Іменем України
18 червня 2020 року
Київ
справа №320/2446/20
адміністративне провадження №П/9901/96/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,
суддів: Білоуса О.В., Блажівської Н.Є., Ханової Р.Ф., Шипуліної Т.М.,
за участі:
секретаря судового засідання Вітковської К.М.,
позивача - ОСОБА_1 ,
представника відповідача - Пантюхової Л.Р.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,
встановив:
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі - Президент України. відповідач), в якому просив:
визнати протиправною бездіяльність Президента України щодо непризначення кандидатури позивача на посаду голови Кремінської районної державної адміністрації Луганської області;
зобов'язати Президента України розглянути кандидатуру позивача на посаду голови Кремінської районної державної адміністрації Луганської області та призначити останнього на посаду голови Кремінської районної державної адміністрації Луганської області.
На обґрунтування позовних вимог вказував, що він брав участь у конкурсі на посаду голови Кремінської районної державної адміністрації Луганської області, за наслідками якого була обрана його кандидатура. 11 грудня 2019 року Кабінет Міністрів України погодив призначення позивача на означену посаду та направив подання на призначення його кандидатури Президенту України. Разом із тим, станом на день подання цієї позовної заяви з невідомих позивачу причин не відбулось його призначення на посаду голови Кремінської РДА Луганської області Президентом України. Жодних повідомлень про відмову у призначенні на цю посаду із зазначенням відповідних причин та мотивів, позивачу не надходило.
Позивач вважає, що бездіяльність Президента України щодо непризначення його кандидатури на посаду голови Кремінської районної державної адміністрації Луганської області, як і відсутність повідомлення про відмову у призначенні його на цю посаду, є протиправною та такою, що порушує його конституційні права, Закон України «Про місцеві державні адміністрації» та Порядок розгляду питань, пов'язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2012 року №298.
У відзиві на позовну заяву представник відповідача проти задоволення адміністративного позову заперечує. Зазначає, що за приписами статті 8 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» Президент України може відхилити подану Кабінетом Міністрів України кандидатуру. Це свідчить про те, що призначення голів місцевих державних адміністрацій є дискреційним правом, а не обов'язком Президента. Крім того, листом від 26 грудня 2019 року Кабінет Міністрів України просив залишити без розгляду його ж подання від 16 грудня 2019 року в частині призначення ОСОБА_2 на посаду голови Кремінської РДА Луганської області. Відтак, у президента були відсутні правові підстави (подання КМУ), передбачені Конституцією України та законом призначати позивача на означену посаду.
У відповіді на відзив позивач зазначає, що суд володіє повною юрисдикцією для надання оцінки мотивам та обґрунтованості рішення Президента України про залишення без розгляду подання Кабінету Міністрів України в частині призначення ОСОБА_2 на посаду голови Кремінської РДА Луганської області й це не може вважатися втручанням у дискреційні повноваження Президента України. Наголошує на тому, що лист Секретаріату КМУ не містить жодних мотивів та підстав, з яких пропонується залишити без розгляду кандидатуру позивача. Більш того, чинним законодавством не передбачено наявності повноважень у Секретаріату КМУ втручатися у процедуру призначення осіб на посади голів місцевих державних адміністрацій, в тому числі й відкликати попереднє подання КМУ в частині призначення кандидата на посаду, натомість, такий орган виконує завдання із забезпечення належної діяльності КМУ.
У судових засіданнях, які відбулися 21 травня та 18 червня 2020 року, позивач свої позовні вимоги підтримав у повному обсязі. Вкотре наголошував на відсутності у Секретаріату Кабінету Міністрів України та його посадових осіб повноважень щодо внесення Президенту України пропозиції щодо залишення без розгляду попередньо поданого КМУ подання щодо призначення кандидата на посаду. Окрім того, в судовому засіданні 18 червня 2020 року позивач повідомив, що 21 травня 2020 року Президент України призначив іншу особу на посаду голови Кремінської районної державної адміністрації Луганської області, що, на його думку, додатково свідчить про протиправну бездіяльність відповідача щодо непризначення позивача на означену посаду.
Представник відповідача, який був присутнім в судовому засіданні 18 червня 2020 року, підтримав свої письмові заперечення проти позову, просив відмовити позивачу в задоволенні його вимог. Наголошував, що повноваження Президента України щодо призначення чи непризначення кандидата на посаду, рекомендовану КМУ, є дискреційними, й причини призначення чи відхилення кандидатури залишаються на розсуд Президента.
Заслухавши пояснення позивача та представника відповідача, дослідивши наявні у матеріалах докази, Суд встановив наступні обставини.
