Справа № 640/22268/18 Прізвище судді (суддів) першої інстанції: Качур І.А.
Суддя-доповідач: Шурко О.І.
23 червня 2020 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого Шурка О.І.,
суддів Василенко Я.М., Ганечко О.М.,
при секретарі Коцюбі Т.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної екологічної інспекції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 грудня 2019 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ТОНЕ» до Державної екологічної інспекції Столичного округу, Державної екологічної інспекції України, третя особа - Державна екологічна інспекція у м. Києві про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування приписів, зобов'язання вчинити дії, -
Товариство з обмеженою відповідальністю «ТОНЕ» звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної екологічної інспекції Столичного округу, Державної екологічної інспекції України, третя особа - Державна екологічна інспекція у м. Києві, в якому просило:
- визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції у м. Києві щодо проведення планової перевірки ТОВ «ТОНЕ» в період з 21.11.2017 по 04.12.2017 та позапланової перевірки ТОВ «ТОНЕ» в період 05.03.2018 по 13.03.2018;
- визнати протиправними та скасувати приписи Державної екологічної інспекції у м. Києві №05/231п від 04.12.2017 та 50/28п від 13.03.2018;
- визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції України щодо розрахунку розміру збитків та складання претензії №17 від 11.04.2018 про відшкодування збитків у сумі 504632,20 грн. заподіяних державі внаслідок наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 грудня 2019 року адміністративний позов задоволено повністю.
Не погоджуючись з вказаним рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі. В обґрунтування апеляційної скарги відповідач зазначив, що положення ст. 6 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» № 1728-VIII поширюються на центральний орган виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, а саме: і на Держекоінспекцію України та на її територіальні органи.
Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що як вбачається із Закону № 1728-VIII, його дія в частині мораторію на проведення перевірок контролюючими органами не поширюється лише на Державну екологічну інспекцію України, а не на її територіальні органи.
Згідно з ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, в період з 27.11.2017 по 04.12.2017 Державною екологічною інспекцією у м. Києві проводилася планова перевірка дотримання вимог природоохоронного законодавства ТОВ «ТОНЕ», за результатами якої складено акт № 5/411а, в якому встановлено, що позивач з 04.12.2014 по 04.12.2017 здійснював викиди забруднюючих речовин з атмосферне повітря без відповідного дозволу.
На підставі акту № 05/411а видано припис № 05/231п від 04.12.2017 про усунення порушень, а також за результатами перевірки було винесено три постанови про накладення адміністративного стягнення від 04.12.2017 за ст.33 Закону України «Про охорону атмосферного повітря», ст. 42 Закону України «Про відходи» та накладено адміністративне стягнення на ТОВ «ТОНЕ» у вигляді штрафу.
З 07.03.2018 по 13.08.2018 Державною екологічною інспекцією у м. Києві щодо ТОВ «ТОНЕ» проводилась позапланова перевірка дотримання вимог природоохоронного законодавства, під час якої встановлено, що ТОВ «ТОНЕ» 28.02.2018 було отримано дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами. За результатами вказаної перевірки було складено акт № 05/40а видано припис № 05/28п від 13.03.2018, складено протокол про правопорушення № 02401 від 13.08.2018 та винесено про накладення адміністративного стягнення від 13.03.2018 за ст. 62 Закону України «Про охорону природного середовища» та накладено адміністративне стягнення на ТОВ «ТОНЕ» у вигляді штрафу.
17.04.2018 позивачем отримано претензію №17 від 11.04.2018 про відшкодування збитків у сумі 504632,20 грн. заподіяних державі внаслідок наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря.
Позивач у відповідь на вказану претензію 04.05.2018 звернувся до виконуючого обов'язки Голови Державної екологічної інспекції України Яковлева І.О. зі скаргою щодо порушення норм чинного законодавства під час проведення позапланової перевірки у період з 07.03.2018 по 13.08.2018, а також щодо необґрунтованості та незаконності претензії сформульованої базуючись на результатах цієї перевірки.
Листом №1 від 16 травня 2018 року ТОВ «ТОНЕ» надало Державній екологічній інспекції у м. Києві відповідь на претензію №17 від 11.04.2018, у якій звертали увагу на необґрунтованість даної претензії.
