07 липня 2020 року
м. Київ
справа № 263/16509/16-а
адміністративне провадження № К/9901/17791/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 263/16509/16-а
за позовом ОСОБА_1
до Управління Пенсійного фонду України в Жовтневому районі м. Маріуполя Донецької області
про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року (колегія у складі: головуючого судді Гайдара А.В., суддів: Василенко Л.А., Ханової Р.Ф.), -
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2016 року ОСОБА_1 звернулася до Жовтневого районного суду м. Маріуполя з позовом до Управління Пенсійного фонду України в Жовтневому районі м. Маріуполя Донецької області, в якому просила: визнати неправомірною бездіяльність УПФУ в Жовтневому районі м. Маріуполя щодо непроведення індексації пенсії у межах фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів, бюджету Пенсійного фонду України та необчислення індексу споживчих цін для проведення індексації грошових доходів населення наростаючим підсумком, виходячи з базового місяця (місяця підвищення пенсії) січня 2011 року; зобов'язати УПФУ в Жовтневому районі м. Маріуполя нарахувати та виплатити суми індексації пенсії наростаючим підсумком, виходячи з базового місяця (місяця підвищення пенсії) січня 2011 року та індексу споживчих цін за період з лютого 2011 року з урахуванням зміни розміру прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, відповідно до вимог Закону України «Про індексацію грошових доходів населення» та Порядку проведення індексації грошових доходів населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2003 року №1078, з урахуванням фактично виплачених коштів у межах фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів, бюджету Пенсійного фонду України з урахуванням 6-місячного строку з дня звернення до суду з адміністративним позовом.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначала, що відповідач проводив індексацію її пенсії з порушенням Закону України «Про індексацію грошових доходів населення» та «Порядку проведення індексації грошових доходів населення», затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2003 року №1078.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Постановою Жовтневого районного суду м. Маріуполя від 08 лютого 2017 року позовні вимоги задоволено. Визнано неправомірними бездіяльність Управління Пенсійного Фонду України в Жовтневому районі міста Маріуполя Донецької області щодо не проведення ОСОБА_1 індексації пенсії у межах фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів, бюджету Пенсійного Фонду України та необчислення індексу споживчих цін для проведення індексації грошових доходів населення наростаючим підсумком, виходячи з базового місяця (місяця підвищення пенсії) січень 2011 року. Зобов'язано Управління Пенсійного Фонду України в Жовтневому районі міста Маріуполя Донецької області нарахувати та виплатити позивачу ОСОБА_1 з 26.06.2016 року суми індексації пенсії наростаючим підсумком виходячи з базового місяця (місяця підвищення пенсії) січень 2011 року та індексу споживчих цін за період з лютого 2011 року та зміни розміру прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, відповідно до вимог Закону України «Про індексацію грошових доходів населення» та Порядку проведення індексації грошових доходів населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2003 року № 1078, з урахуванням фактично виплачених коштів, у межах фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів, бюджету Пенсійного Фонду України.
4. Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року постанову Жовтневого районного суду м. Маріуполя від 08 лютого 2017 року у справі № 263/16509/16-а скасовано. У задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Управління Пенсійного фонду України в Жовтневому районі м.Маріуполя про визнання бездіяльності неправомірною та зобов'язання вчинити певні дії відмовлено повністю.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач, не провів позивачу індексацію пенсії у межах фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів, бюджету Пенсійного фонду України та не обчислив індекс споживчих цін для проведення індексації грошових доходів населення наростаючим підсумком, виходячи з базового місяця (місяця підвищення пенсії) січня 2011 року та індекс споживчих цін за період з лютого 2011 року з урахуванням зміни розміру прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, у зв'язку з чим значно зменшено пенсію позивача, що суперечать чинному законодавству. Таким чином, відповідач порушив вимоги Закону України «Про індексацію грошових доходів населення», Порядку проведення індексації грошових доходів населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2003 року №1078, Закону України «Про прожитковий мінімум» та листу Департаменту пенсійного забезпечення ПФУ від 24.06.2016 року № 7108/Ф-11. При цьому, враховуючи те, що пенсія, яку отримував позивач, є періодичним платежем, суд першої інстанції відмовив в задоволенні позовних вимог за період з 01.01.2015 по 25.06.2016, в зв'язку з чим розглядав позов в межах строку, передбаченого ст. 99 КАС України, а саме з 26.06.2016.
6. В свою чергу, апеляційний суд, скасовуючи рішення суду першої інстанції, виходив з того, що проведення індексації наростаючим підсумком та виплата фактично нарахованих сум проводиться виключно у межах бюджетних асигнувань на вказані цілі, встановлених Кабінетом Міністрів України. Діючі на сьогоднішній час обмеження на проведення нарахування та виплату індексації мають застосовуватися управлінням у чіткій відповідності із розмірами бюджетних асигнувань, оскільки такі норми є чинними та не скасовані в установленому законом порядку, а вимоги п. 9 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет на 2015 рік» не визнані неконституційними. Таким чином, протягом 2015 року по даний час проведення індексації наростаючим підсумком та виплату фактично нарахованих сум проводиться позивачу виключно у межах бюджетних асигнувань на вказані цілі, встановлених Кабінетом Міністрів України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. У травні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
8. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив про те, що судом апеляційної інстанції, на відміну від суду першої інстанції, невірно застосовано пункт 9 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік».
9. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12 травня 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
10. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів». З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
11.Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС України, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
12. На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень КАС України справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
13. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07.02.2018, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Гімон М.М., судді: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.
14. У зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Гімона М.М., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 12.06.2019 № 728/0/78-19, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13.06.2019, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С.Г., суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л. В.
15.Ухвалою Верховного Суду від 06.07.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 07.07.2020.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 перебуває на обліку в УПФУ в Жовтневому районі м. Маріуполя та отримує пенсію за віком, призначену відповідно до Закону України «Про державну службу».
17. ОСОБА_1 не працює з 12.01.2011, що підтверджується записом в трудовій книжці (а.с. 7).
18. ОСОБА_1 звернулася до УПФУ в Жовтневому районі м. Маріуполя з заявою про надання довідки про отриману нею суму індексації пенсії та надання роз'яснення щодо причин непроведення індексації, якщо це мало місце.
19. УПФУ в Жовтневому районі м. Маріуполя листом № 37062103 від 30.11.2016 повідомило позивача, що розмір її пенсії індексується у відповідності до Закону України «Про індексацію грошових доходів населення», з 01.05.2016 проведено індивідуально-масовий перерахунок пенсії, внаслідок чого базовим місяцем встановлено травень 2016 року, з 01.05.2016 сума індексації пенсії зафіксована в розмірі 223,02 грн. (а.с. 8).
20. Позивач, вважаючи протиправними дії пенсійного органу з 01.05.2016 щодо визначення фіксованої суми індексації в заниженому розмірі та протиправною бездіяльність щодо необчислення індексу споживчих цін для проведення індексації грошових доходів населення наростаючим підсумком, звернулася з даним позовом до суду.
21.Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
22. Відповідно до статті 1 Закону України «Про індексацію грошових доходів населення» від 3 липня 1991 року № 1282-XII, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, індексація грошових доходів населення - це встановлений законами та іншими нормативно-правовими актами України механізм підвищення грошових доходів населення, що дає можливість частково або повністю відшкодовувати подорожчання споживчих товарів і послуг.
23. Згідно статті 2 цього Закону індексації підлягають грошові доходи громадян, одержані ними в гривнях на території України і які не мають разового характеру, у тому числі пенсії. Індексації підлягають грошові доходи населення у межах прожиткового мінімуму, встановленого для відповідних соціальних і демографічних груп населення.
24. Статтею 4 цього Закону передбачено, що індексація грошових доходів населення проводиться в разі, коли величина індексу споживчих цін перевищила поріг індексації, який установлюється в розмірі 101 відсотка. Обчислення індексу споживчих цін для індексації грошових доходів населення провадиться наростаючим підсумком, починаючи з місяця введення в дію цього Закону. Для проведення подальшої індексації грошових доходів населення обчислення індексу споживчих цін починається за місяцем, у якому індекс споживчих цін перевищив поріг індексації, зазначений у частині першій цієї статті. Підвищення грошових доходів населення у зв'язку з індексацією здійснюється з першого числа місяця, що настає за місяцем, у якому опубліковано індекс споживчих цін.
25. Відповідно до статті 6 Закону України «Про індексацію грошових доходів населення» проведення індексації грошових доходів населення визначається Кабінетом Міністрів України.
26. Так, правила обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації та сум індексації грошових доходів населення визначає Порядок проведення індексації грошових доходів населення, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2003 №1078.
27. Згідно з абз. 1 пункту 1-1 Порядку №1078 індексація грошових доходів населення проводиться у разі, коли величина індексу споживчих цін перевищила поріг індексації, який встановлюється в розмірі 101 відсотка.
28. Відповідно до абзаців 4, 5 пункту 1-1 Порядку №1078 обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації грошових доходів населення провадиться наростаючим підсумком, починаючи з березня 2003 року - місяця опублікування Закону України від 06.02.2003 №491-IV «Про внесення змін до Закону України «Про індексацію грошових доходів населення». Для проведення подальшої індексації грошових доходів населення обчислення індексу споживчих цін починається за місяцем, у якому індекс споживчих цін перевищив поріг індексації, зазначений в абзаці другому цього пункту.
29. Згідно з абз. 3 пункту 5 Порядку №1078 у разі коли грошовий дохід з урахуванням суми підвищення менше суми грошового доходу з урахуванням індексації до його підвищення, у базовому місяці сума загального доходу визначається з таким розрахунком, щоб сума грошового доходу з урахуванням індексації не перевищувала загального доходу до його підвищення. Приклад проведення індексації у разі підвищення грошових доходів наведено в додатку 4 до цього Порядку.
