07 липня 2020 року
м. Київ
справа № 449/1504/18
адміністративне провадження № К/9901/7865/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Рибачука А.І., Чиркіна С.М.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 449/1504/18
за позовом ОСОБА_1
до Бібрської міської ради Перемишлянського району Львівської області,
треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4
про скасування рішення,
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Перемишлянського районного суду Львівської області від 16 вересня 2019 року (головуючий суддя Борняк Р.О.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2020 року (колегія у складі: головуючого судді Гудима Л.Я., суддів: Довгополова О.М., Святецького В.В.)
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Перемишлянського районного суду Львівської області з позовною заявою до Бібрської міської ради Перемишлянського району Львівської області, треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Бібрської міської ради Перемишлянського району Львівської області від 08.07.2016 № 281 «Про надання дозволу на влаштування проїзду між присадибними ділянками по АДРЕСА_1 ».
2. В обґрунтування своїх вимог позивач посилається на те, що всупереч вимог законодавства оскаржуване рішення прийняте відповідачем без довідки з державного містобудівного кадастру та без довідки з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами (за даними форми 6-зем), що видається відділом держгеокадастру, а посилання на публічну кадастрову карту є безпідставним, оскільки вона містить інформацію лише про зареєстровані земельні ділянки і не надає повної інформації про склад відомостей державного земельного кадастру. Крім цього, позивач зазначає, що без розробки та затвердження відповідного детального плану території прийняття рішення органу місцевого самоврядування про влаштування проїзду є незаконним.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Перемишлянський районний суд Львівської області ухвалою від 16 вересня 2019 року позовну заяву ОСОБА_1 залишив без розгляду, на підставі ч. 3 ст. 123 КАС України, оскільки судом після відкриття провадження було встановлено факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду та не встановлено підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними.
4. Позивач, не погодившись з вказаною ухвалою суду, звернувся до суду апеляційної інстанції з апеляційною скаргою в даній справі.
5. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 25 лютого 2020 року залишив без змін ухвалу Перемишлянського районного суду Львівської області від 16 вересня 2019 року.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. 16 березня 2020 року ОСОБА_1 направив до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу відповідно до ст. 327 КАС України, у якій просив скасувати ухвалу Перемишлянського районного суду Львівської області від 16 вересня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2020 року, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
7. В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що застосування судами до спірних правовідносин положень ст. 123 КАС України є помилковим. Так, скаржник вказує, що суд першої інстанції в жодному процесуальному документі не вирішив по суті заяви позивача щодо поновлення строку звернення до адміністративного суду, формально вказавши в оскаржуваній ухвалі про нібито використання позивачем альтернативного способу захисту прав, свобод чи інтересів шляхом звернення до Золочівської місцевої прокуратури, Перемишлянського ВП Золочівського ВП ГУНП у Львівській області. При цьому, суди першої та апеляційної інстанцій не взяли до уваги та не надали належної правової оцінки наявним у матеріалах справи письмовим доказам щодо неодноразових спроб отримання результатів розгляду звернень позивача та періоду отримання відповідей на такі звернення, які позивачу взагалі не надсилалися та які були отримані виключно за результатами скерування до правоохоронних органів неодноразових адвокатських запитів у 2018-2019 рр. Вказані обставини підтверджують поважність причин пропуску звернення позивача до суду за захистом своїх прав та інтересів.
8. 19.03.2020 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
9. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Саприкіної І.В., суддів: Єзерова А.А., Чиркіна С.М.
10. Ухвалою Верховного Суду від 31.03.2020 відкрито провадження у справі за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Перемишлянського районного суду Львівської області від 16 вересня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2020 року.
11. У зв'язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09.04.2020 № 23/0/15-20 «Про звільнення ОСОБА_5 з посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв'язку з поданням заяви про відставку» та згідно з наказом голови Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Смоковича М.І. від 27.03.2020 № 17-К, призначено повторний автоматизований розподіл.
12. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23.04.2020 визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С.Г., суддів: Рибачука А.І., Чиркіна С.М.
13. Ухвалою Верховного Суду від 06.07.2020 закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи пункту 3 частини першої статті 345 КАС України, постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 07.07.2020.
14. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
15. Частиною першою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
16. Відповідно до частини другої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України, для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
17. Згідно з частиною третьою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України, для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
18. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що законодавець виходить не тільки з факту безпосередньої обізнаності особи про факти порушення її прав, а й об'єктивної можливості цієї особи знати про ці факти.
19. Слід зазначити, що день, коли особа дізналася про порушення свого права - це встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення її прав, свобод чи інтересів.
20. Якщо цей день встановити точно неможливо, строк обчислюється з дня, коли особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав (свобод чи інтересів). При цьому «повинна» слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов'язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо: особа знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені.
21. Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду встановлені статтею 123 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно із частинами третьою та четвертою якої, якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
22. Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
23. Як встановлено судами попередніх інстанцій про існування оскаржуваного рішення позивачу стало відомо 05.02.2018, у зв'язку з чим він невідкладно звернувся до прокуратури Перемишлянського району Львівської області щодо відновлення порушених прав та захисту його інтересів та вжиття заходів прокурорського реагування в порядку ст. 2 Закону України «Про прокуратуру», зокрема, шляхом звернення прокурора до суду з позовом про визнання протиправним рішення Бібрської міської ради від 08.07.2016 № 281.
