ІВАНО-ФРАНКІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
"10" липня 2020 р. справа № 300/647/20
м. Івано-Франківськ
Івано-Франківський окружний адміністративний суд в складі головуючого судді Скільського І.І., розглянувши в письмовому провадженні в приміщенні суду адміністративну справу за позовом заступника керівника Тисменицької місцевої прокуратури Івано-Франківської області до Олешанської сільської ради об'єднаної територіальної громади Тлумацького району Івано-Франківської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, -
20.03.2020 заступник керівника Тисменицької місцевої прокуратури Івано-Франківської області звернувся в суд з адміністративним позовом до Олешанської сільської ради об'єднаної територіальної громади Тлумацького району Івано-Франківської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Позовні вимоги мотивовані тим, що безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей покладається на служби у справах дітей, зокрема, на виконавчих органів міських, сільських, селищних рад об'єднаних територіальних громад, а тому органи місцевого самоврядування зобов'язані утворити для цього у складі відповідних виконавчих органів рад служби у справах дітей. Вказує, що невиконання Олешанською сільською радою об'єднаної територіальної громади Тлумацького району Івано-Франківської області діючих вимог законодавства може призвести до порушення інтересів держави в частині гарантування забезпечення належного захисту прав дітей.
Ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03.04.2020 відкрито провадження в даній адміністративній справі за правилами спрощеного позовного провадження.
02.05.2020 року відповідач отримав копію ухвали суду про відкриття провадження в даній адміністративній справі, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення. Заяв чи клопотань відповідач суду не подав, правом на подання відзиву на позов, у п'ятнадцятиденний строк з дня вручення ухвали про відкриття провадження у справі, не скористався. Також відповідачем не повідомлено суд про поважність причин ненадання такого відзиву.
Згідно з частиною 6 статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України у разі ненадання відповідачем відзиву у встановлений судом строк без поважних причин суд вирішує справу за наявними матеріалами.
Розглянувши матеріали адміністративної справи в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, дослідивши і оцінивши докази, судом встановлено наступне.
Судом встановлено, що Рішенням сесії Олешанської сільської ради ОТГ від 09.02.2018 затверджено Статут Олешанської сільської ради(а.с. 19-63).
17.03.2020 заступник керівника Тисменицької місцевої прокуратури звернувся до голови Олешанської ОТГ з листом № 05-1383вих-20, в якому просив надати інформацію щодо створення у Олешанській сільській раді об'єднаної територіальної громади служби у справах дітей, вказати кількість дітей, які проживають на території об'єднаної територіальної громади (а.с. 75-76).
Листом від 17.03.2020 № 70/08-09 Олешанської сільської ради ОТГ, повідомлено позивача, що в структурі апарату сільської ради служба у справах дітейне створена, функції з питань захисту прав дитини виконуються службою у справах дітей Тлумацької районної державної адміністрації, а на території Олешанської ОТГ проживає 1 336 дійтей (а.с. 42).
Оскільки Олешанська ОТГ зобов'язана утворити у складі виконавчих органів ради службу у справах дітей, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Даючи правову оцінку обставинам вказаної справи, суд зважає на таке.
Частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
У відповідності до норм Закону України «Про прокуратуру» прокурор одержує передбачену законом можливість захищати права та інтереси не конкретного державного органу, а дещо абстрактні інтереси держави, що в широкому сенсі можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів і являти собою потребу в здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих, зокрема, на гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, а також охорону землі, лісів, водойм як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання, в тому числі, й територіальних громад.
У рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 у справі № 1-1/99 зазначено, що із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Так, відповідно до Положення про Міністерство соціальної політики України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 17.06.2015 №423, центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері соціальної політики, з питань сім'ї та дітей, усиновлення та захисту прав дітей, у сфері здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства під час надання соціальної підтримки та з питань захисту прав дітей є Міністерство соціальної політики України.
Разом з тим, відповідно до вищевказаного положення Міністерство соціальної політики України не наділено повноваженнями щодо контролю за створенням в органах місцевого самоврядування служб у справах дітей, а тому прокурор має, в даному випадку, повноваження на здійснення представництва в суді законних інтересів держави.
