про відмову в забезпеченні адміністративного позову
м. Вінниця
25 червня 2020 р. Справа № 120/2718/20-а
Вінницький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Яремчука Костянтина Олександровича, розглянувши в порядку письмового провадження заяву про забезпечення позову, що подана одночасно з пред'явленням позовної заяви представником Маліцькою Іриною Олексіївною в інтересах ОСОБА_1 ,
До Вінницького окружного адміністративного суду разом із позовною заявою надійшла заява представника позивача Маліцької Ірини Олексіївни, що подана в інтересах ОСОБА_1 , про забезпечення позову шляхом зупинення дії розпорядження Жмеринського міського голови «Про проведення службового розслідування та відсторонення від здійснення повноважень за посадою» від 12 червня 2020 року №115-рк до вирішення судом справи по суті.
Подана заява обґрунтована тим, що ОСОБА_1 обіймає посаду першого заступника міського голови Жмеринської міської ради. Розпорядженням міського голови Жмеринської міської ради від 12 червня 2020 року на виконання подання Жмеринської місцевої прокуратури від 22 травня 2020 року №33-2001 вих-20, з метою виявлення причин та умов, що сприяли вчиненню порушень, про які йдеться у поданні, вирішено провести службове розслідування стосовно ОСОБА_1 . Однак, на думку заявниці, згадане розпорядження є протиправним, оскільки відповідно до норм Закону України «Про прокуратуру» органи прокуратури не наділені повноваженнями на проведення перевірки щодо дотримання вимог Закону України "Про запобігання корупції", а відтак і не наділені повноваженнями щодо направлення подання з вимогою призначення та проведення службового розслідування. Також заявниця звертає увагу на те, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити ефективний захист прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду, оскільки фактична реалізація розпорядження може призвести до інших протиправних рішень, в тому числі комісії, яка проводить службове розслідування. Крім того, у заяві йдеться про те, що під час її розгляду слід врахувати короткостроковість проведення службового розслідування, яке може завершитись до вирішення справи по суті, дії, які вчиняються відповідачем на даній стадії, ймовірні витрати, що можуть бути стягнені з відповідача внаслідок задоволення позову, та стягнення середнього заробітку за час відсторонення. За наведених обставин, на думку заявниці, слід вжити заходи забезпечення позову, зупинивши дію розпорядження Жмеринського міського голови "Про проведення службового розслідування та відсторонення від здійснення повноважень за посадою" від 12 червня 2020 року № 115-рк до вирішення судом справи по суті.
Відповідно до частини 1 статті 154 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи.
Відтак, суд вирішив розгляд заяви про забезпечення позову здійснити без повідомлення учасників справи в порядку письмового провадження.
Розглянувши заяву про забезпечення позову представника позивача Маліцької Ірини Олексіївни, що подана в інтересах ОСОБА_1 , суд зважає на таке.
Особливості інституту забезпечення позову в адміністративному процесі врегульовані главою 10 розділу 1 КАС України.
Так, частиною 1 статті 150 КАС України передбачено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю (частина 2 статті 150 КАС України).
В свою чергу, частиною 1 статті 151 КАС України передбачено види забезпечення позову, серед яких: зупинення дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; заборона відповідачу вчиняти певні дії; заборона іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; зупинення стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
За приписами частини 2 статті 151 КАС України суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову; заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами; суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
Системний аналіз наведених норм свідчить про те, що законодавцем визначено чіткі підстави, за наявності яких допустимо вжиття заходів забезпечення позову. Такі підстави є самостійними та не залежать одна від одної.
Водночас, звертаючись до суду із заявою щодо необхідності вжиття заходів забезпечення позову, заявник повинен обґрунтувати підстави звернення із такою заявою, а також надати відповідні докази в підтвердження наведених у заяві аргументів.
Необґрунтоване вжиття таких заходів може призвести до значно більших ускладнень, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
Відтак, під час вирішення питання про вжиття заходів забезпечення позову адміністративний суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням розумності та обґрунтованості вимог заявника щодо забезпечення позову; наявності зв'язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовних вимог, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; ймовірності утруднення виконання або невиконання рішення адміністративного суду в разі невжиття таких заходів.
Згідно з Рекомендації №R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов'язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов'язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акту; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв'язку з оскарженням адміністративного акту.
Слід наголосити на тому, що при вирішенні питання про забезпечення позову особливого дослідження потребують підстави забезпечення позову, за наявності яких допустимо вжиття заходів забезпечення позову. З цією метою обов'язковим є підтвердження тих обставин, на які посилається заявник, шляхом надання доказів.
В ході розгляду заяви встановлено, що відповідно до приписів частини 3 статті 65 Закону України «Про запобігання корупції» на виконання подання Жмеринської місцевої прокуратури від 22 травня 2020 року №33-2001 вих-20 міським головою Жмеринської міської ради 12 червня 2020 року прийнято розпорядження №115-рк «Про проведення службового розслідування та відсторонення від здійснення повноважень за посадою», відповідно до якого вирішено створити комісію з проведення службового розслідування та затвердити склад комісії згідно додатку, провести службове розслідування стосовно першого заступника міського голови ОСОБА_1 з метою виявлення причин та умов, які зазначені в поданні Жмеринської місцевої прокуратури №33-2001 вих-20 від 22 травня 2020 року. Крім того, цим розпорядженням на час проведення службового розслідування відсторонено від виконання повноважень за посадою першого заступника міського голови ОСОБА_1 .
Відтак, передумовою видання міським головою Жмеринської міської ради розпорядження від 12 червня 2020 року №115-рк стало надходження із Жмеринської місцевої прокуратури подання від 22 травня 2020 року №33-2001 вих-20, у якому, окрім іншого, містяться посилання на частину 3 статті 65 Закону України "Про запобігання корупції".
