Справа № 823/26/16 Суддя (судді) першої інстанції: В.А. Гайдаш
02 липня 2020 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого - судді Ключковича В.Ю.,
суддів Беспалова О.О.,
Парінова А.Б.,
за участю
секретаря судового засідання Вітчинкіної К.О.,
представника позивача Поліщука В.В.,
представника ДСУ з питань геодезії, картографії та кадастру Волошина О.А.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 26 березня 2020 року (прийняте в порядку письмового провадження, головуючий суддя Гайдаш В.А., судді: Білоноженко М.А., Гарань С.М.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державного агентства земельних ресурсів України, комісії з реорганізації Державного агентства земельних ресурсів України, Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, треті особи: управління Держгеокадастру у Золотоніському районі Черкаської області, Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області про визнання незаконними дій та бездіяльності і зобов'язання вчинити дії, -
ОСОБА_1 звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державного агентства земельних ресурсів України (далі також - відповідач 1), комісії з реорганізації Державного агентства земельних ресурсів України (далі також - відповідач 2), Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі також - відповідач 3), треті особи: управління Держгеокадастру у Золотоніському районі Черкаської області, Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області, в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив:
- визнати неправомірними дії відповідачів 1 та 2 щодо повідомлення 11.12.2015 позивача про вивільнення з посади начальника управління Держземагентства у Золотоніському районі Черкаської області та визнати таке попередження протиправним;
- визнати незаконною бездіяльність відповідачів 2 та 3 щодо не переведення позивача внаслідок реорганізації управління Держземагентства у Золотоніському районі Черкаської області на рівнозначну посаду начальника управління Держгеокадастру у Золотоніському районі Черкаської області;
- поновити позивача на іншій рівнозначній посаді державної служби в Головному управлінні Держгеокадаструу Черкаській області по відношенню до посади начальника управління Держземагентства у Золотоніському районі Черкаської області, а саме на посаді начальника міськрайонного управління у Золотоніському районі та м. Золотоноші Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області;
- зобов'язати відповідача 3 у місячний строк з дня набрання судовим рішенням законної сили подати суду звіт про виконання рішення в частині призначення позивача на іншій рівнозначній посаді державної служби в Головному управлінні Держгеокадастру у Черкаській області по відношенню до посади начальника управління Держземагентства у Золотоніському районі Черкаської області, а саме на посаді начальника міськрайонного управління у Золотоніському районі та м. Золотоноші Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області.
Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 02 лютого 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2016 року, у задоволенні позову відмовлено повністю.
Постановою Верховного Суду від 22 жовтня 2019 року постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 02 лютого 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2016 року скасовано, а справу направлено на новий розгляд до Черкаського окружного адміністративного суду.
У вказаній постанові Верховним Судом зазначено, що судами правильно встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв'язку зі зміною в організації праці, сфері підпорядкування державного органу, очолюваного позивачем, однак, при цьому, Верховний Суд зауважує, що матеріали справи містять відповідь в.о. начальника управління Держгеокадастру у Золотоніському районі Черкаської області Кисіля А.М. від 06 січня 2016 року, надану позивачу на його заяву, про те, що станом на 06 січня 2016 року в Управлінні наявні вакантні посади начальника управління, заступника начальника управління - начальника відділу державного земельного кадастру, головного спеціаліста з державного геодезичного нагляду, головного спеціаліста юридичного сектору (декретна посада), завідувача сектору бухгалтерського обліку, фінансів та звітності (декретна посада), однак, судами не перевірялись обставини щодо пропозиції позивачу всіх вакантних посад.
Судами було зроблено передчасний висновок про те, що у зв'язку із впровадженням нової структури, штатної чисельності та збільшення обсягу функцій управління Держгеокадастру на підставі постанови Кабінетом Міністрів України 10 вересня 2014 року №442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади», постанови від 14 січня 2015 року №5 «Про утворення територіальних органів Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру» та від 20 жовтня 2011 року №1074 «Про затвердження порядку здійснення заходів пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади», наказу Комісії з реорганізації Державного агентства земельних ресурсів України від 21 вересня 2015 року №432 «Про реорганізацію Управління Держземагентства у Золотоніському районі Черкаської області» фактично відбулася реорганізація Управління Держземагентства у Золотоніському районі Черкаської області, оскільки матеріали справи не містять відомостей щодо кількості та найменування штатних посад Управління Держгеокадастру у Золотоніському районі Черкаської області до спірної реорганізації.
