Справа № 826/3419/17 Суддя (судді) першої інстанції: Федорчук А.Б.
08 липня 2020 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді: Кузьмишиної О.М.,
суддів: Костюк Л.О., Кобаля М.І.
за участю секретаря судового засідання Білоус А.С.
представник позивача: не з'явився;
представника відповідача: Маланчук В.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Ай Сі Ті» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 жовтня 2019 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Ай Сі Ті» до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва про визнання протиправним та скасування рішення,
До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулося Товариство з обмеженою відповідальністю «Ай Сі Ті» (надалі - позивач) з позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва (далі - відповідач), в якому просило суд визнати протиправною та скасувати постанову №04/16/07301195 від 25 жовтня 2016 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на Товариство з обмеженою відповідальністю «Ай Сі Ті».
В обґрунтування позовних вимог представник позивача зазначив, що протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності на підставі акта перевірки від 30 вересня 2016 року стосовно позивача не було складено, а відтак і не повідомлено Товариство з обмеженою відповідальністю «Ай Сі Ті» про те, що він притягається до відповідальності за порушення у сфері містобудівної діяльності. Тобто, на думку представника позивача, відповідачем порушено порядок накладення штрафу на Товариство з обмеженою відповідальністю «Ай Ті Сі».
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.10.2019 р. у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись із прийнятим рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким позовні вимоги задовольнити.
Апеляційна скарга мотивована тим, що судом першої інстанції не було надано жодної оцінки тому факту, що позивач не був повідомлений відповідачем про час, дату та місце розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, не було належним чином досліджено всі докази на які посилався позивач при обґрунтуванні позовної заяви, що призвело до ухвалення незаконного, на думку позивача, рішення та є підставою для його скасування.
Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити апеляційну скаргу без розгляду, а рішення суду першої інстанції - без змін. Вважає, що судом першої інстанції прийнято законне та обґрунтоване рішення.
Представник відповідача в судовому засіданні заперечувала проти задоволення апеляційної скарги, просила суд залишити її без задоволення.
Позивач явку свого представника в судове засідання не забезпечив, про час, дату та місце судового розгляду справи був повідомлений належним чином, докази чого містяться в матеріалах справи. Про причини неявки в судове засідання не повідомив.
Зважаючи на те, що явка позивача в судове засідання обов'язковою не визнавалася, судова колегія дійшла висновку про можливість подальшого розгляду справи без його участі.
У відповідності до ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі -КАС України) справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги та перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції слід скасувати, з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що 30.09.2016 року головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Подкіним Борисом Леонідовичем у присутності представника Товариства з обмеженою відповідальністю «Ай Сі ТІ» Даймиченка Олега Вікторовича відповідно до вимог ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та згідно з Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року №553, на підставі звернення ГО «Наша влада» від 26.09.2016 року проведена позапланова перевірка вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил об'єкта будівництва «Реконструкція приміщень адміністративної будівлі з влаштуванням додаткових нежилих приміщень у горищному просторі під медичний центр» за адресою: м. Київ, вул. Кудряшова, 9, за результатами якої складено відповідний акт перевірки.
Зі змісту акта перевірки вбачається, що перевірка проводилась по відношенню до Товариства з обмеженою відповідальність «Ай Сі Ті» як замовника будівництва, Товариства з обмеженою відповідальністю "ПБІ "УКРБУДПРОЕКТ" як проектної організації, Товариства з обмеженою відповідальністю «Фундамент плюс» як генерального підрядника будівництва на вказаному об'єкті будівництва: «Реконструкція приміщень адміністративної будівлі з влаштуванням додаткових нежитлових приміщень в горищному просторі під медичний центр за адресою: вул. Кудряшова, 9 у Солом'янському районі міста Києва».
Перевіркою встановлено, що 25.04.2016 року Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві зареєстрував подану замовником будівництва ТОВ «Ай Сі Ті» декларацію про початок виконання будівельних робіт «Реконструкція приміщень адміністративної будівлі з влаштуванням додаткових нежитлових приміщень в горищному просторі під медичний центр за адресою: вул. Кудряшова, 9 у Солом'янському районі м. Києва» за № КВ 083161160075.
