ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
24 червня 2020 року м. Київ № 640/8832/19
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Чудак О.М., за участю секретаря судового засідання Лисун А.А., представника позивача Батюсь Т.В., представника Національної поліції України Грімової Г.М., представника другого відповідача й третьої особи Панченка Б.С., розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку загального позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Національної поліції України, Головного управління Національної поліції у місті Києві, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів Деснянське управління поліції Головного управління Національної поліції у місті Києві, про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на роботі,
установив:
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національної поліції України (далі - НПУ), Головного управління Національної поліції у місті Києві (далі - ГУ НП у місті Києві), третя особа: Деснянське управління поліції Головного управління Національної поліції у місті Києві (далі - Деснянське УП ГУ НП у місті Києві), про:
- визнання протиправним та скасування наказу НПУ від 18.04.2019 №397 о/с, підписаного Головою НПУ Князєвим С.М., в частині звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Деснянського УП ГУ НП у місті Києві;
- визнання протиправним та скасування наказу ГУ НП у місті Києві від 22.04.2019 №373 о/с «Щодо особового складу» в частині звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Деснянського УП ГУ НП у місті Києві;
- поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника Деснянського УП ГУ НП у місті Києві та допущення негайного виконання рішення суду в частині поновлення на посаді.
Позовні вимоги обґрунтовані відсутністю підстав для звільнення позивача з посади та, відповідно, безпідставністю переміщення з посади начальника Деснянського УП ГУ НП у місті Києві на нижчу посаду - першого заступника начальника Деснянського УП ГУ НП у місті Києві.
У відзиві на позовну заяву (т. 1 а.с. 62-65) представник ГУ НП у місті Києві вказує, зокрема, що на виконання вимог наказу НПУ від 18.04.2019 №397 о/с та з метою реалізації рапорту позивача щодо призначення його на посаду першого заступника начальника Деснянського УП ГУ НП у місті Києві, ГУ НП у місті Києві прийнято наказ від 22.04.2019 №373 о/с.
Зважаючи на наведене, представник ГУ НП у місті Києві просив у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
У відзиві на позовну заяву (т. 2 а.с. 4-10) представник НПУ зазначає, що позивач переміщений по службі на підставі частини 1 статті 65 Закону України «Про Національну поліцію» для більш ефективної служби, виходячи з інтересів служби, в межах дискреційних повноважень Голови НПУ та за власною ініціативою на підставі рапорту, який підписаний позивачем як начальником Деснянського УП ГУ НП у місті Києві.
Отже, представник НПУ просила у задоволенні позову відмовити повністю.
Відповіді на відзив ГУ НП у місті Києві (т. 2 а.с. 36-37) та НПУ (т. 2 а.с. 56-59) містять фактично ті самі аргументи та доводи, що і позовна заява.
В судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримала та просила їх задовольнити.
Представники відповідачів й третьої особи проти позовних вимог заперечували та просили відмовити у їх задоволенні.
Суд, заслухавши пояснення представників учасників справи, розглянувши подані ними документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, встановив наступне.
18.04.2019 наказом НПУ №397 о/с «По особовому складу» (т. 1 а.с. 18, т. 2 а.с. 11), відповідно до статті 65 Закону України «Про Національну поліцію», позивача звільнено із займаної посади з подальшим призначенням на посаду, що відноситься до номенклатури посад начальника ГУ НП у м. Києві.
22.04.2019 позивач, як начальник Деснянського УП ГУ НП у місті Києві, звернувся з рапортом (т. 2 а.с. 14, 19) до заступника Голови НПУ, в якому просив призначити його на посаду першого заступника начальника Деснянського УП ГУ НП у місті Києві.
В той же день, наказом №373 о/с «Щодо особового складу» (т. 1 а.с. 19, т. 2 а.с. 18) позивача, на підставі наказу НПУ від 18.04.2019 №397 о/с та рапорту ОСОБА_1 від 22.04.2019, призначено першим заступником начальника Деснянського управління поліції, звільнивши його з посади начальника цього ж управління поліції.
Вважаючи, що вказані накази є протиправними, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.
Правові засади організації та діяльності НПУ, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в НПУ визначає Закон України «Про Національну поліцію».