Вказана обставина унеможливлює проведення порівняльного аналізу посад, що існували в структурі органів, які реорганізуються, та посад, перелік яких затверджений у штаті новоствореного державного органу. Також, у зв'язку з наведеним, неможливо перевірити чи дійсно у відповідача відбулась реорганізація, що пов'язана зі зміною в організації праці, сфері підпорядкування; чи дотримано відповідачем вимоги статті 49-2 КЗпП України в повній мірі. Крім вказаного, суди не надали належної оцінки заявленим позивачем вимогам, зокрема щодо визнання попередження про вивільнення протиправним. Не здійснили аналіз правової природи цього повідомлення як документа на предмет того чи створює він юридичні наслідки для позивача та чи має ознаки рішення суб'єкта владних повноважень у розумінні КАС України, чи тягне за собою попередження про вивільнення обов'язкове припинення трудового договору через два місяці. Поза межами судового дослідження залишилась і вимога позивача про переведення його на рівнозначну посаду шляхом переведення.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 26 березня 2020 року у задоволенні позову відмовлено повністю.
Не погоджуючись з таким судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, просить скасувати рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 26.03.2020 та прийняти нове рішення яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
Позивач в апеляційній скарзі вказує, що рівнозначна посада у новоствореному органу, а саме посада начальника Управління Держгеокадастру у Золотоніському районі Черкаської області на момент повідомлення позивача про вивільнення була вакантною, та такою, що відповідала його професійній підготовці та професійній компетентності, а тому ненадання позивачу пропозиції щодо переведення на рівнозначну посаду начальника Управління Держгеокадастру у Золотоніському районі Черкаської області одночасно з врученням повідомлення про вивільнення є порушенням ч. 2 ст. 49-2 КЗпП України.
02.06.2020 до суду апеляційної інстанції від Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому відповідач просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги та залишити рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 26 березня 2020 року без змін.
Від інших учасників справи відзиви на апеляційну скаргу до суду не надходили.
У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю - доповідача, думку представника позивача та думку представника Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів зазначає наступне.
Як вбачається з матеріалів справи, наказом Державного агентства земельних ресурсів України від 11.11.2013 №379-кт/а ОСОБА_1 призначено на посаду начальника Управління Держземагентства у Золотоніському районі Черкаської області в порядку переведення з Головного управління Держземагентства у Черкаській області.
ОСОБА_1 звільнено із займаної посади за порушення присяги державного службовця, проте поновлено на виконання постанови Черкаського окружного адміністративного суду від 31.10.2014 у справі №823/2913/14, яка набрала законної сили 26.05.2015.
Відповідно до постанови Кабінетом Міністрів України 10 вересня 2014 року №442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади», постанови від 14 січня 2015 року №5 «Про утворення територіальних органів Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру» та від 20 жовтня 2011 року №1074 «Про затвердження порядку здійснення заходів пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади», наказу Комісії з реорганізації Державного агентства земельних ресурсів України від 21 вересня 2015 року №432 «Про реорганізацію Управління Держземагентства у Золотоніському районі Черкаської області», Управління Держземагентства у Золотоніському районі Черкаської області реорганізовується шляхом приєднання до Управління Держгеокадастру у Золотоніському районі Черкаської області.
Постановою Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 року №442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади та відповідно до пунктів 9 та 91 статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України постановив: утворити державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, реорганізувавши Державне агентство земельних ресурсів України шляхом перетворення; установив, що центральні органи виконавчої влади, що утворюються шляхом реорганізації інших центральних органів виконавчої влади є правонаступниками органів, які реорганізуються, права та обов'язки центральних органів виконавчої влади, що ліквідуються, передаються відповідним центральним органам виконавчої влади, на які цією постановою покладено функції з реалізації державної політики у відповідній сфері; центральні органи виконавчої влади, що припиняються згідно з цією постановою, продовжують здійснювати повноваження та функції у визначених сферах до завершення здійснення заходів з утворення центральних органів виконавчої влади, яким передаються повноваження та функції центральних органів виконавчої влади, що припиняються.
Постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року №5 «Про утворення територіальних органів Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру» Кабінет Міністрів України постановив: утворити як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру за переліком згідно з додатком 1; установити, що територіальні органи Державного агентства земельних ресурсів, які реорганізуються, продовжують виконувати свої повноваження до передачі таких повноважень територіальним органам Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру.
Відповідно до наказу Комісії з реорганізації Державного агентства земельних ресурсів України від 21 вересня 2015 року №432 «Про реорганізацію Управління Держземагентства у Золотоніському районі Черкаської області» наказано реорганізувати Управління Держземагентства у Золотоніському районі Черкаської області шляхом приєднання до Управління Держгеокадастру у Золотоніському районі Черкаської області.
Пунктом 3 додатку 3 до наказу комісії з реорганізації Державного агентства земельних ресурсів України від 21.09.2015 №432 передбачено попередження працівників Управління Держземагентства у Золотоніському районі Черкаської області про майбутнє вивільнення не пізніше ніж за 2 місяці до вивільнення.
Отже на підставі зазначених підзаконних актів у державного органу, очолюваного позивачем, відбувається зміна в організації праці, сфері підпорядкування.
Державний орган, очолюваний ОСОБА_1 , до часу прийняття зазначеної постанови Кабінетом Міністрів України від 10 вересня 2014 року №442 згідно з відповідним положенням, перебував під сферою управління Міністерства аграрної політики та продовольства України, а державний орган, до якого його за рішенням Уряду України приєднано - Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства.
24.08.2015 Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру видано наказ №138-ок про проведення конкурсних процедур на заміщення вакантних посад начальників Головних управлінь Держгеокадастру в областях та начальників територіальних органів Держгеокадастру в областях нижчого рівня, у т.ч. на посаду, на яку претендує позивач.
ОСОБА_1 був допущений до участі в конкурсі на посаду керівника, однак за наслідками конкурсу конкурсна комісія проведення відбору кандидатів на заміщення вакантних посад начальників територіальних органів Держгеокадастру у Черкаській області прийняла рішення, оформлене протоколом від 20.07.2015 №28, яким не рекомендувала позивача на зайняття вакантної посади начальника Управління Держгеокадастру у Золотоніському районі Черкаської області.
У зв'язку з реорганізацією Управління Держземагентства у Золотоніському районі Черкаської області шляхом приєднання до Управління Держгеокадастру у Золотоніському районі Черкаської області, 11.12.2015 ОСОБА_1 вручено попередження про його вивільнення за п. 1 ст. 40 Кодексу законів про працю України та запропоновано переведення на посаду головного спеціаліста з державного геодезичного нагляду новоутвореного органу, однак позивач не погодився на переведення на запропоновану посаду.
Вважаючи неправомірними дії відповідачів 1 та 2 щодо повідомлення 11.12.2015 про вивільнення з посади начальника управління Держземагентства у Золотоніському районі Черкаської області, а саме попередження протиправним, при цьому незаконною бездіяльність відповідачів 2 та 3 щодо не переведення позивача внаслідок реорганізації управління Держземагентства у Золотоніському районі Черкаської області на рівнозначну посаду начальника управління Держгеокадастру у Золотоніському районі Черкаської області, ОСОБА_1 звернувся з даним позовом до суду.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що:
- у Державному агентстві земельних ресурсів України дійсно відбулась реорганізація, що пов'язана зі зміною в організації праці, сфері підпорядкування;
- у період з 11.12.2015 по 29.02.2016 будь-які вакантні рівнозначні посади, які б відповідали категорії державного службовця, професії чи спеціальності позивача, в Управлінні Держгеокадастру у Золотоніському районі Черкаської області були відсутні, таким чином, відповідачі здійснили вичерпні заходи щодо працевлаштування ОСОБА_1 шляхом пропонування переведення його на посаду головного спеціаліста з державного геодезичного нагляду новоутвореного органу, від якого позивач письмово відмовився.