Згідно статті 3 Конвенції про права дитини від 20.11.1989, ратифікованої постановою Верховної Ради Української РСР №789-ХІІ від 27.02.1991, в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини. Держави-учасниці зобов'язуються забезпечити дитині такий захист і піклування, які необхідні для її благополуччя, беручи до уваги права й обов'язки її батьків, опікунів чи інших осіб, які відповідають за неї за законом, і з цією метою вживають всіх відповідних законодавчих і адміністративних заходів. Держави-учасниці забезпечують, щоб установи, служби і органи, відповідальні за піклування про дітей або їх захист, відповідали нормам, встановленим компетентними органами, зокрема, в галузі безпеки й охорони здоров'я та з точки зору численності і придатності їх персоналу, а також компетентного нагляду.
Виходячи з Конституції України та Конвенції ООН про права дитини правові основи діяльності органів і служб у справах дітей та спеціальних установ для дітей, на які покладається здійснення соціального захисту і профілактики правопорушень серед осіб, які не досягли вісімнадцятирічного віку, визначає Закон України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» (далі - Закон № 20/95-ВР).
Згідно статті 1 Закону № 20/95-ВР здійснення соціального захисту дітей і профілактики серед них правопорушень покладається в межах визначеної компетенції, зокрема, на центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері сім'ї та дітей, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері сім'ї та дітей, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері сім'ї та дітей, відповідні структурні підрозділи обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих органів міських і районних у містах рад. У здійсненні соціального захисту і профілактики правопорушень серед дітей беруть участь у межах своєї компетенції інші органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації незалежно від форми власності, окремі громадяни.
Відповідно до частини сьомої статті 4 Закону №20/95-ВР штатна чисельність працівників районних, міських, районних у містах служб у справах дітей установлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, які проживають у районі, та не більше ніж на дві тисячі дітей, які проживають у місті, районі у місті. Штатна чисельність працівників служб у справах дітей виконавчих органів сільських, селищних рад відповідних територіальних громад встановлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, але не менше одного працівника на об'єднану територіальну громаду.
Разом з тим, частиною першою статті 7 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» органи державної влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують вирішення питань щодо встановлення опіки і піклування, створення інших передбачених законодавством умов для виховання дітей, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, а також для захисту особистих, житлових і майнових прав та інтересів дітей та осіб із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
Згідно частин першої та другої статті 12 вищевказаного Закону безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, покладаються на служби у справах дітей. Служба у справах дітей: бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів; оформляє документи на усиновлення і застосування інших форм влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, визначених цим Законом; оформляє клопотання щодо переведення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на інші форми влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; здійснює контроль за умовами влаштування і утримання дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; здійснює моніторинг діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; здійснює інші заходи стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Відповідно до статті 2 Закону №280/97-ВР, місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (частина перша статті 10 Закону №280/97-ВР).
Згідно статті 25 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Підпунктами 6, 8 пункту «б» статті 32 Закону №280/97-ВР, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать забезпечення школярів із числа дітей-сиріт, дітей з інвалідністю/осіб з інвалідністю I - III групи, дітей, позбавлених батьківського піклування, та дітей із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім'ям», які навчаються в державних і комунальних навчальних закладах, безоплатними підручниками, створення умов для самоосвіти; вирішення відповідно до законодавства питань про повне державне утримання дітей-сиріт і дітей, які залишилися без піклування батьків, у школах-інтернатах, дитячих будинках, у тому числі сімейного типу, професійно-технічних навчальних закладах та утримання за рахунок держави осіб, які мають вади у фізичному чи розумовому розвитку і не можуть навчатися в масових навчальних закладах, у спеціальних навчальних закладах, про надання громадянам пільг на утримання дітей у школах-інтернатах, інтернатах при школах, а також щодо оплати харчування дітей у школах (групах з подовженим днем).
