вул. Шолуденка, буд. 1, літера А, м. Київ, 04116, (044) 230-06-58 inbox@anec.court.gov.ua
"23" червня 2020 р. Справа№ 910/5367/20
Північний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:
головуючого: Андрієнка В.В.
суддів: Буравльова С.І.
Пашкіної С.А.
секретар судового засідання - Добрицька В.С.
учасники справи:
прокурор: Артем'єва А.М.
позивач: не з'явився
відповідач 1: не з'явився
відповідач 2: не з'явився
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Заступника керівника Київської місцевої прокуратури №5
на ухвалу Господарського суду м. Києва від 22.04.2020
у справі № 910/5367/20 (суддя Смирнова Ю.М.)
за позовом Заступника керівника Київської місцевої прокуратури №5 в інтересах держави в особі Північного офісу Держаудитслужби
до 1. Управління освіти Оболонської районної в місті Києві державної адміністрації
2. Комунального підприємства "Шляхово-експлуатаційне управління по ремонту та утриманню автомобільних шляхів та споруд на них Оболонського району" м. Києва
про визнання недійсним рішення тендерного комітету та визнання недійсним договору про закупівлю
Заступник керівника Київської місцевої прокуратури №5 в інтересах держави в особі Північного офісу Держаудитслужби звернувся до Господарського суду міста Києва з позовом до Управління освіти Оболонської районної в місті Києві державної адміністрації, Комунального підприємства "Шляхово-експлуатаційне управління по ремонту та утриманню автомобільних шляхів та споруд на них Оболонського району" м. Києва, в якому просить:
- визнати недійсним рішення тендерного комітету Управління освіти Оболонської районної в місті Києві державної адміністрації про визнання переможцем відкритих торгів за №UA-2019-12-28-001631-с Комунальне підприємство "Шляхово-експлуатаційне управління по ремонту та утриманню автомобільних шляхів та споруд на них Оболонського району" м.Києва, код юридичної особи 05465258, оформлене протоколом засідання тендерного комітету Управління освіти Оболонської районної в місті Києві державної адміністрації №21 від 31.01.2020;
- визнати недійсним договір про закупівлю №27-П від 20.02.2020 (з додатковими угодами №1 від 20.02.2020 та №2 від 02.03.2020), укладений між Управлінням освіти Оболонської районної в місті Києві державної адміністрації та Комунальним підприємством "Шляхово-експлуатаційне управління по ремонту та утриманню автомобільних шляхів та споруд на них Оболонського району" м. Києва та припинити його виконання на майбутнє.
Ухвалою Господарського суду м. Києва від 22.04.2020 у справі №910/5367/20 позовну заяву і додані до неї документи повернуто прокурору.
Повертаючи позовну заяву суд першої інстанції зазначав, що прокурором в даному випадку не доведено (а судом не установлено) існування обставин, які б свідчили про наявність підстав для звернення прокурора до суду з даним позовом в інтересах держави.
Судом першої інстанції було також зазначено, що саме лише посилання у позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. В такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі ст. 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посади державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для цих посад повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків тощо).
Не погодившись із винесеною ухвалою суду, Київська місцева прокуратура №5 подала апеляційну скаргу, в якій просила скасувати ухвалу Господарського суду м. Києва від 22.04.2020 у справі №910/5367/20 та передати справу на розгляд до суду першої інстанції.
Апеляційна скарга мотивована тим, що достатньою підставою для звернення прокурора до суду з позовом і інтересах держави в особі органу державної влади або органу місцевого самоврядування є факт нездійснення чи неналежного здійснення цим органом захисту державних інтересів незалежно від причин такої бездіяльності.
Крім того, скаржник зазначав, що указівка суду першої інстанції щодо надання прокурором відповідних належних та допустимих доказів відповідно до вимог процесуального закону, зокрема вироку суду чи накладення дисциплінарних стягнень є хибними, оскільки жодний нормативно-правовий акт не установлює переліку доказів, які прокурор зобов'язаний надати суду на підтвердження нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави відповідним суб'єктом владних повноважень.