- відповідачами правомірно вчинено дії щодо повідомлення 11.12.2015 позивача про майбутнє вивільнення з посади начальника Управління Держземагентства у Золотоніському районі Черкаської області, відповідно, відповідачами не вчинено бездіяльність щодо не переведення позивача внаслідок реорганізації Управління Держземагентства у Золотоніському районі Черкаської області на рівнозначну посаду начальника управління Держгеокадастру у Золотоніському районі Черкаської області;
- попередження про вивільнення ОСОБА_1 не створює юридичних наслідків для позивача та не має ознак рішення суб'єкта владних повноважень у розумінні КАС України.
Надаючи правову оцінку обставинам справи у взаємозв'язку з нормами законодавства, що регулюють спірні правовідносини, переглядаючи справу в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів апеляційного суду виходить з наступного.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до пункту 19 Постанови Пленуму Верховного Суду України від 6 листопада 1992 року №9 «Про практику розгляду судами трудових спорів» (зі змінами), розглядаючи трудові спори, пов'язані зі звільненням за пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП України, суди зобов'язані з'ясувати, зокрема, чи дійсно у відповідача мали місце зміни в організації виробництва і праці, зокрема, ліквідація, реорганізація або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників, чи додержано власником або уповноваженим ним органом законодавства, що регулює вивільнення працівників, які є докази щодо змін в організації виробництва і праці, про те, що працівник відмовився від переведення на іншу роботу або що власник або уповноважений ним орган не мав можливості перевести працівника з його згоди на іншу роботу та тому ж підприємстві, в установі, організації, чи не користувався вивільнений працівник переважним правом на залишення на роботі та чи попереджувався він за 2 місяці про наступне вивільнення.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегією суддів враховано, що спірні правовідносини виникли у зв'язку зі зміною в організації праці, сфері підпорядкування державного органу, очолюваного позивачем, оскільки до моменту прийняття постанови Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 року №442, вказаний державний орган перебував під сферою управління Міністерства аграрної політики та продовольства України, а державний орган, до якого його за рішенням КМУ приєднано - Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства.
Крім того, при скороченні чисельності штату працівників новоствореного Управління Держземагентства у Золотоніському районі Черкаської області одночасно розширено його завдання та функції, що випливає з порівняльного аналізу Положення про Управління (Відділ) Держземагентства у районі, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 10.05.2012 №258 та Положення про Управління (Відділ) Держгеокадастру у районі, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 03.02.2015 №14. Зокрема, у Положенні №14 додано такі функції як подання в установленому порядку Головному управлінню Держгеокадастру в області пропозиції щодо здійснення адаптації національного законодавства до законодавства ЄС з питань, що належать до його компетенції; здійснення в межах повноважень, передбачених законом, заходів щодо імплементації в національне законодавство положень міжнародних договорів, стороною яких є Україна (підпункт 2 пункту 4), здійснення методичного забезпечення та координації діяльності у сфері державної експертизи землевпорядної документації на територіальному рівні, а також методичного забезпечення діяльності у сфері державної експертизи землевпорядної документації розробників об'єктів державної експертизи (підпункт 25 пункту 4) та інші.
Порівняльний аналіз штатних розписів Управління Держземагентства у Золотоніському районі Черкаської області та Управління Держгеокадастру у Золотоніському районі Черкаської області, копії яких містяться у матеріалах адміністративної справи (т. 3, ас. 88-89) свідчить про те, що введено нову штатну одиницю керівництва (заступник начальника Управління - начальник відділу державного земельного кадастру); вилучено штатну одиницю - начальник відділу Державного земельного кадастру; збільшено кількість провідних спеціалістів відділу державного земельного кадастру з одного на двох; вилучено посаду спеціаліста 1 категорії відділу державного земельного кадастру; вилучено посаду головного спеціаліста відділу землеустрою, охорони та ринку земель; введено посаду головного спеціаліста з державного геодезичного нагляду.