Відповідно до пунктів 2, 2-1 пункту «б» частини першої статті 34 Закону №280/97-ВР, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: делеговані повноваження: забезпечення здійснення передбачених законодавством заходів щодо поліпшення житлових і матеріально-побутових умов, зокрема, дітей, що залишились без піклування батьків, на виховання в сім'ї громадян; вирішення відповідно до законодавства питань надання соціальних послуг особам та сім'ям з дітьми, які перебувають у складних життєвих обставинах та потребують сторонньої допомоги, забезпечення утримання та виховання дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах.
Пунктом 1 частини другої статті 38 Закону №280/97-ВР передбачено, що до відання виконавчих органів міських (за винятком міст районного значення) рад, крім повноважень, зазначених у пункті «б» частини першої цієї статті, належить утворення служб у справах дітей та спостережної, спрямування їх діяльності.
При цьому, суд вважає за необхідне врахувати, що відповідно до статті 3 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» суб'єктами добровільного об'єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст. Об'єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.
Згідно частини четвертої статті 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» найменування об'єднаної територіальної громади, як правило, є похідним від найменування населеного пункту (села, селища, міста), визначеного її адміністративним центром.
Згідно Статуту громада має єдиний представницький орган - Олешанську сільську раду об'єднаної територіальної громади, адміністративним центром громади є село Олеша, в якому розміщені органи місцевого самоврядування.
Рада є представницьким і нормотворчим органом місцевого самоврядування територіальної громади. Виконавчими органами Ради є виконавчий комітет, управління, відділи та інші утворені Радою виконавчі органи. Виконавчий комітет Ради є її виконавчим і розпорядчим органом, який створюється на період її повноважень.
Судом встановлено, що до Олешанської сільської ради об'єднаної територіальної громади Тлумацького району Івано-Франківської області приєдналися 10 населених пунктів Тлумацького району, на території яких проживає 1 336 дітей, в тому числі діти-сироти та позбавлені батьківського піклування, діти, які опинилися у складних життєвих обставинах.
Таким чином, Олешанська сільська рада є представницьким органом не лише села Олеша, а всієї територіальної громади, до якої входять й інші населені пункти.
Так, наказом Міністерства соціальної політики України від 14.06.2018 №890 затверджено Методичні рекомендації щодо організації та забезпечення діяльності об'єднаної територіальної громади у сфері соціального захисту населення та захисту прав дітей, згідно з пунктом 1.1. яких передбачено, що з метою забезпечення виконання повноважень у сфері соціального захисту населення та захисту прав дітей у виконавчому органі сільської, селищної, міської ради об'єднаної територіальної громади рекомендовано за рішенням сесії відповідної громади, зокрема, утворити (ввести до штатного розпису) службу у справах дітей як юридичну особу, підпорядковану голові сільської, селищної, міської ради.
Пунктом 1.4 зазначених Методичних рекомендацій передбачено, що при формуванні штатних розписів служб у справах дітей рекомендовано дотримуватись норм, визначених статтею 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» і статтею 12 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування».
Згідно пункту 3 Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов'язаної із захистом прав дитини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 №866 (далі - Порядок № 866), безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, покладаються на служби у справах дітей районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх утворення) рад, сільських, селищних рад об'єднаних територіальних громад (далі - служби у справах дітей).
Пунктом 3-1 Порядку №866 передбачено, що з метою створення належних умов для забезпечення реалізації права кожної дитини на виховання в сім'ї, підтримки сімей, які перебувають у складних життєвих обставинах, і захисту прав дітей у таких сім'ях органи державної влади та органи місцевого самоврядування, зокрема служби у справах дітей, забезпечують виявлення дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, за місцем їх проживання (перебування), надання їм послуг у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, інформують інших уповноважених суб'єктів у разі потреби здійснення комплексних заходів щодо захисту прав та інтересів таких дітей і надання підтримки їх сім'ям (у разі наявності) відповідно до Порядку взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, закладів та установ під час забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі таких, що можуть загрожувати життю та здоров'ю дитини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.10.2018 №800 (далі - Порядок № 800).
