Іменем України
19 червня 2020 року
Київ
справа №803/962/17
адміністративне провадження №К/9901/22220/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Губської О.А.,
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №876/9542/17
за позовом Товариства з додатковою відповідальністю «Ковельське АТП» до Департаменту інфраструктури та туризму Волинської обласної державної адміністрації про визнання протиправною та скасування відмови, зобов'язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Департаменту інфраструктури та туризму Волинської обласної державної адміністрації на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2017 року (суд у складі головуючого судді - Плахтій Н.Б.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Попка Я.С., суддів: Сапіги В.П., Хобор Р.Б.)
І. Суть спору
1. Товариство з додатковою відповідальністю «Ковельське АТП» (далі - ТОВ «Ковельське АТП», позивач) звернулося до суду з позовом до Департаменту інфраструктури та туризму Волинської обласної державної адміністрації (далі - Департамент інфраструктури та туризму Волинської ОДА, відповідач), в якому просило:
1.1. визнати протиправною та скасувати відмову відповідача, оформлену листом від 18 липня 2017 року №956/18.7/2-17, у розгляді скарги ТОВ «Ковельське АТП» від 12 червня 2017 року №12/06;
1.2. зобов'язати відповідача розглянути скаргу ТОВ «Ковельське АТП» від 12 червня 2017 року №12/06;
1.3. зобов'язати відповідача подати звіт про виконання судового рішення та встановити строк подання зазначеного звіту в термін 15 днів з моменту набрання рішення законної сили.
2. Позовні вимоги позивач обґрунтував тим, що відповідач, відмовляючи ТОВ «Ковельське АТП» в розгляді його скарги за результатами конкурсу учасника конкурсу з перевезення пасажирів, діяв не на підставі та у спосіб, передбачений діючим законодавством, що зумовило порушення добросовісно набутого права позивача на перемогу у конкурсі та на укладення за його результатом договору на виконання предмету відповідного конкурсу.
3. Відповідач позов не визнав. У запереченнях проти позову наполягав на безпідставності позовних вимог та просив відмовити в їх задоволенні.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
4. 07 червня 2017 року відбувся конкурс на перевезення пасажирів по об'єкту конкурсу №49, назва маршруту Нововолинськ-Іваничі (через Соснину); Нововолинськ-Поромів; Поромів-Луцьк; Луцьк-Нововолинськ; Нововолинськ-Іваничі (через Благодатне, Біличі).
5. ТОВ «Ковельське АТП» подано відповідний пакет документів для участі в даному конкурсі, однак рішенням конкурсного комітету останнього було знято з конкурсу, оскільки ним подано не весь пакет документів.
6. Не погоджуючись з даним рішенням конкурсного комітету, ТОВ «Ковельське АТП» надіслало поштовим зв'язком 16 червня 2017 року скаргу за результатами конкурсу учасника конкурсу з перевезення пасажирів за вих.№12/06 від 12 червня 2017 року.
7. Листом від 18 липня 2017 року №956/18 відповідач повідомив ТОВ «Ковельське АТП», що його лист від 12 червня 2017 року №12/06 надійшов 19 червня 2017 року, а скарги, що надійшли з порушенням установленого строку, не розглядаються.
8. Не погоджуючись з даною відмовою відповідача, ТОВ «Ковельське АТП» звернулося з даним позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
9. Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року, позов задоволено.
9.1. Визнано протиправною та скасовано відмову Департаменту інфраструктури та туризму Волинської ОДА, оформлену листом від 18 липня 2017 року №956/18.7/2-17, у розгляді скарги ТОВ «Ковельське АТП» від 12 червня 2017 року №12/06.
9.2. Зобов'язано Департамент інфраструктури та туризму Волинської ОДА розглянути скаргу позивача від 12 червня 2017 року №12/06.
10. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскільки скарга позивача була здана до відділення поштового в межах строку її подання, відтак вважається такою, що подана своєчасно.
10.1. Також судами зазначено, що відповідачем не доведено факту порушення позивачем вимог пункту 66 Порядку проведення конкурсів на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, який затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 №1081 (далі - Порядок №1081), зокрема, факту порушення строку на оскарження ним рішення конкурсного комітету.