Також за результатами перевірки виявлено, що у декларації про початок будівельних робіт ТОВ «Ай Сі Ті» наведено недостовірні дані, а саме: в частині наведення даних про містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки. У декларації вказано, що отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, відповідно до пункту 25 переліку об'єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року №109, не потребується. На думку відповідача, посилання на вказану правову норму безпідставне, оскільки реконструкція приміщень адміністративної будівлі, згідно наданої під час перевірки проектної документації, передбачає собою надбудову, що зазначено у завданні на проектування та у проектних кресленнях, яка конструктивно збільшує загальну площу приміщень адміністративної будівлі та змінює зовнішню конфігурацію об'єкту будівництва, чим порушено частину 8 статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
25.10.2016 року директор Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) за результатами розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, зокрема, акта перевірки від 30.09.2016 року, протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 30.09.2016 року, прийняла постанову №04/16/073-1195 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, на підставі якої Товариство з обмеженою відповідальністю «Ай Сі Ті» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 4 пункту 4 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 130 500,00 грн.
Не погоджуючись із прийнятим рішенням, позивач звернувся до суду із позовом.
Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що факт наведення позивачем недостовірних відомостей у декларації про початок будівельних робіт від 25.04.2016 року підтвердився в ході розгляду даної справи та встановлений судовим рішенням в адміністративній справі №826/16318/16, яке набрало законної сили, а відтак застосування до Товариства з обмеженою відповідальністю «Ай Сі Ті» штрафних санкцій на підставі оскаржуваної постанови є правомірним.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів виходить із наступного.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності, спрямовані на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів встановлює Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI (далі - Закон №3038-VI, в редакції на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до ст. 10 Закону України «Про архітектурну діяльність» від 20 травня 1999 року № 687-ХІV (надалі - Закон № 687-ХІV) для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об'єктів архітектури додержання суб'єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.
Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі.
Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Відповідно до Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09 липня 2014 року №294 (далі - Положення №294), Держархбудінспекція у своїй діяльності керується Конституцією України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.
Нормами Положення №294 визначено, що Держархбудінспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Згідно пункту 3 Положення № 294, одним із основних завдань Держархбудінспекції є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, зокрема, здійснення державного контролю та нагляду за дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Судом першої інстанції встановлено, що у відповідності до акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 30.09.2016 року встановлено відсутність отримання позивачем містобудівних умов та обмежень.
Відповідно до декларації про початок будівельних робіт від 25.04.2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Ай Сі Ті» не отримувало містобудівні умови та обмеження на підставі пункту 25 Переліку об'єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року №109.
Згідно ст. 1 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
Пунктом 1 ч. 1 ст. 29, ст. 31 Закону № 3038-VI визначено, що містобудівні умови та обмеження є однією із основних складових вихідних даних і повинні враховуватись при розробленні проектної документації на будівництво.
При цьому, у відповідності до п. 25 переліку об'єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року №109 (у редакції чинній на дату виникнення правовідносин) реконструкція житлових та нежитлових приміщень без зміни їх зовнішньої конфігурації, улаштування в існуючих житлових будинках, адміністративно-побутових будівлях підприємств та громадських будівлях вбудованих приміщень громадського призначення.
Судом першої інстанції встановлено, що в рамках позапланової перевірки, що оформлена актом від 30.09.2016 року, проектною документацією передбачено надбудову, що змінює зовнішню конфігурацію об'єкту будівництва, а відтак містобудівні умови та обмеження ТОВ «Ай Сі Ті» повинно було отримати.
Вказані обставини встановлені також рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.01.2018 року в адміністративній справі №826/16318/16, яке набрало законної сили.
Зважаючи на те, що факт наведення позивачем недостовірних відомостей у декларації про початок будівельних робіт від 25.04.2016 року підтвердився в ході розгляду даної справи та встановлений судовим рішенням в адміністративній справі № 826/16318/16, яке набрало законної сили, суд першої інстанції дійшов висновку про обґрунтованість застосування до ТОВ «Ай Сі Ті» штрафних санкцій на підставі оскаржуваної постанови.
Отже, суд першої інстанції дійшов висновку, що при прийнятті оскаржуваної постанови відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України.
Колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції в частині щодо зазначення недостовірних відомостей у декларації.
Однак, колегія суддів не може погодитися із висновками суду в частині правомірності накладення штрафу, з огляду на наступне.
У відповідності до ч. 1 ст. 41 Закону № 3038-VI (у редакції чинній на дату виникнення правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль-сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
У відповідності до пункту 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 (у редакції чинній на дату виникнення правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.
Вимогами пунктів 16, 17 Порядку №553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).