Відповідно до пунктів 3, 7 Порядку №800 суб'єктами виявлення та/або організації соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі таких, що можуть загрожувати їх життю та здоров'ю, є, серед інших, органи місцевого самоврядування (структурні підрозділи виконавчих органів міських, районних у містах (у разі утворення) рад, сільських, селищних рад об'єднаних територіальних громад з питань освіти, охорони здоров'я, соціального захисту населення тощо), служби у справах дітей. Голови міських, сільських, селищних рад, у тому числі об'єднаних територіальних громад, а також старости сіл і селищ, визначених за рішенням місцевої ради об'єднаної територіальної громади, несуть персональну відповідальність за забезпечення виявлення дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, випадків жорстокого поводження з ними, виникнення безпосередньої загрози їх життю або здоров'ю, надання таким дітям допомоги в межах повноважень і своєчасне інформування про них відповідних суб'єктів виявлення та/або організації соціального захисту дітей.
Таким чином, обов'язок виконавчих органів об'єднаних територіальних громад щодо організації та забезпечення їх діяльності у сфері, зокрема, захисту прав дітей, та відповідно створення служби у справах дітей визначено багатьма законодавчими актами.
Проте в порушення вищезазначених норм законодавства у сфері охорони дитинства щодо захисту прав дітей у складі відповідних органів Олешанської сільської ради ОТГ не вчинено жодних дій щодо вирішення питання про створення служби у справах дітей.
При цьому, чинним законодавцем не передбачено здійснення заміни районних, міських, районних у містах служб у справах дітей (в районних адміністраціях) - на служби у справах дітей виконавчих органів сільських, селищних рад відповідних територіальних громад, а, навпаки - передбачено створення додаткових відповідних органів в органах місцевого самоврядування (об'єднаних територіальних громадах).
Більше того служби у справах дітей, які створюються при райдержадміністраціях, та служби у справах дітей у виконавчих органах сільських, селищних рад відповідних територіальних громад передбачає не взаємовиключення, а навпаки - взаємодію між органами, створеними на рівні держадміністрацій та виконавчих органів місцевого самоврядування (об'єднаних територіальних громад).
Також суд зауважує, що відповідачем не надано до суду жодних доказів на спростування доводів позивача.
Вказане свідчить про бездіяльність суб'єкта владних повноважень та недотримання ним законодавства в сфері сім'ї та дітей, соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а тому слід зобов'язати Олешанську сільську раду об'єднаної територіальної громади вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.
В порушення вимог частини другої статті 19 Конституції України, відповідач діяв не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У відповідності до вимог частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
З урахуванням зазначеного, на підставі наданих доказів в їх сукупності, системного аналізу положень законодавства України, суд приходить до висновку, що позовні вимоги підлягають задоволенню.
Позивач при зверненні з даним адміністративним позовом до суду сплатив судовий збір в розмірі 2 102 гривні.
Відповідно до частини 2 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову суб'єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз.
Понесених судових витрат, пов'язаних із залученням свідків та проведенням експертиз позивачем не заявлено, як наслідок, у справі відсутні судові витрати, що підлягають розподілу.
На підставі статті 129-1 Конституції України, керуючись статтями 139, 241-246, 250, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Позов задовольнити повністю.
Визнати протиправною бездіяльність Олешанської сільської ради об'єднаної територіальної громади Тлумацького району Івано-Франківської області щодо утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.
Зобов'язати Олешанську сільську раду об'єднаної територіальної громади Тлумацького району Івано-Франківської області вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.
Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку.
Відповідно до статей 255, 295, 297 КАС України апеляційна скарга на рішення суду подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Івано-Франківський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня складення рішення в повному обсязі.
Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручене у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження рішення суду, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.
Під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), строк апеляційного оскарження продовжується на строк дії такого карантину.
Строк на апеляційне оскарження також може бути поновлений в разі його пропуску з інших поважних причин, крім випадків, визначених частиною другою статті 299 цього Кодексу.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
Учасники справи:
позивач:
заступник керівника Тисменицької місцевої прокуратури Івано-Франківської області, вул. Василіянок, 48,м. Івано-Франківськ, 76019;
відповідач:
Олешанська сільська рада об'єднаної територіальної громади Тлумацького району Івано-Франківської області, код ЄДРПОУ 04356946, вул. М.Грушевського, 121, с. Олеша, Тлумацький район, Івано-Франківська область, 78040.
Суддя /підпис/ Скільський І.І.