Тобто, відповідно до штатного розпису Управління Держземагентства у Золотоніському районі Черкаської області кількість штатних одиниць становила 22 одиниці з місячним фондом заробітної плати за посадовими окладами 31 777 грн., а згідно зі штатним розписом новоствореного Управління Держгеокадастру у Золотоніському районі Черкаської області кількість штатних одиниць становить 21 одиницю з місячним фондом заробітної плати за посадовими окладами 29 020 грн. При цьому, загальна чисельність штатних одиниць при об'єднанні цих органів зменшилась і штатна чисельність новоствореного органу становила 21 штатну одиницю, в той час, у разі об'єднання б цих державних органів без зменшення кількості штатних одиниць в Управлінні Держгеокадастру у Золотоніському районі Черкаської області кількість штатних одиниць могла становити 43.
Отже, як вбачається з матеріалів справи, у ході проведеної реорганізації відбулося фактичне скорочення чисельності штату працівників Управління Держгеокадастру у Золотоніському районі Черкаської області, що є підставою для припинення трудового договору працівника з ініціативи власника або уповноваженого ним органу, на підставі приписів частини четвертої статті 36 та пункту 1 частини першої статті 46 КЗпП України.
Таким чином, у відповідача дійсно відбулась реорганізація, що пов'язана зі зміною в організації праці, сфері підпорядкування.
Згідно з частиною 3 статті 49-2 Кодексу законів про працю України одночасно з попередженням про звільнення у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації. При відсутності роботи за відповідною професією чи спеціальністю, а також у разі відмови працівника від переведення на іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації працівник, на власний розсуд, звертається за допомогою до державної служби зайнятості або працевлаштовується самостійно. У разі якщо вивільнення є масовим відповідно до статті 48 Закону України «Про зайнятість населення», власник або уповноважений ним орган доводить до відома державної служби зайнятості про заплановане вивільнення працівників.
Отже, власник вважається таким, що належно виконав вимоги частини 2 статті 40, частини 3 статті 49-2 КЗпП України щодо працевлаштування працівника, якщо запропонував йому наявну на підприємстві роботу, тобто вакантну посаду чи роботу за відповідною професією чи спеціальністю, чи іншу вакантну роботу, яку працівник може виконувати з урахуванням його освіти, кваліфікації, досвіду тощо.
При цьому, роботодавець зобов'язаний запропонувати всі вакансії, що відповідають зазначеним вимогам, які існують на цьому підприємстві, незалежно від того, в якому структурному підрозділі працівник, який вивільнюється, працював.
Оскільки обов'язок по працевлаштуванню працівника покладається на власника з дня попередження про вивільнення до дня розірвання трудового договору, за змістом частини 3 статті 49-2 КЗпП України роботодавець є таким, що виконав цей обов'язок, якщо працівникові були запропоновані всі інші вакантні посади (інша робота), які з'явилися на підприємстві протягом цього періоду і які існували на день звільнення.
Згідно з правовою позицією Верховного Суду України висловленої в постанові від 1 липня 2015 року у справі N 6-491цс15, власник вважається таким, що належно виконав вимоги частини другої статті 40, частини третьої статті 49-2 КЗпП України щодо працевлаштування працівника, якщо запропонував йому наявну на підприємстві роботу, тобто вакантну посаду чи роботу за відповідною професією чи спеціальністю, чи іншу вакантну роботу, яку працівник може виконувати з урахуванням його освіти, кваліфікації, досвіду тощо.
Так, колегією суддів із матеріалів справи встановлено, що ОСОБА_1 від переведення на посаду головного спеціаліста з державного геодезичного нагляду новоутвореного органу, письмово відмовився 11.12.2015, про що свідчить його власноручний підпис у відповідній графі попередження про вивільнення (т. 1, а.с. 27).
Згідно листа в.о. начальника Управління Держгеокадастру у Золотоніському районі Черкаської області Кисіля А.М. від 06.01.2016 №31-28-0.6-9/2-16 (а.с.28, т.1) в Управлінні Держгеокадастру у Золотоніському районі Черкаської області станом на 06.01.2016 наявні наступні вакантні посади: начальник управління, заступник начальника управління - начальник відділу державного земельного кадастру, головний спеціаліст з державного геодезичного нагляду, головний спеціаліст юридичного сектору (декретна посада) та завідувач сектору бухгалтерського обліку, фінансів та звітності (декретна посада).
