підтримує значимість підвищення соціальної захищеності дітей, водночас зазначає, що через законодавчо не врегульоване становище відносин щодо захисту дітей, які мають право на особливий захист з боку держави, в тому числі й в особі об'єднаних територіальних громад, скориставшись дискреційними повноваженнями прийняла саме таке рішення, яке було найбільш прийнятне в забезпеченні захисту дітей, а саме, винісши на голосування місцевим депутатам рішення від 15.03.2018 року «Про делегування повноважень Охтирській районній державній адміністрації з питань соціального захисту прав дітей», яке й було прийняте. Крім того, Чернеччинською сільською радою створено комунальну установу «Центр соціальних послуг» (рішення Чернеччинської сільської ради від 22.12.2017 року «Про зміну засновника, перейменування та затвердження Положення комунального закладу «Охтирський районний центр соціальних служб для сім'ї, дітей та молоді» у новій редакції»). Згідно визначених Положенням завдань Центр, у тісній співпраці зі службою у справах дітей Охтирської районної державної адміністрації, проводить роботу щодо захисту прав дітей, які проживають на території об'єднаної територіальної громади. Отже, відносно дітей, які потребують такого захисту та є мешканцями громади, фактично та в повній мірі вживаються всі, передбачені законодавством заходи, спрямовані на їх захист, на основі зазначеного вище рішення від 15.03.2018 та наділеними чинним законодавством повноваженнями виконавчого комітету як органу опіки та піклування.
Позивач подав до суду відповідь на відзив, в якій зазначив, що органи місцевого самоврядування сільських, селищних, міських рад, зобов'язані відповідно до вимог зазначених нормативно-правових актів здійснювати повноваження з питань захисту прав дітей, які є мешканцями громади та з метою забезпечення виконання цих повноважень утворити у складі відповідних виконавчих органів ради службу у справах дітей. Натомість, Чернеччинська сільська рада усупереч зазначених вимог законодавства не виконує повноважень з питань захисту прав дітей (мешканців громади), оскільки не утворила для цього у складі відповідних виконавчих органів рад службу у справах дітей.
Дослідивши матеріали справи та оцінивши докази у їх сукупності, суд дійшов висновку, що позов підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
Із матеріалів справи судом встановлено, що прокуратурою вивчено інформацію стосовно Чернеччинської сільської ради Охтирського району Сумської області щодо додержання вимог законодавства у сфері охорони дитинства щодо захисту прав дітей.
08.04.2020 Охтирською місцевою прокуратурою направлено відповідачу запит № 32-2126вих20 (а.с. 52) із проханням надати наступну інформацію:
- чи утворено на даний час в структурі виконавчих органів Чернеччинської сільської ради (об'єднаної територіальної громади) службу у справах дітей, вказавши кількість її працівників;
- наявність рішень сесії про створення служби у справах дітей затвердження її штатного розпису та положення;
- у разі не утворення служби у справах дітей зазначити, з яких причин;
- вказати кількість дитячого населення (від 0 до 18 років), яке проживає на території населених пунктів, на які розповсюджуються повноваження об'єднаної територіальної громади.
Листом від 14.04.2020 № 02-27/698 (а.с. 53-54) Чернеччинська сільська рада Охтирського району Сумської області повідомила позивачу наступне:
1) в структурі виконавчих органів Чернеччинської сільської ради (об'єднаної територіальної громади) служба у справах дітей не створена;
2) рішення сесії Чернеччинської сільської ради про створення служби у справах дітей, затвердження її штатного розпису та положення відсутнє;
3) служба у справах дітей у виконавчих органах Чернеччинської сільської ради не створювалася з наступних причин:
- в структурі Охтирської районної державної адміністрації створена та діє служба у справах дітей Охтирської районної державної адміністрації в складі начальника служби, головного спеціаліста та спеціаліста. Чернеччинська сільська рада є складовою Охтирського району на території якого виконавчу владу здійснює Охтирська районна державна адміністрація. Враховуючи вищенаведене, з метою ефективної взаємодії органів місцевого самоврядування і органів державної влади в питаннях соціального захисту дітей, використання кадрового потенціалу спеціалістів у сфері захисту дітей районного рівня, недопущення дублювання функцій, економного використання бюджетних коштів Чернеччинською сільською радою, за погодженням з Охтирською районною державною адміністрацією, прийнято рішення 15 березня 2018 року «Про делегування повноважень Охтирській районній державній адміністрації з питань соціального захисту прав дітей» (додається);
4) за оперативними даними на території населених пунктів Чернеччинської громади проживає 1739 дитячого населення (від 0 до 18 років).