18 серпня 2019 року на вебсайті проекту LIFT, ініційованого Президентом України Зеленським В.О., оголошено конкурс на посади голів районних державних адміністрацій Луганської області.
21 серпня 2019 року ОСОБА_1 зареєструвався на вебсайті проекту LIFT та взяв участь у конкурсі на посаду голови Кремінської районної державної адміністрації Луганської області.
Як вказує позивач, в період з 21 серпня по 30 листопада 2019 року він пройшов онлайн тестування на знання законодавства України, психологічні іспити та інтерв'ю з головою Луганської обласної державної адміністрації. За наслідками конкурсу була обрана кандидатура позивача.
11 грудня 2019 року Кабінет Міністрів України погодив призначення позивача на посаду голови Кремінської районної державної адміністрації Луганської області та направив відповідне подання Президенту України.
Разом із тим, призначення позивача на посаду не відбулося.
Під час розгляду справи розпорядженням Президента України від 21 травня 2020 року №333/2020-рп головою Кремінської районної державної адміністрації Луганської області призначено ОСОБА_3 .
Вважаючи протиправною бездіяльність Президента України щодо непризначення кандидатури позивача на посаду голови Кремінської районної державної адміністрації Луганської області, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, які виникли між сторонами, Верховний Суд виходить з такого.
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 102 Основного Закону Президент України є главою держави і виступає від її імені.
Статтею 106 Конституції України визначено повноваження Президента України.
Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
За приписами статті 118 Конституції України виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.
Аналогічне положення міститься у статті 8 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 року №586-XIV (далі - Закон №586-XIV), за приписами якої місцеві державні адміністрації очолюють голови відповідних місцевих державних адміністрацій.
Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України.
Кандидатури на посади голів обласних державних адміністрацій на розгляд Кабінету Міністрів України вносяться Прем'єр-міністром України. Кандидатури на посади голів районних державних адміністрацій на розгляд Кабінету Міністрів України вносяться головами відповідних обласних державних адміністрацій. На кожну посаду вноситься одна кандидатура.
У разі відхилення Президентом України поданої кандидатури відповідно Прем'єр-міністр України чи голова обласної державної адміністрації вносять на розгляд Кабінету Міністрів України нову кандидатуру.
Постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2012 року №298 затверджено Порядок розгляду питань, пов'язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України (далі - Порядок №298).
Згідно з пунктом 4 Порядку №298 опрацювання подання щодо призначення на посаду і документів, що додаються до нього, стосовно голів районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій - здійснюється за дорученням Міністра Кабінету Міністрів України структурними підрозділами з питань кадрового забезпечення і з питань регіональної політики та адміністративної реформи Секретаріату Кабінету Міністрів України.
Відповідно до підпункту 4 пункту 7 Порядку №298 подання щодо призначення на посаду та звільнення з посади або погодження призначення на посаду (звільнення з посади) вноситься Кабінетом Міністрів України Президентові України - стосовно голови місцевої держадміністрації.
Пропозиції Кабінетові Міністрів України щодо кандидатур для призначення на посаду та звільнення з посади голів обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій вносить Прем'єр-міністр України.
Пропозиції Прем'єр-міністрові України для подальшого внесення Кабінетові Міністрів України стосовно кандидатур для призначення на посади голів обласних, Київської міської, районних у м. Києві, районних держадміністрацій, першого заступника, заступників голів обласних, Київської міської держадміністрацій, а також заступника голови Київської міськдержадміністрації, повноваження якого стосується сфери виконавчої влади, вносяться після попереднього розгляду в установленому порядку в Секретаріаті Кабінету Міністрів України.
Відповідно до пункту 8 Порядку №298 документи стосовно осіб, призначення на посаду яких здійснюється Президентом України, готуються у двох примірниках (оригінали), один з яких надсилається органом, що вносить подання, до Адміністрації Президента України, а другий (з відповідним поданням) вноситься до Кабінету Міністрів України.
Подання стосовно осіб, призначення або погодження призначення на посаду яких здійснюється Кабінетом Міністрів України, разом з необхідними документами готується та вноситься в одному примірнику Секретаріатові Кабінету Міністрів України.
У поданні щодо призначення на посаду або погодження призначення на посаду зазначаються прізвище, ім'я та по батькові, дата народження претендента на посаду, громадянство, найменування займаної ним посади, посади, на яку він рекомендується, її функціональний напрям, рівень фахової і професійної підготовки, відомості про перебування в кадровому резерві, відповідність посаді, на яку він рекомендується, ділові та моральні якості, відсутність судимості або факту здійснення стосовно нього кримінального провадження.