10.2. Крім цього, судом апеляційної інстанції зауважено, що оскільки ні Законом України «Про автомобільний транспорт», ні Порядком №1081 не визначені правила обчислення строків, зокрема, щодо перебігу десятиденного строку для оскарження результатів конкурсу, тому, з урахуванням частини 7 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), підлягають застосуванню відповідні норми Цивільного кодексу України та КАС України (аналогія права та аналогія закону).
10.3. Щодо позовної вимоги про зобов'язання відповідача подати звіт про виконання судового рішення, то суд першої інстанції, посилаючись на статтю 267 КАС України, зазначив, що встановлення судового контролю за виконанням рішення суду є правом суду, а не його обов'язком.
IV. Касаційне оскарження
11. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову в повному обсязі.
11.1. В обґрунтування касаційної скарги відповідач зазначає, що оскільки скарга ТОВ «Ковельське АТП» надійшла з порушенням строку, Департаментом інфраструктури та туризму Волинської ОДА правомірно відмовлено у розгляді цієї скарги.
11.2. Крім цього, скаржник звернув увагу на те, що оскільки спірні правовідносини чітко врегульовані Порядком №1081, постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2011 року №1242 «Про затвердження Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади» і Інструкцією з діловодства у Волинській обласній державній адміністрації, затвердженої розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 29 лютого 2012 року №80, в даному випадку відсутні правові підстави для застосування аналогії права або аналогії закону.
12. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 06 листопада 2017 року відкрито касаційне провадження у цій справі.
13. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду та протоколом автоматизованого розподілу від 14 лютого 2018 року касаційну скаргу у справі №803/962/17 (провадження К/9901/22220/18) передано на розгляд колегії суддів у складі: Бевзенко В.М. (головуючий суддя), судді: Шарапа В.М., Данилевич Н.А.
14. У зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Бевзенка В.М. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 16.04.2020 № 5), що унеможливило його участь у розгляді касаційних скарг, згідно з наказом голови Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Смоковича М. І. від 27.03.2020 № 17-К, призначено повторний автоматизований розподіл касаційних скарг у справах, включених до реєстру № 18695/20 .
15. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 квітня 2020 року адміністративна справа №803/962/17 (провадження К/9901/22220/18) передана на розгляд колегії суддів: Калашніковій О.В. (суддя-доповідач), Білак М.В., Губській О.В.
16. Відзив на касаційну скаргу до Верховного Суду не надходив.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування (на час виникнення спірних правовідносин)
17. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. У відповідності до статті 43 Закону України «Про автомобільний транспорт визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах.
19. Відповідно до пункту 66 Порядку №1081 скарги за результатами конкурсу можуть подаватися протягом 10 днів з дати його проведення та розглядатися організатором протягом 30 днів з дня надходження скарги від перевізника-претендента. Неврегульовані організатором спори розв'язуються в установленому порядку. Скарги, що надійшли з порушенням установленого строку, не розглядаються.
20. Згідно із частиною 2 статті 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
21. Частиною сьомою статті 9 КАС України передбачено, що у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права).
VI. Позиція Верховного Суду
22. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року N 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон N460-IX).
23. Згідно із пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону N460-IX касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
24. Частинами першою-третьою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
25. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, позивач, не погоджуючись із рішенням конкурсного комітету від 07 червня 2017 року про зняття його з конкурсу на перевезення пасажирів по об'єкту конкурсу №49, скористався своїм законним правом на оскарження вказаного рішення відповідача та звернувся із відповідною скаргою до Департаменту інфраструктури та туризму Волинської ОДА, яку надіслав рекомендованим листом через відділення поштового зв'язку 16 червня 2017 року (підтверджено описом вкладення у цінний лист та квитанцією відділення поштового зв'язку).
26. Разом з цим, відповідач - суб'єкт владних повноважень, посилаючись на вимоги пункту 66 Порядку №1081 щодо термінів подання скарг на рішення конкурсного комітету, листом від 18 липня 2017 року №956/18 відмовив позивачу у її розгляді з огляду на порушення останнім строку подання скарги.