Крім того, на виконання ухвали суду Чернеччинська сільська рада листом від 17.06.2020 № 02-27/1155 (а.с. 107) надала наступну інформацію. На території об'єднаної територіальної громади обліковуються за категоріями діти що потребують соціального захисту:
- 7 дітей-сиріт, з них 4 дитини фактично проживають на території громади, 3 дитини не проживають;
- 14 дітей, позбавлених батьківського піклування, з них 13 дітей фактично проживає на території громади, 1 дитина фактично не проживає на території громади;
- 38 дітей, які виховуються у 18 сім'ях, що опинилися в складних життєвих обставинах та фактично проживають на території громади.
Окремо зазначено, що на території громади проживають 11 дітей-сиріт, які перебувають на обліку в інших службах в справах дітей: з них 1 дитина в прийомній сім'ї, 5 дітей в дитячих будинках сімейного типу, 5 дітей під опікою. Всім вищезазначеним дітям Комунальною установою «Центр соціальних послуг Чернеччинської сільської ради», спільно з працівникам Служби в справах дітей Охтирської районної державної адміністрації надаються соціальні послуги.
Як встановлено із листа Охтирської районної державної адміністрації від 17.06.2020 № 01-24/13/854 (а.с. 109), розпорядженням голови Охтирської районної державної адміністрації від 27.11.2019 № 205-ОД «Про затвердження структури та граничної чисельності апарату та підрозділів Охтирської районної державної адміністрації», затверджено граничну чисельність працівників служби у справах дітей у кількості 3 одиниці.
Надаючи оцінку правовідносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.
Відповідно до Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 р. № 333, формування ефективного місцевого самоврядування повинно стати запорукою створення і підтримки повноцінного життєвого середовища для громадян, у тому числі дітей, надання високоякісних та доступних послуг на відповідній території.
У зв'язку з розширенням повноважень сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад щодо провадження діяльності, пов'язаної із захистом прав дитини, постановами Кабінету Міністрів України від 15.11.2017 р. № 877 та від 11.04.2018 р. № 301 внесені зміни до Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов'язаної із захистом прав дитини (постанова Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 р. № 866), згідно із якими сільські, селищні, міські ради об'єднаних територіальних громад мають самостійно здійснювати діяльність, пов'язану із захистом прав дитини, зокрема передано об'єднаним територіальним громадам повноваження стосовно влаштування під опіку дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
Постановою Кабінету Міністрів України від 03.10.2018 р. № 800 затверджено Порядок взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, закладів та установ під час забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у т.ч. таких, що можуть загрожувати їх життю та здоров'ю, та внесено зміни до Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов'язаної із захистом прав дитини (постанова Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 р. № 866), якими визначено органами опіки та піклування, зокрема, виконавчі органи міських, сільських, селищних рад, у т.ч. об'єднаних територіальних громад, які провадять діяльність із соціального захисту дітей.
Так, відповідно до п. 3 Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов'язаної із захистом прав дитини (в редакції постанов КМУ № 301 від 11.04.2018 р., № 800 від 03.10.2018 р.), визначено органами опіки та піклування, зокрема, виконавчі органи міських, сільських, селищних рад, у т.ч. об'єднаних територіальних громад, які провадять діяльність із соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі забезпечення їх права на виховання у сім'ї, надання статусу дитини-сироти та дитини, позбавленої батьківського піклування, дитини, яка постраждала внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, влаштування дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, встановлення опіки та піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, із захисту особистих, майнових і житлових прав дітей.
Згідно з п.п. 13, 14 вказаного Порядку облік дітей, які залишились без батьківського піклування, здійснює служба у справах дітей за місцем проживання батьків дитини або одного з них, з яким проживала дитина до настання обставин, за яких вона залишилася без піклування батьків, незалежно від місця виявлення дитини, а дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, - служба у справах дітей за місцем походження дитини. Відомості про дитину, яка залишилась без батьківського піклування, збираються службою у справах дітей протягом 10 днів після надходження повідомлення про таку дитину. Служба у справах дітей на підставі зібраних відомостей про дитину приймає рішення, яке оформлюється наказом, про взяття її на первинний облік дітей, які залишились без батьківського піклування, дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування (далі - первинний облік), і вносить дані про таку дитину до книги первинного обліку. Дитина вважається такою, що взята на первинний облік, з дати прийняття такого рішення. Після взяття дитини на первинний облік служба у справах дітей складає та затверджує індивідуальний план соціального захисту дитини, залишеної без батьківського піклування, дитини-сироти, дитини, позбавленої батьківського піклування.