Згідно положень статті 49-2 КЗпП України запропонована працівнику робота має відповідати його професії чи спеціальності, тому у зв'язку з тим, що позивач, згідно наявної в матеріалах справи копії диплому МВ НОМЕР_1 , у 1985 році закінчив Українську ордена Трудового Червоного прапора сільськогосподарську академію за спеціальністю «механізація сільського господарства», здобувши кваліфікацію «інженер-механік», що виключає можливість відповідача пропонування йому посади головного спеціаліста юридичного сектору та завідувача сектору бухгалтерського обліку, фінансів та звітності (за кваліфікаційними вимогами до цих посад потребують наявність юридичної та економічної освіти відповідно).
Слід зазначити, що посада начальника Управління Держгеокадастру у Золотоніському районі Черкаської області відповідно до абзацу четвертого частини другої статті 25 Закону №3723-ХІІ відноситься до третьої категорії державних службовців.
Закон України «Про державну службу» від 16.12.1993 №3723-XII (далі - Закон №3723-XII, чинний на час виникнення спірних правовідносин) передбачав особливий порядок призначення на посади державної служби окремих категорій, зокрема на конкурсній основі, зокрема, відповідно до частин першої-другої статті 15 Закону №3723-ХІІ прийняття на державну службу на посади третьої - сьомої категорій, передбачених статтею 25 цього Закону, здійснюється на конкурсній основі, крім випадків, коли інше встановлено законами України. Порядок проведення конкурсу для вступу на державну службу регулюється Положенням, що затверджується Кабінетом Міністрів України.
Конкурсний відбір на заміщення вакантних посад державних службовців здійснювався на підставі Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 року №169 (далі - Порядок №169).
Як вбачається з матеріалів справи, 24.08.2015 Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру видано наказ №138-ок про проведення конкурсних процедур на заміщення вакантних посад начальників Головних управлінь Держгеокадастру в областях та начальників територіальних органів Держгеокадастру в областях нижчого рівня, у т.ч. на посаду, на яку претендує позивач.
Так, ОСОБА_1 був допущений до участі в конкурсі на посаду начальника Управління Держгеокадастру у Золотоніському районі Черкаської області, однак за наслідками конкурсу конкурсна комісія проведення відбору кандидатів на заміщення вакантних посад начальників територіальних органів Держгеокадастру у Черкаській області прийняла рішення, оформлене протоколом від 20.07.2015 №28, яким не рекомендувала позивача на зайняття вакантної посади начальника Управління Держгеокадастру у Золотоніському районі Черкаської області (а.с. 118-119, т.1).
Також, ОСОБА_1 був допущений до участі в конкурсі на посаду начальника Управління Держгеокадастру у Золотоніському районі Черкаської області, однак за наслідками конкурсу конкурсна комісія для проведення відбору кандидатів на заміщення вакантних посад начальника Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, начальників територіальних органів Держгеокадастру у Дніпропетровській, Черкаській областях нижчого рівня прийняла рішення, оформлене протоколом від 16.10.2015 №6, яким не рекомендувала позивача на зайняття вакантної посади начальника Управління Держгеокадастру у Золотоніському районі Черкаської області (а.с. 120-122, т.1).
Крім того, переведення державних службовців з посад Управління Держземагентства у Золотоніському районі Черкаської області на посади Управління Держгеокадастру у Золотоніському районі Черкаської області не було переведенням в межах одного органу, оскільки, фактично, відбулася реорганізація Управління Держземагентства у Золотоніському районі Черкаської області, пов'язана зі скороченням чисельності штату працівників новоствореного Управління Держгеокадастру у Золотоніському районі Черкаської області, розширенням його завдань та функцій, тобто зі змінами в організації праці.
При цьому, суд апеляційної інстанції звертає увагу, що предметом спору у даній справі є оскарження позивачем бездіяльності відповідачів внаслідок не переведення його саме на рівнозначну посаду начальника Управління Держгеокадастру у Золотоніському районі Черкаської області, а не на будь-яку іншу посаду в новоствореному Управлінні Держгеокадастру у Золотоніському районі Черкаської області, жодна з яких не відносилася до посад третьої категорії державної служби, тому не вважається рівнозначною.