30. Відповідно до частин 1, 2 статті 42 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» в редакції, чинній з часу виникнення спірних правовідносин до 01.01.2017, пенсії, призначені за цим Законом, індексуються відповідно до законодавства про індексацію грошових доходів населення.
31. Крім індексації пенсії, передбаченої частиною першою цієї статті, щороку починаючи з 1 березня поточного року у разі, якщо середня заробітна плата (дохід) в Україні, з якої сплачено страхові внески, за минулий рік зросла, здійснюється перерахунок раніше призначених пенсій із застосуванням заробітної плати, з якої призначено (попередньо перераховано) пенсію, підвищеної на коефіцієнт, який відповідає не менш як 20 відсоткам показника зростання середньої заробітної плати (доходу) в Україні, з якої сплачено страхові внески, порівняно з попереднім роком, але не менше зростання рівня інфляції (індексу споживчих цін) за минулий рік.
32. Разом з тим, 28 грудня 2014 року до Закону України «Про індексацію грошових доходів населення» були внесені зміни, зокрема доповнено статтю 5 частиною 6 такого змісту: «Проведення індексації грошових доходів населення здійснюється у межах фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів, бюджету Пенсійного фонду України та бюджетів інших фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування на відповідний рік.».
33. Одночасно з цим, пунктом 9 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» встановлено, що Кабінетом Міністрів України затверджується особливий порядок проведення індексації грошових доходів населення у межах фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів, бюджету Пенсійного фонду України та бюджетів інших фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування на 2015 рік, а норми і положення Закону № 1282-XII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів, бюджету Пенсійного фонду України та бюджетів інших фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування на 2015 рік.
34. Отже, з 1 січня 2015 року проведення індексації наростаючим підсумком та виплата фактично нарахованих сум проводилась виключно у межах бюджетних асигнувань на вказані цілі, встановлених Кабінетом Міністрів України.
35. Так, відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд апеляційної інстанції виходив з того, що пунктом 9 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» передбачено особливий порядок проведення індексації на 2015 рік, який затверджується Кабінетом Міністрів України.
36. Водночас, позовні вимоги позивача, які стосувались періоду 2015 року суд першої інстанції залишив без задоволення (в цій частині рішення суду першої інстанції не оскаржувалось) та розглядав позов в межах строку, передбаченого ст. 99 КАС України, а саме з 26.06.2016.
37. При цьому, колегія суддів Верховного Суду звертає увагу, що передбачені Законом України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» обмеження щодо проведення індексації не можуть стосуватись наступного бюджетного періоду.
38. В свою чергу Законом України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» не було передбачено обмежень щодо індексації пенсій у 2016 році, а тому відмова з цих підстав у задоволенні позовних вимог не ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права.
39. Аналогічного правового висновку Верховний Суд дійшов у постановах від 06 лютого 2020 року у справі № 825/2191/18, від 29 квітня 2020 року у справі №443/587/16-а, від 21 травня 2020 року у справі №264/7073/16-а.
40. Відповідно до положень частини 2, 3 статті 242 КАС України рішення має бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
41. В порушення вимог статті 159 КАС України судами попередніх інстанцій неповно встановлено обставини справи, не з'ясовано на підставі відповідних доказів чи підлягала пенсія позивача індексації та чи проводилась така у спірний період.
42. Крім того, наявна і досліджена судами попередніх інстанцій відповідь пенсійного органу свідчить про те, що у спірні періоди індексація пенсії позивача здійснювалась виходячи з фіксованих сум індексації. Позивач такі дії відповідача вважає протиправними, однак судами не надано оцінку законності таких дій відповідача на підставі зібраних у справі доказів з посиланням на відповідні норми законодавства.
43. Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року №16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об'єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 02 листопада 2011 року №13-рп/2011).
44. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
45. Відповідно до частин 1, 2 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
46. Колегія суддів, також, враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема, у пункті 25 рішення у справі "Проніна проти України" (№63566/00), пункту 13 рішення у справі "Петриченко проти України" (№2586/07) та пункту 280 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Нечипорук і Йонкало проти України" (№42310/04) була висловлена позиція, згідно з якою Суд зобов'язаний оцінити кожен специфічний, доречний та важливий аргумент, а інакше він не виконує свої зобов'язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції.
47. З огляду на зазначене колегія суддів приходить до висновку, що суди попередніх інстанцій не встановили обставин, які мають визначальне значення для правильного вирішення спору по суті, допустили порушення норм процесуального права, а тому рішення судів підлягають скасуванню, а справа направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
48. Відповідно до частин другої та четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
48. Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України.
49. Керуючись статтями 242, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Жовтневого районного суду м. Маріуполя від 08 лютого 2017 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року у справі № 263/16509/16-а скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
СуддіС.Г. Стеценко А.Ю. Бучик Л.В. Тацій