Іменем України
19 червня 2020 року
Київ
справа №310/7238/16-а
адміністративне провадження №К/9901/39250/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Желєзного І.В., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області на постанову Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 15.12.2016 у складі судді Полянчука Б.І. та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18.04.2017 у складі колегії суддів: Чепурнова Д.В. (головуючий), Мельника В.В., Сафронової С.В. у справі №310/7238/16-а за позовом ОСОБА_1 до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області, Головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області Ольшанецької Ольги Романівни про визнання незаконною та скасування постанови,
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася до суду з позовом про скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення №69 від 13 червня 2016 року про притягнення до адміністративної відповідальності за частиною 7 статті 96 КУпАП та накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу в сумі 8 500 грн., прийнятої головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області (далі - відповідач 1) ОСОБА_2 (далі - відповідач 2).
2. Постановою Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 15 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2017 року, позов задоволено. Скасовано оскаржену позивачем постанову про притягнення до адміністративної відповідальності.
3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено, що:
3.1. відповідно до направлення від 10.05.2016 №240 управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області направлено відповідача 2 для проведення позапланової перевірки позивача з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівельної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
3.2. За результатами проведеної перевірки, складених акту від 11.05.2016 та протоколу №62 від 30.05.2016, відповідачем 2 13.06.2016 прийнята постанова №69 про застосування до позивача адміністративного стягнення у вигляді штрафу в сумі 8 500 грн. 00 коп. за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 7 статті 96 КУпАП.
3.3. У постанові про притягнення до адміністративної відповідальності зазначено, що згідно реєстру дозвільних документів відповідачем 1 зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт від 07.04.2016 №ЗП083160940401 на об'єкт «Реконструкція житлового будинку « 3-2» з надбудовою мансардного поверху по АДРЕСА_1 . У декларації зазначено, що: містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №15 від 24.03.2015 видані управлінням містобудування та архітектури Бердянської міськради Запорізької області; проектна документація розроблена ФОП ОСОБА_3 , яка має кваліфікаційний сертифікат НОМЕР_1 , на підставі договору проектування та здійснення авторського нагляду, укладеного між ФОП ОСОБА_3 та ОСОБА_1 від 05.01.2015 №01-2015; технічний нагляд здійснює ОСОБА_4 , який має кваліфікаційний сертифікат НОМЕР_2 ; будівельні роботи виконує ОСОБА_1 господарським способом.
На час перевірки документи, зазначені у декларації про початок виконання будівельних робіт, відсутні. На момент перевірки виконані будівельні роботи з реконструкції житлового будинку з надбудовою мансардного поверху: мурування стін з цегли, улаштування стропильної системи, улаштування покриття із металочерепиці, улаштування віконних та дверних блоків, улаштування балконних плит.
Крім того, згідно листа ПП «ЛД-БУД» від 04.05.2016 №1 протягом 2015 року і по час видачі листа ПП «ЛД-БУД» в особі інженера технічного нагляду ОСОБА_4 технічний нагляд не здійснювався та договір із замовником не укладався.
Тому зроблено висновок про порушення позивачем вимог частини 8 статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 16 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою КМ України від 13.04.2011 №466.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачами під час здійснення позапланової перевірки було складено протокол про адміністративне правопорушення від 30.05.2016, у якому зазначено про дату та місце розгляду справи про адміністративне правопорушення. Однак відповідачі не довели, що цей акт перевірки був вручений позивачу.
4.1. За позицією судів попередніх інстанцій це є порушенням процедури притягнення позивача до адміністративної відповідальності, зокрема норм Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою КМ України від 23.05.2011 №553 (далі - Порядок №553). Таке порушення позбавило позивача можливості бути присутнім під час розгляду справи про адміністративне правопорушення, надавати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Відповідач подав касаційну скаргу на постанову Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 15 грудня 2016 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2017 року, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм Порядку №553, оскільки про відмову позивача ознайомитись з протоколом про адміністративне правопорушення та отримати його копію у протоколі зроблено відмітку у встановленому порядку. У зв'язку з цим копія протоколу надіслана позивачу поштою.
6. Позивач письмове заперечення чи відзив на касаційну скаргу не подав.
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
7. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) у редакції до 08.02.2020, у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
8. Перевірку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального справа суд касаційної інстанції здійснює у їх редакції на час виникнення спірних правовідносин, а дотримання норм процесуального права - на час розгляду справи судами.
9. Згідно частини 7 статті 96 КУпАП виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання зазначених робіт, а також наведення недостовірних даних у такій декларації, вчинені щодо об'єктів II категорії складності, - тягнуть за собою накладення штрафу від чотирьохсот до п'ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
10. Відповідно до частин 1-3 статті 7 КУпАП ніхто не може бути підданий заходу впливу в зв'язку з адміністративним правопорушенням інакше як на підставах і в порядку, встановлених законом.
Провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюється на основі суворого додержання законності.
Застосування уповноваженими на те органами і посадовими особами заходів адміністративного впливу провадиться в межах їх компетенції, у точній відповідності з законом.
11. Частиною 1 статті 246 КУпАП встановлено, що порядок провадження в справах про адміністративні правопорушення в органах (посадовими особами), уповноважених
розглядати справи про адміністративні правопорушення, визначається цим Кодексом та іншими законами України.
12. Частинами 1 та 2 статті 254 КУпАП визначено, що про вчинення адміністративного правопорушення складається протокол уповноваженими на те посадовою особою або представником громадської організації чи органу громадської самодіяльності.