Крім того, у поданні щодо погодження призначення на посаду зазначається наявність вакантної посади, на яку пропонується особа, та додається копія документа про внесення змін до штатного розпису у зв'язку з введенням посади або копія документа про звільнення особи, в результаті якого утворилася вакансія.
У разі відхилення пропозиції стосовно призначення на посаду, непогодження призначення на посаду особи відповідний орган, підприємство вносять протягом 14 календарних днів Кабінетові Міністрів України подання щодо призначення на посаду або погодження призначення на посаду іншого претендента на посаду разом з необхідними документами (пункт 13 Порядку №298).
Отже, Порядок №298 детально регламентує алгоритм дій суб'єктів, які задіяні у процедурі призначення Президентом України кандидатур, у тому числі на посади голів місцевих держадміністрацій. Означений Порядок також унормовує можливість відхилення пропозиції стосовно призначення на посаду, непогодження призначення на посаду особи. У такому разі відповідний орган вносить протягом двотижневого строку Кабінетові Міністрів України подання щодо призначення на посаду або погодження призначення на посаду іншого претендента на посаду разом з необхідними документами.
Аналізуючи наведені норми права, колегія суддів зазначає, що реалізація передбаченого статтею 118 Конституції України повноваження Президента України щодо призначення певної особи на посаду чи звільнення її з посади зумовлена лише однією конституційною підставою - наявністю відповідного подання Кабінету Міністрів України. При цьому Закон №586-XIV не встановлює строків розгляду цього подання Президентом.
Разом з тим, із приписів частини четвертої статті 8 Закону №586-XIV вбачається, що Президент України може відхилити запропоновану Кабінетом Міністрів України кандидатуру, що має наслідком ініціювання питання про призначення на посаду голови місцевої державної адміністрації іншої (нової) кандидатури.
При цьому ні Закон №586-XIV, ні Порядок №298 не визначають підстав і способу відхилення запропонованої на розгляд Президента України кандидатури. Як висновок, ці питання залишені нормотворцем на розсуд суб'єкта розгляду питання, тобто Президента України.
З наведеного висновується, що питання призначення голів місцевих державних адміністрацій за поданням Кабінету Міністрів України чи відхилення їх кандидатур є дискреційним правом Президента України, (а не обов'язком), що не обмежене чітко визначеними в Законі №586-XIV строками, порядком (способом) і підставами такого погодження чи відхилення.
В такому разі суб'єкти владних повноважень застосовують надані їм повноваження на власний розсуд, без необхідності узгодження у будь-якій формі своїх дій з іншими суб'єктами чи звітування перед ними.
Підґрунтям таких понять, як дискреційні повноваження і дискреційна влада є правовий розсуд. В основі теорії дискреційної влади лежить концепція домінування доцільності над законністю, оскільки поза межами законності немає жодного підґрунтя для доцільності. Відтак, доцільність вчинення Главою держави на власний розсуд тих чи інших юридично значимих дій має здійснюватися в законодавчо визначених рамках, оскільки закон як регулятор суспільних відносин має забезпечувати верховенство права в державі й бути найвищою доцільністю.
Закон №586-XIV надає Главі держави право самостійно, без будь-якого погодження з іншими інститутами влади, керуючись законодавчими нормами лише в аспекті дотримання процедури, але не в аспекті вибору кандидатури, приймати на власний розсуд ті чи інші рішення у сфері кадрового забезпечення органів державного управління шляхом вибору одного із декількох можливих (дозволених законом) варіантів поведінки.
За такого правового регулювання, навіть у разі наявності дійсного (невідкликаного) подання Кабінету Міністрів України про призначення особи на посаду, у Президента України не виникає безумовного і безальтернативного обов'язку призначити запропоновану кандидатуру на запитувану (вакантну) посаду.
Обираючи спосіб захисту свого порушеного права, позивач у поданому позові просить визнати протиправною бездіяльність Президента України щодо непризначення його кандидатури на посаду голови Кремінської районної державної адміністрації Луганської області й зобов'язати Президента України розглянути кандидатуру позивача на означену посаду.
Оцінюючи наявність/відсутність ознак протиправної бездіяльності відповідача в контексті спірних правовідносин та з огляду на встановлені судом обставини справи, колегія суддів зазначає наступне.
Днем бездіяльності є останній день встановленого законом строку, в який мало бути вчинено дію або прийнято рішення.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19 квітня 2018 року (справа № 11-138заі18) висловила позицію, згідно з якою «протиправну бездіяльність суб'єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені».