Листом № 2/4-7-3440 від 31 травня 2018 року Державна екологічна інспекція України повідомила ТОВ «ТОНЕ» про результати розгляду скарги від 04.05.2018 року, у задоволенні якої було відмовлено.
07 червня 2018 року листом № 1456-05/08 Державна екологічна інспекція у м. Києві повідомила ТОВ «ТОНЕ» про результати розгляду листа №1 від 16.05.2018 року, у задоволенні якої було також відмовлено.
20 червня 2018 року ТОВ «ТОНЕ» було отримано лист № 2/4-7-3440 від 31 травня 2018 року від Державної екологічної інспекції України щодо розгляду скарги.
27 червня 2018 року ТОВ «ТОНЕ» було повторно направлено скаргу до Державної екологічної інспекції України, відповідь на яку, зі слів позивача, станом на даний час не отримано.
Вважаючи дії та приписи протиправними та такими, що підлягають скасуванню, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, дійшов висновку, що у відповідача не було належних підстав для проведення позапланового заходу відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки Законом України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», встановлено мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів, а позапланові лише за погодженням Державної регуляторної служби, якого у відповідача не було.
Колегія суддів погоджується з наведеним висновком суду першої інстанції, враховуючи наступне.
Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України, затвердженого Указом Президента України від 13.04.2011 № 454/2011.
Відповідно до Указу № 454/2011, Держекоінспекція України відповідно до покладених завдань, зокрема, здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства про охорону атмосферного повітря.
Згідно з п. 7 Указу № 454/2011, Держекоінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, морські екологічні інспекції (Азовська, Азово-Чорноморська, Північно-Західного регіону Чорного моря).
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року
№ 877-V (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до ст. 1 вказаного Закону державний нагляд (контроль) це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
У відповідності до вимог до п. 3 ст. 4 Закону №877-V планові та позапланові заходи здійснюються в робочий час суб'єкта господарювання, встановлений правилами внутрішнього трудового розпорядку.
Проведення планових та позапланових перевірок, підстави їх проведення врегульовано ст.ст. 5 та 6 Закону № 877.
Так, відповідно до ст. 6 Закону № 877, підставами для здійснення позапланових заходів є:
- подання суб'єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;
- виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб'єктом господарювання у документі обов'язкової звітності, крім випадків, коли суб'єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов'язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов'язаний повідомити суб'єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п'яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Не виправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу;
- перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю);
- звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров'ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
- неподання суб'єктом господарювання документів обов'язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів;
- доручення Прем'єр-міністра України про перевірку суб'єктів господарювання у відповідній сфері у зв'язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави;
- настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов'язано з діяльністю суб'єкта господарювання.
Під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.
Разом з тим, ст. 7 Прикінцевих положень Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 03 листопада 2016 року № 1728-VIII (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), визначено, що на час дії мораторію (до 31.12.2017 включно) на здійснення заходів державного нагляду (контролю) суб'єктів господарювання дію другого речення абз. 5 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» стосовно того, що позаплановий захід здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу призупинено.
Статтею 2 Закону № 1728-VIII, встановлено мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності до 31 грудня 2017 року.
Згідно з ч.ч. 2, 3 ст. 3 Закону № 1728-VIII позаплановий захід державного нагляду (контролю) на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її законних прав проводиться органом державного нагляду (контролю) за погодженням Державної регуляторної служби.
Для погодження орган державного нагляду (контролю) подає Державній регуляторній службі копію відповідного звернення фізичної особи та обґрунтування необхідності проведення перевірки. Державна регуляторна служба розглядає подані документи та надає погодження або вмотивовану відмову у наданні погодження протягом п'яти робочих днів з дня надходження відповідних документів.
Форма та порядок надання погодження на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її законних прав затверджуються Державною регуляторною службою.
За змістом положень наведених вище норм законодавства, встановлені умови та порядок прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, зокрема позапланових. Лише їх дотримання може бути належною підставою для винесення наказу про проведення перевірки.