Посилання позивача на ч. 4 ст. 36 КЗпП, якою передбачено, що у разі зміни власника підприємства, а також у разі його реорганізації (злиття, приєднання, поділу, виділення, перетворення) дія трудового договору працівника продовжується - є необґрунтованим, оскільки спеціальним нормативно-правовим актом у системі законодавства про державну службу, який визначає правове регулювання відносин у цій сфері, є саме Закон №3723-ХІІ, оскільки він регулює питання державної служби, в той час, як норми КЗпП підлягають застосуванню у спірних відносинах лише у разі неврегульованості відповідних відносин Законом №3723-ХІІ.
Таким чином, колегією суддів встановлено, що у період з 11.12.2015 по 29.02.2016 (з моменту попередження позивача про майбутнє вивільнення та до дати винесення наказу про його звільненні), будь-які вакантні рівнозначні посади, які б відповідали категорії державного службовця, професії чи спеціальності позивача, в Управлінні Держгеокадастру у Золотоніському районі Черкаської області були відсутні, що підтверджується наявними в матеріалах справи доказами, таким чином, відповідачі здійснили вичерпні заходи щодо працевлаштування ОСОБА_1 шляхом пропонування переведення його на посаду головного спеціаліста з державного геодезичного нагляду новоутвореного органу, від якого позивач письмово відмовився.
На підставі вищевикладених обставин, колегія суддів вважає обґрунтованим та погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що відповідачами правомірно вчинено дії щодо повідомлення 11.12.2015 ОСОБА_1 про майбутнє вивільнення з посади начальника Управління Держземагентства у Золотоніському районі Черкаської області, відповідно, відповідачами не вчинено бездіяльність щодо не переведення позивача внаслідок реорганізації Управління Держземагентства у Золотоніському районі Черкаської області на рівнозначну посаду начальника управління Держгеокадастру у Золотоніському районі Черкаської області, тому в цій частині позов не підлягає задоволенню.
Щодо позовної вимоги про скасування попередження про вивільнення ОСОБА_1 від 11.12.2015, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з частинами першою та третьою статті 49-2 Кодексу законів про працю України про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці. Одночасно з попередженням про звільнення у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації.
Приписами пункту 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України обумовлено, що трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом у випадку змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.
Частиною другою статті 40 цього Кодексу встановлено, що звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.
Аналіз наведених норм законодавства України дає підстави для висновку, що положеннями Кодексу законів про працю України передбачено вчинення роботодавцем двох альтернативних дій, зокрема, перевести працівника на іншу запропоновану посаду, або у разі відмови від запропонованої посади звільнити працівника за п. 1 ч. 1 ст. 40 КЗпП України, тобто на цьому етапі саме звільнення працівника не відбувається, а виконання відповідачами вимог ч. 2 ст. 49-2 КЗпП України жодним чином не порушує трудові права позивача.
Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Статтею 5 КАС України передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
У контексті положень КАС України під рішенням суб'єкта владних повноважень мається на увазі нормативно-правові акти, або правові акти індивідуальної дії. На відміну від нормативно-правових актів, правові акти індивідуальної дії поширюють свою дію на конкретних осіб, або стосуються конкретної ситуації. Правові акти індивідуальної дії створюють певні правові наслідки для особи, якої вони стосуються.
Колегія суддів зазначає, що письмове попередження про наступне вивільнення у випадку змін в організації виробництва і праці установи, в тому числі її реорганізації, лише засвідчує факт повідомлення працівника із зазначенням дати його вручення (ознайомлення), та вакансій, які пропонуються працівнику. Така процедура має на меті виключення можливості спору з приводу як самого факту попередження про наступне вивільнення, так і дати вручення та змісту такого повідомлення, адже перебіг двомісячного строку, встановленого статтею 49-2 КЗпП, починається з наступного після попередження дня.
Отже, попередження про звільнення є документом, який має інформативний характер та фіксує певні події, такий документ не створює юридичних наслідків та не має ознак рішення суб'єкта владних повноважень у розумінні КАС України. В силу вимог статті 49-2 КЗпП України відповідач, як роботодавець, зобов'язаний виставити працівнику попередження про наступне вивільнення, і саме по собі попередження не тягне за собою обов'язкового припинення трудового договору через два місяці.