Згідно витягу з протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18.05.2020 апеляційну скаргу Київської місцевої прокуратури №5 у справі №910/5367/20 передано на розгляд колегії суддів у складі: Андрієнко В.В. (головуючий суддя), судді Буравльов С.І., Пашкіна С.А.
Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 20.05.2020 апеляційну скаргу Київської місцевої прокуратури №5 на ухвалу Господарського суду м. Києва від 22.04.2020 у справі №910/5367/20 залишено без руху на підставі ст. ст. 174, 260 ГПК України та надано скаржнику строк не більше десяти днів з дня отримання копії даної ухвали для усунення недоліків апеляційної скарги, зазначених у її мотивувальній частині, а саме надання доказів сплати судового збору у встановлених порядку і розмірі.
Надалі, після усунення недоліків апелянтом, ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 03.06.2020 відкрито апеляційне провадження у справі №910/5367/20 за апеляційною скаргою Київської місцевої прокуратури №5. Розгляд справи призначено на 23.06.2020.
23.06.2020 у судове засідання, з'явився представник прокуратури, представники позивача та відповідачів не з'явились, про дату, час та місце судового засідання були повідомленні належним чином, докази наявні в матеріалах справи.
Ураховуючи належне повідомлення всіх учасників справи, беручи до уваги, що явка представників учасників у судове засідання обов'язковою не визнавалась і станом на дату слухання жодна із сторін не повідомила суд про намір їх представників бути присутніми в судовому засіданні колегія суддів вирішила слухати справу. Крім того, колегія суддів зазначає, що на адресу суду від сторін не надходило клопотань, у яких останні зазначили б причини, які безпосередньо перешкоджають бути присутніми в судовому засіданні, тоді як саме по собі оголошення карантину не зупиняє роботи судів (аналогічна правова позиція зазначена в постанові ВС від 05.05.2020 у справі №910/3880/19).
Колегія суддів, беручи до уваги межі перегляду справи у апеляційній інстанції, обговоривши доводи апеляційної скарги заслухавши пояснення представника скаржника, проаналізувавши на підставі фактичних обставин справи застосування судом першої інстанції норм процесуального права при прийнятті оскаржуваної ухвали, дійшла висновку про те, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.
У відповідності з п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України та ч. 1 ст. 74 ГПК України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог і заперечень.
Суд оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному, об'єктивному та безпосередньому дослідженні наявних у справі доказів (ч. 1 ст. 86 ГПК України).
Належними є докази, на підставі яких можна встановити обставини, які входять в предмет доказування. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення (ст. 76 ГПК України).
Докази, не подані у встановлений законом або судом строк, до розгляду судом не приймаються, крім випадку, коли особа, що їх подає, обґрунтувала неможливість їх подання у вказаний строк з причин, що не залежали від неї (ч. 8 ст. 80 ГПК України).
Згідно з п. 3 ст. 131-1 Конституції України визначено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Частинами 3, 4 статті 53 Господарського процесуального кодексу України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
Частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.99 N 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 зі справи N 806/1000/17).
Отже представництво прокурором в суді законних інтересів держави здійснюється у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень.
З наведених положень процесуального законодавства убачається, що представництво прокурором в суді законних інтересів держави здійснюється і у разі, якщо захист цих інтересів не здійснює, або неналежним чином здійснює відповідний орган.