24. Вважав, що ним пропущено процесуальний строк з поважних причин, оскільки до дня подання заяви до суду, на його адресу не надходило жодної відповіді, а відтак не було забезпечено належних заходів прокурорського реагування по відновленню його порушених прав.
25. Також, відповідно до відповіді начальника Перемишлянського ВП від 02.04.2018 № Г-36/49/01/08-18 на № Г-164/39/112/02, ОСОБА_1 також звертався із заявою до Перемишлянського ВП Золочівського ВП ГУНП у Львівській області щодо розподілу меж земельних ділянок між ним та ОСОБА_2 в АДРЕСА_1 , та законності рішення Бібрської міської ради № 281 від 08.07.2016, порушення ст.ст. 28, 35 Закону України «Про запобігання корупції».
26. Тобто, про порушення своїх прав, свобод чи інтересів позивач дізнався 05.02.2018, у зв'язку з чим, скористався альтернативним, на його думку, способом захисту своїх прав, свобод чи інтересів, звернувшись із відповідними заявами до Золочівської місцевої прокуратури Львівської області та в Перемишлянське ВП Золочівського ВП ГУНП у Львівській області.
27. Однак, з позовом позивач звернувся до суду 26.12.2018, тобто після закінчення шестимісячного строку для звернення до адміністративного суду. Належних доказів на підтвердження того, що ОСОБА_1 не мав можливості звернутись за захистом своїх порушених прав раніше, позивачем надано не було.
28. Суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин у випадку, якщо вони стали спірними. У випадку пропуску строку звернення до суду, підставами для визнання поважними причин такого пропуску є лише наявність обставин, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, та пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій та підтверджені належними доказами.
29. Слід зауважити, що інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини набувають ознак стабільності.
30. Колегія суддів зазначає, що поважними причинами визнаються лише такі обставини, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звертається до суду та пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій, що підтверджені належними доказами.
31. При цьому, як вірно зазначено судами попередніх інстанцій, звернення позивача до Золочівської місцевої прокуратури Львівської області та в Перемишлянське ВП Золочівського ВП ГУНП у Львівській області не перешкоджали зверненню до суду з вищевказаним адміністративним позовом, оскільки матиме наслідком необґрунтоване втручання суду у принцип правової визначеності, порушуватиме права інших учасників провадження на справедливий судовий розгляд в розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Обставин, які об'єктивно унеможливлювали реалізацію прав щодо своєчасного звернення до суду позивачем не наведено.
32. Практика Європейського суду з прав людини також свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа «Стаббігс на інші проти Великобританії», справа «Девеер проти Бельгії»).
33. Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях наполягає на тому, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов'язковими для дотримання. Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (рішення Європейського суду у справі «Перез де Рада Каванілес проти Іспанії» від 28.10.1998 року, заява № 28090/95, пункт 45). Реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух.
34. Практика Європейського суду з прав людини свідчить про те, що у процесі прийняття рішень стосовно поновлення строків звернення до суду або оскарження судового рішення, Європейський суд з прав людини виходить із наступного: 1) поновлення пропущеного строку звернення до суду або оскарження судового рішення є порушенням принципу правової визначеності, відтак, у кожному випадку таке поновлення має бути достатньо виправданим та обґрунтованим; 2) поновленню підлягає лише той строк, який пропущений з поважних, об'єктивних, непереборних, не залежних від волі та поведінки особи обставин; 3) оцінка поважності причин пропуску строку має здійснюватися індивідуально у кожній справі; 4) будь-які поважні причини пропуску строку не можуть розцінюватися як абсолютна підстава для поновлення строку; 5) необхідно враховувати тривалість пропуску строку, а також можливі наслідки його відновлення для інших осіб.
35. Водночас, навіть наявність об'єктивних та непереборних обставин, що обумовлюють поважність причин пропуску строку звернення до суду, не може розцінюватися як абсолютна підстава для поновлення пропущеного строку (справа «Олександр Шевченко проти України», п. 27), оскільки у випадку, якщо минув значний проміжок часу з моменту закінчення пропущеного строку, відновлення попереднього становища учасників справи буде значно ускладнено та може призвести до порушення прав та інтересів інших осіб.
36. Крім того, чітко визначені та однакові для всіх учасників справи строки звернення до суду, а також строки для подання апеляційної чи касаційної скарги, здійснення інших процесуальних дій є гарантією забезпечення рівності сторін та інших учасників справи.
37. Таким чином, враховуючи те, що позивачем пропущений встановлений законом строк звернення до суду з даними позовними вимогами та будь-яких обґрунтувань обставин та доказів, на підтвердження поважності причин пропуску строку звернення до суду з даним позовом позивачем не наведено, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність поважних причин для поновлення строку звернення до суду з даним позовом та про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду у відповідності до вимог частини 3 статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України.
38. У відповідності до частини першої статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
39. Переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм процесуального права, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду дійшов висновку, що при ухваленні оскаржуваних судових рішень суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права, які могли б бути підставою для скасування судових рішень, а тому касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Перемишлянського районного суду Львівської області від 16 вересня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2020 року слід залишити без задоволення.
Керуючись ст.ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Перемишлянського районного суду Львівської області від 16 вересня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2020 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
СуддіС.Г. Стеценко А.І. Рибачук С.М. Чиркін