Відповідно до п.п. 6, 7 Порядку взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, закладів та установ під час забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі таких, що можуть загрожувати їх життю та здоров'ю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.10.2018 № 800, голови міських, сільських, селищних рад, у тому числі об'єднаних територіальних громад, а також старости сіл і селищ, визначених за рішенням місцевої ради об'єднаної територіальної громади, несуть персональну відповідальність за забезпечення виявлення дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, випадків жорстокого поводження з ними, виникнення безпосередньої загрози їх життю або здоров'ю, надання таким дітям допомоги межах повноважень і своєчасне інформування про них відповідних суб'єктів виявлення та/або організації соціального захисту дітей.
Відповідно до вимог статті 8 Закону України «Про добровільне об'єднання громад» об'єднана територіальна громада є правонаступником усього майна, прав та обов'язків територіальних громад, що об'єдналися. Тобто голова об'єднаної територіальної громади представляє інтереси дітей, як членів своєї громади і виконує обов'язки щодо створення соціально-економічних умов реалізації особистості на території громади.
За таких обставин, об'єднані територіальні громади набули повноважень щодо забезпечення та дотримання прав дитини та відповідно обов'язків з питань захисту прав дітей, як орган опіки та піклування.
При цьому передбачено, що безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, покладається на служби у справах дітей, зокрема виконавчих органів міських, сільських, селищних рад об'єднаних територіальних громад.
Статтею 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено питання, вирішення яких віднесено до компетенції виконавчих органів місцевого самоврядування, зокрема, належать повноваження щодо вирішення відповідно до законодавства питань про надання пільг і допомоги, пов'язаних з охороною материнства і дитинства; вирішення у встановленому законодавством порядку питань опіки і піклування, забезпечення утримання та виховання дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах.
Отже питання створення виконавчих органів, до складу яких входять служби у справах дітей, належить до повноважень органу місцевого самоврядування.
Крім того, стаття 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» визначає штатне забезпечення служб у справах дітей, які мають функціонувати в об'єднаних територіальних громадах. Змінами, внесеними до цього Закону 19.01.2017 р., визначено штатну чисельність працівників служб у справах дітей виконавчих органів сільських, селищних рад відповідних територіальних громад (один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, але не менше одного працівника на об'єднану територіальну громаду).
Відповідно до п.7 розпорядженням голови Сумської обласної державної адміністрації від 02.01.2018 № 4-ОД «про реалізацію І етапу Національної стратегії реформування інституційного догляду та виховання дітей» рекомендовано органам місцевого самоврядування протягом 2018 року забезпечити утворення служб у справах дітей у структурі виконавчих органів об'єднаних територіальних громад, зі штатною чисельністю з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, але не менше одного працівника на об'єднану територіальну громаду.
Враховуючи наведене, органи місцевого самоврядування сільських, селищних, міських рад, зобов'язані відповідно до вимог зазначених нормативно-правових актів здійснювати повноваження з питань захисту прав дітей, які є мешканцями громади та утворити для цього у складі відповідних виконавчих органів рад службу у справах дітей.
Згідно з ч.ч. 1, 4 ст. 10, ч. 1 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад. Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
Відповідно до ст. 1 Регламенту роботи Чернеччинської сільської ради сьомого скликання, затвердженого рішенням Чернеччинської сільської ради Охтирського району Сумської області від 22.12.2017 (а.с. 14-34), Чернеччинська сільська рада (далі-Рада) є органом місцевого самоврядування, що представляє Чернеччинську сільську об'єднану територіальну громаду та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про добровільне об'єднання територіальних громад» та іншими законодавчими актами. Порядок діяльності Ради, її органів, депутатів, посадових осіб визначається Конституцією України, Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про службу в органах місцевого самоврядування» «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», «Про запобігання корупції», «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації», «про захист персональних даних», іншими законодавчими актами та цим Регламентом.
Діяльність Ради здійснюється відповідно до планів роботи, які затверджуються Радою з врахуванням пропозицій постійних комісій і депутатів ради, об'єднань громадян, органів територіальної самоорганізації громадян. План роботи на рік включає в себе напрямки діяльності Ради та її органів протягом року, визначає основні питання для розгляду на пленарних засіданнях, заходи з підготовки та реалізації рішень Ради, визначає відповідальних за їх виконання. Проект плану роботи Ради розробляється під керівництвом голови Ради на підставі пропозицій постійних комісій, заступників голови ради, секретаря ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, депутатів (Стаття 5 Регламенту).