Відповідно до пунктів 20, 21 Порядку № 553 протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.
Якщо суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід'ємною частиною такого акта. У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис. У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.
З матеріалів справи вбачається, що уповноважена особа позивача від підписання акту, протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та приписів від 30.09.2016 р. відмовилась.
Відповідач зазначає, що згадані акт, протокол та приписи були скеровані позивачу за його юридичною адресою, проте відповідно до відстежень пересилання поштових відправлень вказані листи повернулись у зв'язку із закінченням терміну зберігання.
Надаючи оцінку вказаним доводам відповідача, колегія суддів зазначає, що дійсно на акті, протоколі та приписі від 30.09.2016 р. наявні відмітки головного інспектора будівельного нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту ДАБФ у м.Києві Подкіна Б.Л. про те, що уповноважена особа позивача відмовилась від підписання та отримання акту перевірки, протоколу та припису від 30.09.2016 р., у зв'язку із чим їх примірники надіслано поштою (Укрпошта, К133, № 011332533357 від 30.09.2016 р., № 0113325333650 від 30.09.2016 р.).
Натомість, оскільки вищевказані документи відправлені відповідачем ще у 2016 році, відомості на сайті відстежень поштових відправлень УДППЗ «Укрпошта» відсутні. В матеріалах також відсутнє поштове повідомлення із відміткою про повернення у зв'язку із закінченням терміну зберігання та відомості із сайту відстежень поштових відправлень, як стверджує відповідач.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
У пункті 110 рішення Європейського суду з прав людини Компанія "Вестберґа таксі Актіеболаґ" та Вуліч проти Швеції" (Vastberga taxi Aktiebolag and Vulic v. Sweden № 36985/97) Суд визначив, що "…адміністративні справи мають бути розглянуті на підставі поданих доказів, а довести наявність підстав, передбачених відповідними законами, для призначення штрафних санкцій має саме суб'єкт владних повноважень".
Колегія суддів зауважує, що, хоча ця справа стосується порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності, у ній закладено один з основних принципів забезпечення вирішення спорів у публічно-правовій сфері, зокрема, між суб'єктом приватного права і суб'єктом владних повноважень, який передбачає, що останній зобов'язаний забезпечити доведення в суді правомірності свого рішення, дії або бездіяльності, оскільки, в протилежному випадку, презюмується, що вони є протиправними.
З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів приходить до висновку, що відповідачем не надано жодного доказу, який би свідчив про належне повідомлення позивача про час, місце та дату розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Наявні в акті, постанові, приписі від 30.09.2016 р. номери штрихкодових ідентифікаторів УДППЗ «Укрпошта» не дають можливості встановити чи дійсно вказані документи було скеровано на адресу позивача за його місцезнаходженням відповідно до Відомостей із Єдиного державного реєстру юридичних та фізичних осіб-підприємців та громадських формувань та були повернуті у зв'язку із закінченням терміну зберігання.
Таким чином, слід дійти висновку, що приймаючи оскаржувану постанову від №04/16/07301195 від 25.10.2016 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на ТОВ «Ай Сі Ті» Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва не було враховано право позивача на участь у процесі прийняття рішення, що є самостійною підставою для її скасування.
Наведена позиція узгоджується із висновками Верховного Суду, викладеними в постанові від 23.01.2020 р. у справі № 826/17508/16.
Верховний Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Віііг Тоща V. Зраіп) серія А. 303-А; пункт 29).
Відповідно до статті 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Оскаржуване судове рішення не відповідає критерію обґрунтованості судового рішення.
Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Враховуючи вищенаведене, доводи апеляційної скарги спростовують висновки суду першої інстанції.
Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 317 КАС України апеляційну скаргу задовольнити, рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове, яким позовні вимоги задовольнити, оскільки судом першої інстанції не повно з'ясовано фактичні обставини, що мають значення для правильного вирішення справи та порушено норми матеріального права.
Керуючись ст.ст. 229, 243, 244, 250, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів, -
Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Ай Сі Ті» задовольнити.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 жовтня 2019 року скасувати та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити.
Визнати протиправною та скасувати постанову Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва № 04/16/073-1195 від 25.10.2016 р. про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на Товариство з обмеженою відповідальністю «Ай Сі Ті».
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя: О.М. Кузьмишина
Судді: Л.О.Костюк
М.І. Кобаль
Повний текст постанови виготовлено 08.07.2020 р.