З аналізу положень законодавства, що регулює спірні правовідносини (Конституція України, Закон №586-XIV, Порядок №298), вбачається відсутність строку, протягом якого Президент України має розглянути подання про призначення кандидата на посаду за поданням Кабінету Міністрів України.
Позивачем також не наведено норми закону, яку було порушено відповідачем у спірних правовідносинах, і судом встановлено відсутність закону, що передбачав би обов'язок Президента призначати саме позивача.
Фактично погодження кандидатури Президентом - це ще один етап, ценз, який необхідно подолати в процедурі призначення на посаду, і позивач мав усвідомлювати можливість настання негативного результату для нього з огляду на приписи статті 8 Закону №586-XIV.
Подавши свою кандидатуру та взявши участь у конкурсі на посаду голови районної державної адміністрації, позивач був обізнаний та мав усвідомлювати, що в силу Закону №586-XIV Президент має право альтернативної поведінки в питанні призначення кандидатури позивача на керівну посаду, та бути готовим до неї.
Обов'язковою умовою надання правового захисту адміністративним судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент його звернення до суду.
В контексті викладеного, не заперечуючи наявність певних правомірних очікувань кандидатів щодо їх призначення на посаду за наслідками конкурсного відбору, колегія суддів ВС вважає, що відсутність у законодавстві, що регламентує спірні правовідносини, конкретно визначених строків, протягом яких Президент України реалізовує свої кадрові повноваження, як і відсутність безальтернативного обов'язку погодити певну кандидатуру, виключає можливість встановлення факту бездіяльності відповідача та, більш того, визнання такої форми поведінки протиправною.
Важливим є також те, що відповідачем доведено наявність об'єктивних обставин, які мали наслідком нерозгляд питання щодо призначення кандидатури позивача на посаду голови місцевої державної адміністрації - відсутність подання Кабінету Міністрів України. Отже, про бездіяльність з боку відповідача у будь-якій її формі чи прояві в даному випадку не може йтися.
Крім того, позивач посилається на те, що відповідач протягом тривалого часу не інформував його про відмову у призначенні його на цю посаду, що порушило його конституційні права. Однак, як встановлено судом в цій справі, рішення такого змісту (чи іншого документа) Президентом України щодо кандидатури позивача посаду голови Кремінської РДА Луганської області - не приймалося, а відтак, у відповідача й не виникало обов'язку щодо його направлення позивачу.
Судом у цій справі не було встановлено порушення розумного строку, тобто тривалого, безпідставного, невиправданого затягування, невжиття необхідних заходів щодо вирішення кадрового питання з боку відповідача.
Що стосується посилань позивача на протиправність дій Секретаріату Кабінету Міністів України в частині відкликання (залишення без розгляду) подання КМУ щодо призначення ОСОБА_1 на посаду, колегія суддів наголошує, що в адміністративному судочинстві діє принцип диспозитивності, який покладає на суд обов'язок вирішувати лише ті питання, про вирішення яких його просять сторони у справі (учасники спірних правовідносин). Під час розгляду справи суд зв'язаний предметом і обсягом заявлених позивачем вимог.
Вказаний принцип знайшов своє відображення у статті 9 КАС України, в якій вказано, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
Позивач в цій справі не заявляє позовних вимог до Кабінету Міністрів України, відтак суд і не вправі перевіряти рішення чи дії цього органу, вчинені стосовно позивача, на предмет їх відповідності вимогам чинного законодавства в межах цього судового процесу. Позивач оскаржує бездіяльність Президента України щодо непризначення його кандидатури на посаду й завданням адміністративного суду в цій справі є перевірити й встановити наявність чи відсутність такої протиправної поведінки з боку Глави держави.
За приписами частини другої статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Відповідачем в цій справі доведено, що обов'язок призначити позивача на посаду голови Кремінської районної державної адміністрації Луганської області у Президента відсутній, отже, жодної протиправної бездіяльності щодо позивача судом не встановлено. Як наслідок, не підлягає задоволенню й похідна вимога позивача про зобов'язання Президента розглянути кандидатуру позивача й призначити його на посаду голови Кремінської районної державної адміністрації Луганської області.
Розглянувши матеріали справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення проти позову, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Суд дійшов висновку, що позовні вимоги ОСОБА_1 є безпідставними та задоволенню не підлягають в повному обсязі.
Керуючись статтями 241-246, 255, 262, 266, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
вирішив:
ОСОБА_1 відмовити у задоволенні позову до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.
Рішення може бути оскаржене до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуюча суддя І.Л. Желтобрюх
Судді О.В. Білоус
Н.Є. Блажівська
Р.Ф. Ханова
Т.М. Шипуліна
Повне судове рішення виготовлено 19 червня 2020 року.