Сільський голова є головною посадовою особою Чернеччинської сільської об'єднаної громади; сільський голова очолює виконавчий комітет Ради, головує на її засіданнях; забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади, організує в межах, визначених цим Законом, роботу Ради та її виконавчого комітету; підписує рішення Ради та її виконавчого комітету; вносить на розгляд Ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету Ради; вносить на розгляд Ради пропозиції щодо структури виконавчих органів Ради, апарату Ради та її виконавчого комітету, їх штатів, встановлених відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України; здійснює керівництво апаратом Ради та її виконавчого комітету; є розпорядником бюджетних коштів, використовує їх лише за призначенням, визначеним Радою; представляє територіальну громаду, Раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства (стаття 49 Регламенту).
Відповідно до Регламенту роботи виконавчих органів Чернеччинської сільської ради, затвердженого рішення виконавчого комітету Чернеччинської сільської ради від 17.01.2018 року № 1 (а.с. 35-48), виконавчими органами Чернеччинської сільської ради є виконавчий комітет Чернеччинської сільської ради, відділи, структурні підрозділи та інші створювані радою виконавчі органи (стаття 1 Регламенту виконавчих органів).
Виконавчий комітет утворюється у складі сільського голови, заступників сільського голови, секретаря сільської ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, старост (в.о. старост) та інших осіб з числа керівників виконавчих органів ради, представників громадськості, підприємств, установ і організацій громади за пропозицією сільського голови; очолює виконавчий комітет сільський голова; виконавчий комітет є підзвітним та підконтрольним раді, яка його утворила.
Порядок діяльності виконавчого комітету визначається Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», іншими законодавчими актами, цим Регламентом. Діяльність виконавчого комітету ґрунтується на засадах законності, гласності, колегіальності, поєднання загальнодержавних інтересів та інтересів Чернеччинської громади, правової, організаційної та фінансової самостійності в межах повноважень, визначених чинним законодавством.
Сільська рада в межах, затвердженої нею структури і штатів створює відділи, структурні підрозділи та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільської ради. Організаційні засади реалізації повноважень виконавчих органів сільської ради щодо здійснення державної регуляторної політики визначається у відповідності з вимогами Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Відділи, структурні підрозділи та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними сільській раді, яка їх утворила, підпорядкованими виконавчому комітету, сільському голові (стаття 2 Регламенту виконавчих органів).
Незважаючи на вищевикладене, Чернеччинська об'єднана територіальна громада не виконала належним чином повноваження з забезпечення, дотримання та захисту прав дитини, оскільки не утворила для цього у складі відповідних виконавчих органів Чернеччинської сільської ради службу у справах дітей.
Через відсутність служби у справах дітей в Чернеччинській сільській раді, функції з питань захисту прав дитини на території територіальної громади до цього часу виконуються службою у справах дітей райдержадміністрацїї, штатна чисельність якої не відповідає вимогам законодавства. Така ситуація створює загрозу для реалізації в повному обсязі завдань та заходів державної політики щодо соціально-правового захисту дітей - мешканців громади.
Крім того, указом Президента України від 30.09.2019 № 721/2019 «Про деякі питання забезпечення прав та законних інтересів дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, розвитку та підтримки сімейних форм виховання дітей» зобов'язано вжити в установленому порядку вичерпних заходів щодо приведення штатної чисельності служб у справах дітей відповідно до нормативів, установлених законодавством, у тому числі в об'єднаних територіальних громадах.
Однак, незважаючи на вимоги законодавства, у Чернеччинській сільській об'єднаній територіальній громаді служба у справах дітей відсутня.
Враховуючи вищезазначене, суд дійшов висновку, що вимоги позивача про зобов'язання Чернеччинської сільської ради Охтирського району Сумської області вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей. підлягають задоволенню.
Керуючись ст.ст. 90, 139, 143, 241- 246, 250, 255, 295 КАС України, суд, -
Адміністративний позов Керівника Охтирської місцевої прокуратури Сумської області в інтересах держави (42700, Сумська область, м. Охтирка, вул. Сумська, 12, ідентифікаційний код 03527891) до Чернеччинської сільської ради Охтирського району Сумської області (42744, Сумська область, Охтирський район, с. Чернеччина, вул. Заводська, 2, ідентифікаційний код 04389940) про зобов'язання вчинити дії - задовольнити.
Зобов'язати Чернеччинську сільську раду Охтирського району Сумської області (42744, Сумська область, Охтирський район, с. Чернеччина, вул. Заводська, 2, ідентифікаційний код 04389940) вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.
Рішення може бути оскаржено до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення. Апеляційні скарги до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи подаються через Сумський окружний адміністративний суд.
Відповідно до п. 3 розділу VI "Прикінцеві положення" Кодексу адміністративного судочинства України під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), строки апеляційного оскарження продовжуються на строк дії такого карантину.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Суддя Є.Д. Кравченко