Пунктом 11 частини 1 статті 22 названого Закону передбачено, що керівник поліції приймає на службу та звільняє зі служби, призначає та звільняє з посад поліцейських відповідно до положень цього Закону.
Відповідно до абзацу 1 пункту 2 частини 1 статті 65 Закону України «Про Національну поліцію» переміщення поліцейських здійснюється на рівнозначні посади для більш ефективної служби, виходячи з інтересів служби.
Переведення поліцейських здійснюється у разі, якщо звільнення їх із посад або призначення на інші посади належить до номенклатури призначення різних керівників. Переведення поліцейського може здійснюватися за його ініціативою, ініціативою прямих керівників (начальників), керівників інших органів (закладів, установ) поліції, які порушили питання про переміщення. Переведення поліцейського здійснюється на підставі єдиного наказу про звільнення із займаної посади та направлення для подальшого проходження служби до іншого органу (закладу, установи) поліції та про призначення на посаду в органі (закладі, установі) поліції, до якого переміщується поліцейський (частини 7-9 статті 65 Закону України «Про Національну поліцію»).
Зі змісту вказаних норм видно, що переміщення (переведення) поліцейських може здійснюватися як за ініціативою поліцейського, так і за ініціативи прямих керівників (начальників), керівників інших органів (закладів, установ) поліції.
При цьому, таке переміщення (переведення) поліцейських може здійснюватися для більш ефективної служби, виходячи з інтересів служби, критерії чого законодавчо не закріплено.
Як стверджує представник НПУ та вбачається з матеріалів справи (т. 2 а.с. 72), оскаржуваний наказ від 18.04.2019 №397 о/с прийнято в межах дискреційних повноважень Голови НПУ.
Так, поняття дискреційних повноважень наведено у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Аналогічне по своїй суті поняття дискреційних повноважень міститься у п. 1.6 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 24.04.2017№ 1395/5, а саме - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
Тобто, дискреційними є повноваження суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».
При цьому, межі дискреційних повноважень суб'єкта владних повноважень висвітлені у науковому висновку Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (https://supreme.court.gov.ua/supreme/pro_sud/naukovi_visnovki/nauk_visnovok_01_03_2018).
Дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи бездіяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору із будь-ким.
Проаналізувавши вказані норми в контексті наведеного розуміння та суті дискреційних повноважень суб'єкта владних повноважень, суд погоджується, що названі заходи щодо переміщення (переведення) відносяться до виключної компетенції Голови НПУ, а отже є дискреційними повноваженнями.
Водночас, необхідно зауважити, що наказом від 18.04.2019 №397 о/с позивача звільнено не зі служби в національній поліції, а з посади з подальшим призначенням на посаду, що відноситься до номенклатури посад начальника ГУ НП у м. Києві.
Тобто, оскільки позивач за посадою відноситься до номенклатури посад начальника ГУ НП у м. Києві, НПУ, дотримуючись вимог частини 9 статті 65 Закону України «Про Національну поліцію», не конкретизовано з якої саме посади звільнено та на яку саме посаду переміщено (переведено) позивача.
Дійсно, у спірному наказі НПУ від 18.04.2019 №397 о/с не зазначено конкретну підставу звільнення позивача, передбачену статтею 65 Закону України «Про Національну поліцію», яку з'ясовано в ході розгляду справи.
Однак, з цього приводу слід зазначити, що саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його недійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.
Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб'єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.
Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків. Разом з тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.
Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.
Аналогічний вимір суттєвості порушень застосовує Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ), який у своїх рішеннях демонструє виважений підхід до оцінки характеру допущених порушень належної процедури з точки зору їх можливого впливу на загальну справедливість судового розгляду. Метод «оцінки справедливості процесу в цілому» не передбачає дослідження правомірності будь-якої окремої процесуальної дії у відриві від інших етапів процесу. По суті, ЄСПЛ у своїх рішеннях акцентує увагу на необхідності з'ясувати, «чи перетворили допущені порушення (в контексті конкретних обставин справи) судовий розгляду у цілому на несправедливий». При цьому, як свідчить практика ЄСПЛ, навіть виявлення судом серйозних (чи вагомих), на його думку, порушень права на справедливий судовий розгляд, допущених національними судами, не завжди тягне загальну оцінку проведеного судового розгляду та ухваленого підсумкового рішення як несправедливого.