Протокол про адміністративне правопорушення, у разі його оформлення, складається у двох екземплярах, один з яких під розписку вручається особі, яка притягається до адміністративної відповідальності.
13. Частинами 2 та 3 статті 256 КУпАП встановлено, що протокол підписується особою, яка його склала, і особою, яка притягається до адміністративної відповідальності; при наявності свідків і потерпілих протокол може бути підписано також і цими особами.
У разі відмови особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, від підписання протоколу, в ньому робиться запис про це. Особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які додаються до протоколу, а також викласти мотиви свого відмовлення від його підписання.
14. Згідно частини 1 статті 268 КУпАП особа, яка притягається до адміністративної відповідальності має право: знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання; при розгляді справи користуватися юридичною допомогою адвоката, іншого фахівця у галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи, виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження; оскаржити постанову по справі. Справа про адміністративне правопорушення розглядається в присутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Під час відсутності цієї особи справу може бути розглянуто лише у випадках, коли є дані про своєчасне її сповіщення про місце і час розгляду справи і якщо від неї не надійшло клопотання про відкладення розгляду справи.
15. Аналіз вказаних норм права свідчить про те, що під час провадження у справі про адміністративні правопорушення уповноваженими на їх розгляд органами та посадовими особами такі особи повинні діяти лише за процедурою, встановленою КУпАП та іншими Законами України. Безумовне дотримання таких процедур є запорукою забезпечення прав особи, яка притягується до адміністративної відповідальності.
16. Суди попередніх інстанцій зробили висновок про порушення відповідачем процедури притягнення позивача до адміністративної відповідальності на підставі аналізу норм Порядку №553, які встановлюють механізм оформлення матеріалів перевірки та надіслання їх суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється контроль.
17. Проте такі висновки судів попередніх інстанцій є передчасними, оскільки ґрунтуються на нормах права, які не підлягають застосуванню до спірних правовідносин та зроблені без з'ясування всіх обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.
18. Порядок №553 визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. А тому він не може регулювати процедуру провадження в справах про адміністративні правопорушення з огляду на вимоги частини 1 статті 246 КУпАП. Крім того, Порядок №553 не з законом України в розумінні вимог цієї ж норми права щодо законодавчого врегулювання порядку провадження у справі про адміністративні правопорушення.
19. Відповідно до повноважень, встановлених статтею 341 КАС України суд касаційної інстанції може змінити судові рішення судів першої та апеляційної інстанції у разі неправильного застосування норми права. Проте у цій справі суди попередніх інстанцій не з'ясували всіх обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення та не дослідили відповідні докази.
20. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивача притягнуто до адміністративної відповідальності за частиною 7 статті 96 КУпАП, яка передбачає відповідальність за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання зазначених робіт, а також наведення недостовірних даних у такій декларації, вчинені щодо об'єктів II категорії складності, у вигляді штрафу від чотирьохсот до п'ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
21. Проте матеріали справи містять декларацію про початок виконання будівельних робіт від 07.04.2016 №ЗП083160940401, де наявні дані про те, що задекларовано початок виконання будівельних робіт об'єкта ІІІ категорії складності. Відповідальність за декларування недостовірних даних у декларації про початок виконання будівельних робіт об'єкта ІІІ категорії складності передбачена частиною 8 статті 96 КУпАП.
22. Вказані суперечності судами попередніх інстанцій не усунуті, хоч вони мають визначальне значення для кваліфікацій дій позивача, у разі доведення його провини, за відповідною частиною статті 96 КУпАП. Ці суперечності не може усунути суд касаційної інстанції з огляду на вимоги статті 341 КАС України щодо заборони додатково перевіряти докази.
23. За змістом статті 11 КАС України (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин), яка кореспондується зі статтею 9 КАС України (у чинній редакції) розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
24. Колегія суддів касаційної інстанції зазначає, що принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об'єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з'ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
25. При цьому, згідно з частиною 1 статті 138 КАС України (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) предметом доказування є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи та які належить установити при ухваленні судового рішення у справі.
26. Суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суди повинні належним чином мотивувати свої висновки та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.
27. Отже, Верховний Суд вважає, що для правильного вирішення цього спору суду необхідно встановити всі обставини, покладені в основу прийнятої відповідачем постанови по справі про адміністративне правопорушення від 13.06.2016. З цього приводу належним чином дослідити наявні докази, а у разі потреби, витребувати додаткові. Також надати оцінку всім аргументам, які учасники справи наводять в обґрунтування своїх вимог та заперечень, надати оцінку відповідності дій відповідачів під час складання протоколу про адміністративне правопорушення вимогам КУпАП. За наслідками встановлених обставин і перевірки їх доказами зробити висновок про наявність або відсутність підстав для притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності.
28. За наведених обставин суди попередніх інстанцій не дослідивши зібрані у справі докази, допустили порушення норм процесуального права, які унеможливлюють встановлення фактичних обставин справи, що мають значення для правильного вирішення справи, що відповідно до частини 2 статті 353 КАС України є підставою для скасування ухвалених судових рішень і направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись частиною 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 327, 344, 349, 353 КАС України у редакції до 08.02.2020, суд, -
Касаційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області задовольнити частково.
Постанову Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 15 грудня 2016 року, ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 08 квітня 2017 року по справі №310/7238/16-а - скасувати. Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
Головуючий суддя: Шарапа В.М.
Судді: Желєзний І.В.
Чиркін С.М.