27. Обгрунтовуючи відмову у розгляді цієї скарги, Департамент інфраструктури та туризму Волинської ОДА у запереченнях на позовну заяву, у апеляційній та касаційній скаргах зазначає, що правовідносини з оскарження рішення конкурсного комітету врегульовані, зокрема, положеннями постанови Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2011 року №1242 «Про затвердження Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади» і вимогами Інструкції з діловодства у Волинській обласній державній адміністрації, затвердженої розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 29 лютого 2012 року №80 та вважає, що відсутні правові підстави для застосування до даного спору положень частини 7 статті 9 КАС України (щодо аналогії права чи аналогії закону),
28. Водночас, вирішуючи спір по суті позовних вимог, суди попередніх інстанцій, враховуючи вимоги частини 7 статті 9 КАС України, зазначили, що оскільки Законом України «Про автомобільний транспорт» та вимогами Порядку №1081 правила обчислення строків подання скарги на рішення за результатами конкурсу на перевезення пасажирів не визначені, то в даному випадку з метою належного захисту прав позивача підлягають застосуванню норми статей 254, 255 Цивільного кодексу України, статті 103 КАС України та положення статті 67 Кодексу законів про працю України.
29. При цьому судами вказано на те, що спірні правовідносини, які виникли в цій справі, регулюються пунктом 66 Порядку №1081, відповідно до якого,зокрема, скарги за результатами конкурсу можуть подаватися протягом 10 днів з дати його проведення та розглядаються організатором протягом 30 днів з дня надходження скарги від перевізника-претендента. Скарги, що надійшли з порушенням установленого строку, не розглядаються.
30. Перевіряючи правомірність дій позивача на предмет дотримання ним вимог щодо строків подання скарги на рішення конкурсного комітету, судами зазначено, що оскільки конкурс на перевезення пасажирів відбувся 07 червня 2017 року, то перебіг десятиденного строку оскарження рішення конкурсу спливає 17 червня 2017 року, який є вихідним днем (субота).
31. Водночас, враховуючи положення зазначених вище правових норм діючого на той законодавства (норми Цивільного кодексу України, КАС України, КЗпП України), суди дійшли висновку, що скарга позивачем подана у визначений законодавством строк та оскільки десятий день з дати проведення конкурсу припадає на вихідний день, то в даному випадку останнім днем для подачі скарги було перший робочий день, тобто 19 червня 2017 року.
32. Колегія суддів при цьому зауважує, що поданням позивачем скарги на рішення конкурсного комітету здійснено ним в межах десятиденного строку, натомість, надходження цієї скарги до Департаменту інфраструктури та туризму Волинської ОДА лише 19 червня 2017 року не може свідчити про порушення термінів подання відповідної скарги, оскільки час надходження документів, які направлені засобами поштового зв'язку не може бути передбачуваним та свідчити про подання скарги з порушенням установленого законодавством строку
33. В касаційній скарзі відповідач зазначає, що днем закінчення строку оскарження є 17 червня 2017 року, а скарги, що надійшли з порушення строку (19 червня 2017 року) не розглядаються.
34. Також скаржник звертає увагу на те, що скарга позивача відправлена ним 16 червня 2017 року о 16 годині 55 хвилин (після завершення робочого дня відповідача) та подана до Департаменту інфраструктури та туризму Волинської ОДА лише 19 червня 2017 року, що стало підставою для правомірної, на думку відповідача, відмови у розгляду даної скарги.
35. Отже, колегія суддів зазначає, що спірним питання в цій справі є обчислення строку звернення із скаргою на рішення конкурсного комітету по перевезенню пасажирів з огляду на наявність визначеного законодавством терміну, а саме: претендент-перевізник має право звернутись із скаргою протягом 10 днів.
36. Колегія суддів зауважує, що оскаржувана відмова відповідача впливає на права та законні інтереси позивача як учасника конкурсу, який, на його думку, був проведений з порушенням чинного законодавства, а відтак, позивач є особою, яка вправі звернутись із позовом до суду про оскарження та скасування протиправного рішення суб'єкта владних повноважень.
37. При цьому слід вказати на те, що гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
38. При вирішенні спору суди повинні встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб'єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або чи мають місце інші ущемлення прав та свобод позивача.
39. Тобто, при зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який міг би відновити його становище та захистити порушене право.