Так, цією нормою визначено, що з метою виявлення причин та умов, що сприяли вчиненню корупційного або пов'язаного з корупцією правопорушення або невиконанню вимог цього Закону в інший спосіб, за поданням спеціально уповноваженого суб'єкта у сфері протидії корупції або приписом Національного агентства рішенням керівника органу, підприємства, установи, організації, в якому працює особа, яка вчинила таке правопорушення, проводиться службове розслідування в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року №950 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 13 вересня 2017 року №691) затверджено Порядок проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України "Про запобігання корупції" прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (надалі - Порядок).
Пунктом 1 згаданого Порядку передбачено, що проведення службового розслідування здійснюється, в тому числі, з метою виявлення причин та умов, що призвели до вчинення корупційного або пов'язаного з корупцією правопорушення чи невиконання вимог Закону в інший спосіб, за поданням спеціально уповноваженого суб'єкта у сфері протидії корупції або приписом Національного агентства з питань запобігання корупції за рішенням керівника органу, підприємства, установи, організації, в якому працює особа, стосовно якої пропонується проведення службового розслідування, а у разі його відсутності - особи, яка виконує його обов'язки.
Рішення щодо проведення службового розслідування приймається керівником органу, в якому працює особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, або особа, яка для цілей Закону прирівнюється до особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої планується проведення службового розслідування (пункт 2 Порядку).
Відповідно до пункту 3 Порядку у разі потреби до проведення службового розслідування можуть залучатися вчені, працівники органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками).
При цьому, у ході проведення службового розслідування члени комісії наділені правом отримувати від осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, інших працівників органу, підприємства, установи, організації, де працює особа, стосовно якої проводиться службове розслідування, усні чи письмові пояснення, консультації спеціалістів з питань службового розслідування; ознайомлюватися і вивчати з виїздом на місце відповідні документи, у разі потреби знімати з них копії та долучати їх до матеріалів службового розслідування; отримувати та збирати згідно із законодавством інформацію, пов'язану із службовим розслідуванням, від інших юридичних та фізичних осіб на підставі запиту керівника органу; використовувати за погодженням з особами, які опитуються (надають пояснення, консультації) з питань службового розслідування, аудіозасоби з метою фіксації їх пояснень та свідчень; вести протокол засідання комісії (пункт 6 Порядку).
Аналіз наведених приписів Порядку свідчить про те, що в ході проведення службового розслідування членами комісії встановлюються обставини, які стали підставою для проведення службового розслідування, на підставі усних чи письмових пояснень, консультацій спеціалістів з питань службового розслідування, отриманої інформації, пов'язаної із службовим розслідуванням, від інших юридичних та фізичних осіб на підставі запиту керівника органу та іншого.
Крім того, пунктом 8 Порядку передбачено, що за результатами службового розслідування члени комісії складають акт, у якому зазначаються: факти, які стали підставою для проведення службового розслідування, посада, прізвище, ім'я та по батькові, рік народження, освіта, строк перебування на займаній посаді особи, стосовно якої проведено службове розслідування; заяви, клопотання, пояснення та зауваження особи, стосовно якої проведено службове розслідування; висновки службового розслідування, обставини, що пом'якшують або обтяжують відповідальність, причини та умови, що призвели до порушення, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення чи обставини, що знімають з особи, стосовно якої проведено службове розслідування, безпідставні звинувачення або підозру; обґрунтовані пропозиції щодо усунення виявлених порушень та притягнення у разі потреби винних осіб до відповідальності згідно із законодавством.
З наведеного слідує, що Порядком визначено процедуру проведення службового розслідування, за результатами якого складається акт, у якому зазначаються усі обставини проведеного службового розслідування, в тому числі причини та умови, що призвели до допущеного особою порушення, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення чи, навпаки, обставини, що знімають з особи, стосовно якої проведено службове розслідування, безпідставні звинувачення або підозру.
Відтак, посилання заявниці на те, що реалізація прийнятого розпорядження «Про проведення службового розслідування та відсторонення від здійснення повноважень за посадою» від 12 червня 2020 року може призвести до протиправних рішень є передчасними, оскільки відповідно до приписів пункту 8 Порядку не у всіх випадках наслідком проведення службового розслідування є притягнення особи до відповідальності.
Оскільки проведення службового розслідування не у всіх випадках свідчить про прийняття рішень, на підставі яких до особи, стосовно якої проводиться розслідування, вживаються відповідні заходи, тому лише факт призначення відповідного розслідування не є достатнім для висновку про наявність очевидної протиправності в діях відповідача та, як наслідок, для вжиття відповідних заходів.
Не можуть бути достатньою підставою для вжиття заходів забезпечення позову твердження про те, що розпорядження про проведення службового розслідування є протиправним, адже однією із підстав для вжиття таких заходів є очевидна протиправність відповідного рішення, на чому заявниця не наголошує.
На безпідставність заяви про вжиття заходів забезпечення позову вказують посилання щодо ймовірності понесення відповідачем додаткових витрат у разі задоволення позову та стягнення з відповідача середнього заробітку за період його відсторонення від роботи.
За наведених обставин заява про забезпечення позову є необґрунтованою, що унеможливлює вжиття заходів забезпечення позову.
Керуючись статтями 150, 151, 154, 248 Кодексу адміністративного судочинства України,
Відмовити у задоволенні заяви представника позивача про забезпечення позову.
Ухвала суду набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 256 Кодексу адміністративного судочинства України.
Відповідно до частини 1 статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п'ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), строк апеляційного оскарження продовжується на строк дії такого карантину (пункт 3 розділу VI "Прикінцеві положення" Кодексу адміністративного судочинства України).
Суддя Яремчук Костянтин Олександрович