За принципами, що сповідує ЄСПЛ, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.
Враховуючи викладене у сукупності, суд не вбачає достатніх правових підстав для визнання протиправним та скасування наказу НПУ від 18.04.2019 №397 о/с, підписаного Головою НПУ.
Що стосується наказу ГУ НП у місті Києві від 22.04.2019 №373 о/с «Щодо особового складу», суд зважає на таке.
Саме спірним наказом ГУ НП у місті Києві позивача в день написання ним рапорту звільнено з посади начальника Деснянського управління поліції та призначено першим заступником начальника цього ж управління поліції, що додатково підтверджує наведену позицію щодо дотримання та виконання відповідачами шляхом прийняття спірних наказів вимог частини 9 статті 65 Закону України «Про Національну поліцію».
Іншим підтвердженням є те, що 22.04.2019 рапорт позивач написав саме як начальник Деснянського УП ГУ НП у місті Києві, тобто наказ від 18.04.2019 №397 о/с, за відсутності визначення за номенклатурою посад начальника ГУ НП у м. Києві посади, на яку його буде переведено (переміщено), наказ НПУ не був реалізований, а позивач - звільнений саме з посади начальника Деснянського УП ГУ НП у місті Києві.
Отже, він виданий саме на підставі рапорту позивача про призначення його на посаду першого заступника начальника Деснянського УП ГУ НП у місті Києві, що виключає будь-яку можливість прийняти до уваги, а також необхідність аналізувати суду твердження позивача про нерівнозначність посад начальника та його першого заступника.
В цьому контексті варто зазначити, що будь-яких доводів та аргументів, а також відповідних доказів на підтвердження здійснення на позивача тиску для написання рапорту, існування певного конфлікту тощо, останнім суду не наведено та не надано.
Разом з тим, будь-яких інших підстав протиправності наказу ГУ НП у місті Києві від 22.04.2019 №373 о/с позивачем не наведено, а судом не встановлено, з огляду на що суд не вбачає належних правових підстав для визнання його протиправним та скасування.
Зважаючи на те, що позовна вимога про поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника Деснянського УП ГУ НП у місті Києві є похідною, вона також задоволенню не підлягає.
Відповідно до частин 1, 2 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Отже, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд приходить до висновку про те, що вимоги позивача є необґрунтованими, безпідставними та такими, що не підлягають задоволенню.
Вирішуючи питання про розподіл відповідно до пункту 5 частини 1 статті 244 КАС України між сторонами судових витрат, суд виходить з того, що відповідно до частини 5 статті 139 КАС України у разі відмови у задоволенні вимог позивача, звільненого від сплати судових витрат, судові витрати, понесені відповідачем, компенсуються за рахунок коштів, передбачених Державним бюджетом України, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Доказів понесення відповідачами витрат суду не надано.
На підставі викладеного, керуючись статтями 2, 6, 72-77, 139, 241-246, 255, 264 КАС України,
вирішив:
В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Національної поліції України, Головного управління Національної поліції у місті Києві, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів Деснянське управління поліції Головного управління Національної поліції у місті Києві, про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на роботі, - відмовити повністю.
Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України з урахуванням пункту 3 розділу VI «Прикінцеві положення» цього ж Кодексу.
Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Позивач - ОСОБА_1 (місце проживання фізичної особи: АДРЕСА_1 ; реєстраційний номер облікової картки платника податків: НОМЕР_1 ).
Відповідач - Національна поліція України (місцезнаходження юридичної особи: 01601, місто Київ, вулиця Богомольця, будинок 10; ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств та організацій України: 40108578).
Відповідач - Головне управління Національної поліції у місті Києві (місцезнаходження юридичної особи: 01601, місто Київ, вулиця Володимирська, будинок 15; ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств та організацій України: 40108583).
Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів - Деснянське управління поліції Головного управління Національної поліції у місті Києві (місцезнаходження юридичної особи: 02217, місто Київ, вулиця Теодора Драйзера, будинок 9-Г).
Повний текст рішення складено 24.06.2020.
Суддя О.М. Чудак