40. В обґрунтування своїх порушення прав та законних інтересів ТОВ «Ковельське АТП» зазначає, що ним до організатора конкурсу у визначений пунктом 66 Порядку №1081 строк, зокрема, на дев'ятий день після конкурсу, було направлено скаргу з вимогою прийняти міри по усуненню відповідних порушень.
41. Також, позивач, обґрунтовуючи правомірність своїх дій, вказав на вимоги пункту 9 статті 103 КАС України, відповідно до яких строк не вважається пропущеним, якщо до його закінчення позовна заява, скарга, інші документи чи матеріали або грошові кошти здано на пошту чи передані іншими відповідними засобами зв'язку.
42. Колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до статей 251 та 252 Цивільного кодексу України, строк - це певний період у часі, зі спливом якого пов'язана дія чи подія, яка має юридичне значення (визначається роками, місяцями, тижнями, днями або годинами), а термін - певний момент у часі, з настанням якого пов'язана дія чи подія, яка має юридичне значення (визначається календарною датою або вказівкою на подію, яка має неминуче настати).
43. Аналізуючи зміст зазначених правових норм цивільного судочинства, пункту 66 Порядку №1081 та надаючи тлумачення словосполученню «подаватися протягом 10 днів», колегія суддів констутаує, що цей термін застосовується при позначенні часу тривання законодавчо визначеної дії, відповідного процесу, зокрема, права претендента-перевізника конкурсу на перевезення пасажирів подати скаргу за його результатами до організатора конкурсу.
44. В даному випадку, позивачем саме у цей період - протягом 10 днів і було вчинено відповідну дію щодо оскарження результатів конкурсу.
45. Разом з цим, враховуючи відсутність правової норми, що визначає обчислення строку звернення особи із скаргою за результатами проведення конкурсу з перевезення пасажирів (зокрема, початок та закінчення строку подання скарги, спосіб її подання та направлення, випадки закінчення строку, який припадає на святковий чи вихідний день, тощо), колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій щодо застосування до спірних правовідносин частини 7 статті 9 КАС України, якою передбачено, що у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права).
46. Колегія суддів також звертає увагу на те, що відповідно до частини 4 статті КАС України (станом на час виникнення спірних правовідносин) забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.
47. Таким чином, аналізуючи зміст зазначених правових норм та з огляду на відсутність правового регулювання щодо обчислення строку подання скарги на рішення конкурсного комітету щодо перевезення пасажирів, колегія суддів дійшла висновку, що саме суд повинен захистити позивача та обрати ефективний засіб захисту прав позивача шляхом визнання протиправною та скасування відмови відповідача, оформлену листом від 18 липня 2017 року №956/18.7/2-17, у розгляді скарги ТОВ «Ковельське АТП» від 12 червня 2017 року №12/06 та зобов'язання відповідача розглянути скаргу позивача від 12 червня 2017 року №12/06.
48. Колегія суддів також
вважає за доцільним звернути увагу, що виходячи із принципу пріоритетності норм Цивільного кодексу України, КАС України, КЗпП України над нормами інших актів (в даному випадку - постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2011 року №1242 «Про затвердження Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади» і Інструкцією з діловодства у Волинській обласній державній адміністрації, затвердженої розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 29 лютого 2012 року №80) стосовно інституту обчислення строку звернення зі скаргою на рішення, дії, бездіяльність суб'єкта владних повноважень, застосуванню в цій справі підлягають норми права, які мають вищу юридичну силу та визначають поняття, порядок, обчислення строків у подібних правовідносинах.
49. За таких обставин, Верховний Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про невідповідність відмови Департаменту інфраструктури та туризму Волинської ОДА вимогам пункту 66 Порядку №1081 у розгляду скарги позивача на рішення конкурсного комітету, оскільки відповідачем було взято неправильне тлумачення зазначеної норми, а також хибне її роз'яснення щодо порядку обчислення термінів надходження зазначеної скарги.
50. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
51. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
52. Доводи касаційної скарги таких висновків не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.
53. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,-
1. Касаційну скаргу Департаменту інфраструктури та туризму Волинської обласної державної адміністрації залишити без задоволення.
2. Постанову Волинського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
О.В. Калашнікова
М.В. Білак
О.А. Губська
Судді Верховного Суду