У разі, якщо працівник звільняється з роботи за перебігом цього строку з ініціативи роботодавця, і з цим не погоджується, він має право оскаржити таке рішення до суду. Аналіз правомірності звільнення працівника здійснюється саме в межах спору про незаконність звільнення і поновлення на роботі.
Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить висновку, що попередження про вивільнення ОСОБА_1 не створює юридичних наслідків для позивача та не має ознак рішення суб'єкта владних повноважень у розумінні КАС України, оскільки воно не тягне за собою обов'язкове безальтернативне припинення трудового договору у продовж строку його дії (не менше 2-х місяців, починаючи з дня попередження) та є лише передумовою прийняття суб'єктом владних повноважень правових актів індивідуальної дії (рішення (наказу) про переведення позивача на запропоновану посаду або рішення (наказу) про звільнення), а відтак, в цій частині позовних вимог слід відмовити.
Оскільки вимога позивача про його поновлення на іншій рівнозначній посаді державної служби в Головному управлінні Держгеокадастру у Черкаській області по відношенню до посади начальника управління Держземагентства у Золотоніському районі Черкаської області, а саме на посаді начальника міськрайонного управління у Золотоніському районі та м. Золотоноші Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області - є похідною від позовних вимог, у задоволені яких колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для відмови, тому у задоволенні цієї частини позову також слід відмовити.
Крім того, позивачем 03.12.2019 було подано до суду першої інстанції заяву про уточнення позовних вимог (т. 3 а.с. 61-64), згідно якої позивачем зазначено, що його було звільнено з посади наказом Державного агентства земельних ресурсів України від 29.02.2016 № 28-кт/а «Про звільнення ОСОБА_1 » та наказом Головного управління Держземагентства у Черкаській області від 01.03.2016 № 2-к «Про звільнення ОСОБА_1 », які позивач вважає протиправними, однак за відсутності процесуальної можливості позивача збільшення позовних вимог в цій частині, позивач просив суд з метою ефективного захисту його прав вийти за межі позовних вимог та скасувати вказані накази.
Слід зазначити, що згідно ч. 2 ст. 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Оскільки під час розгляду адміністративної справи колегія суддів дійшла висновку про необґрунтованість позовних вимог, то відповідно, погоджується з висновком суду першої інстанції і про відсутність правових підстав для виходу судом за межі позовних вимог для ефективного захисту прав, свобод, інтересів позивача шляхом скасування вищевказаних наказів від 29.02.2016 № 28-кт/а та від 01.03.2016 № 2-к.
Крім того, суд додатково зазначає, що позивач скористався своїм правом та оскаржив до Черкаського окружного адміністративного суду (справа №823/294/16) наказ Державного агентства земельних ресурсів України від 29.02.2016 № 28-кт/а «Про звільнення ОСОБА_1 » та наказ Головного управління Держземагентства у Черкаській області від 01.03.2016 № 2-к «Про звільнення ОСОБА_1 », рішення у цій справі не набрало законної сили та перебуває на розгляді у Шостому апеляційному адміністративному суді.
Враховуючи вищевикладене у сукупності, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову, оскільки відповідачами доведено правомірність вчинення оскаржуваних дій та прийняття спірного попередження з урахуванням вимог, встановлених частиною 2 статті 19 Конституції України та частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, та такі діяли в порядку, у спосіб та в межах наданих законом повноважень.
Відтак, доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження під час перегляду справи судом апеляційної інстанції та не спростовують висновків суду першої інстанції, а відтак, не можуть бути підставою для скасування рішення суду першої інстанції.
Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
За таких обставин, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції винесене з дотриманням норм процесуального та матеріального права, судом першої інстанції встановлено всі обставини, що мають значення для справи, а доводи апеляційної скарги не спростовують правильність висновків суду першої інстанції, у зв'язку з чим підстав для скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.
Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 26 березня 2020 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Повний текст постанови складено 02 липня 2020 року.
Головуючий суддя В.Ю. Ключкович
Судді О.О. Беспалов
А.Б. Парінов