З аналізу вищевикладеного слідує та як вірно зазначено судом першої інстанції, що у відповідача не було належних підстав для проведення позапланового заходу відповідно до Закону № 877-V, оскільки Законом № 1728-VIII, встановлено мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів, а позапланові лише за погодженням Державної регуляторної служби, якого у відповідача не було.
Водночас, відповідно до ст 6 Закону України № 1728-VIII, дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час проведення заходів нагляду (контролю) органом державного регулювання діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг, органом, що здійснює державне регулювання ринку цінних паперів, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів, та його територіальними органами, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, державну політику у сфері державної митної справи, та його територіальними органами, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальними органами, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного експортного контролю, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері безпеки використання ядерної енергії, та його територіальними органами, Державною службою України з питань праці та її територіальними органами, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, органами державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), центральним органом виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, Національною радою України з питань телебачення і радіомовлення, Національним банком України, Антимонопольним комітетом України.
Отже, зазначеною нормою визначено, що дія цього закону не поширюється виключно на центральний орган виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів. Територіальні органи не зазначені як такі, що на них не поширюється дія закону.
Центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів є Державна екологічна інспекція України, правовий статус якої визначено у Положенні, затвердженому Указом №454/2011.
Положення про Державну екологічну інспекцію в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затверджено наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 11.08.2017 №312.
Державна екологічна інспекція України та підпорядковані їй територіальні органи мають різний правовий статус.
Державна екологічна інспекція в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі є територіальним органом Державної екологічної інспекції України та їй підпорядковується.
Отже, враховуючи викладене, на Державну екологічну інспекцію у м. Києві розповсюджується дія Закону № 1728-VIII від 03.11.2016 щодо мораторію на проведення планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, у зв'язку із тим, що вона є територіальним органом виконавчої влади, тобто не ототожнюється з центральним органом виконавчої влади та/або його структурним підрозділом центрального органу виконавчої влади, а визначена як окремий самостійний суб'єкт владних повноважень з окремою визначеною компетенцією.
Таким чином, Державна екологічна інспекція у у м. Києві у своїй діяльності зобов'язана була враховувати дію закону щодо мораторію на проведення планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності до 31.12.2017 та утримуватись від проведення таких заходів.
Беручи до уваги вищевикладене, а також зважаючи на те, що відповідачем не було доведено правомірності дій щодо проведення планової перевірки ТОВ «ТОНЕ» в період з 21.11.2017 по 04.12.2017 та позапланової перевірки ТОВ «ТОНЕ» в період 05.03.2018 по 13.03.2018, а також винесених на їх підставі приписів, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про протиправність вказаних дій та скасування оскаржуваних приписів.
В частині визнання протиправними дії Державної екологічної інспекції України щодо розрахунку розміру збитків та складання претензії №17 від 11.04.2018 про відшкодування збитків у сумі 504632,20 грн. заподіяних державі внаслідок наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до п. 4 Положення про Державну екологічну інспекцію України від 19 квітня 2017 року № 275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань пред'являє претензії про відшкодування шкоди, збитків і втрат, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства з питань, що належать до її компетенції, та розраховує їх розмір.
Статтею 11 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» від 16 жовтня 1992 року № 2707-XII передбачено, що викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами можуть здійснюватися після отримання дозволу, виданого суб'єкту господарювання відповідним органом державної влади.
При цьому, позивачем отримано дозвіл № 8038200000-10088 на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами від 28.02.2018, що не оспорюється відповідачем.
Відтак, колегія судді дійшла висновку про протиправність дій відповідача в частині розрахунку розміру збитків та складання претензії №17 від 11.04.2018 про відшкодування збитків у сумі 504632,20 грн. заподіяних державі внаслідок наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря.
Судовою колегією також враховується, що згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Доводи апеляційної скарги спростовуються встановленими судом першої інстанції обставинами, наявними в матеріалах справи доказами та нормами права, зазначеними в мотивувальній частині оскаржуваного рішення суду.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право, зокрема, залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 242, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Державної екологічної інспекції України - залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 грудня 2019 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Головуючий суддя: Шурко О.І.
Судді: Василенко Я.М.
Ганечко О.М.