При цьому, як убачається з позовної заяви (матеріалів справи), заявником було зазначено, що рішення тендерного комітету, оформлене протоколом 721 від 31.01.2020, відповідно до якого до участі у відкритих торгах допущено учасників, які являються пов'язаними особами, надано оцінку їх пропозицій визнано переможця, суперечить нормам чинного законодавства та основним принципам проведення публічних закупівель, а відтак не відповідає вимогам Закону і тому відповідно до ст. 215 ЦК України є недійсним. Прокурор звертається до суду у зв'язку з тим, що тендерний комітет Управління освіти діє усупереч інтересам держави, що полягає у порушенні Закону України «Про публічні закупівлі» при проведенні самої процедури закупівлі та відповідно при укладенні Договору, внаслідок якого порушуються права та інтереси держави щодо раціонального та ефективного використання бюджетних коштів, що не відповідатиме меті Закону України «Про публічні закупівлі» та принципам, за якими мають здійснюватися державні закупівлі, закріпленими в ст. 3 указаного Закону.
Заявник зазначав, що закупівля замовником товарів для забезпечення потреб територіальної громади є публічною закупівлею, тому правильне застосування Закону України «Про публічні закупівлі» входить в поняття «інтерес держави», на захист якого прокурором подано цей позов.
Так, відповідно до частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Прокурор має право подавати позов в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, не в будь-якому випадку, а лише, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або ж такий орган взагалі відсутній. При цьому не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається; здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Колегія суддів відзначає, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Також колегія суддів наголошує, що саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. В такому разі, прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків тощо).
Відтак, якщо прокурор у позовній заяві не вказав обставин, пов'язаних з порушенням інтересів держави або з обґрунтуванням необхідності захисту таких інтересів, то це має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 ГПК України (залишення позовної заяви без руху або повернення такої заяви).
Тобто, суди в будь-якому разі повинні обов'язково перевіряти доводи прокурора щодо правових підстав пред'явлення ним позову на предмет їх відповідності вимогам чинного законодавства.
Суд наділений правом залишити позовну заяву прокурора без руху, в порядку частини першої статті 174 ГПК України, у випадку, якщо прокурором не зазначені підстави такого звернення, як це передбачено частиною п'ятою статті 162 ГПК України, та надати можливість прокурору обґрунтувати підстави подання позову, або повернути таку позовну заяву, з посиланням на пункт четвертий частини п'ятої статті 174 ГПК України, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Відповідна правова позиція щодо процесуальних дій суду у випадку недотримання вимог обґрунтування інтересів держави при поданні прокурором позовної заяви викладена Верховним судом в огляді судової практики застосування суддями Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду законодавства, що визначає особливості правового статусу прокурора в господарському процесі.
Отже, ураховуючи ключові обставини, на яких в наголошує Верховний суд, колегія суддів дійшла висновку про те, що Київською місцевою прокуратурою №5 при поданні позову в інтересах держави в особі Північного офісу Держаудитслужби не було належним чином обґрунтовано висновок прокуратури про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, а саме, не надано суду першої інстанції відповідних належних та допустимих доказів. Також, не було надано суду доказів попереднього повідомлення відповідного суб'єкта владних повноважень - Північного офісу Держаудитслужби про відповідні обставини визначені у Законі, чи відмови останнього у здійсненні своїх владних повноважень.
Таким чином, колегія суддів установила, що обставини, на які посилається скаржник, в розумінні статті 86 ГПК України, не можуть бути підставою для скасування ухвали Господарського суду м. Києва від від 22.04.2020 у справі №910/5367/20, а доводи наведені в апеляційній скарзі Заступника керівника Київської місцевої прокуратури №5 є безпідставними.
Керуючись ст. 129, 267-285 Господарського процесуального кодексу України, Північний апеляційний господарський суд
1. Апеляційну скаргу Заступника керівника Київської місцевої прокуратури №5 на ухвалу Господарського суду м. Києва від 22.04.2020 у справі № 910/5367/20 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Господарського суду м. Києва від 22.04.2020 у справі № 910/5367/20 залишити без змін.
3. Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена до Верховного Суду у порядку та строк, передбачений ст.ст.287-289 Господарського процесуального кодексу України.
Повний текст постанови складено та підписано 24.06.2020.
Головуючий суддя В.В.Андрієнко
Судді С.І. Буравльов
С.А. Пашкіна