Іменем України
19 червня 2020 року
Київ
справа №565/1418/16-а
адміністративне провадження №К/9901/16443/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Желєзного І.В., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 08.02.2017 у складі колегії суддів: Жизневської А.В. (головуючий), Котік Т.С., Охрімчук І.Г. у справі №565/1418/16-а за позовом ОСОБА_1 до Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області про скасування постанови про адміністративне правопорушення,
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Рівненській області (далі - відповідач) про скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення №241-ПО від 29.09.2016 року про притягнення до адміністративної відповідальності за частиною 8 статті 96-1 КУпАП та накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу в сумі 8 500 грн., прийнятої головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області Цимбалюком О.В.
2. Постановою Кузнецовського міського суду від Рівненської області від 01 листопада 2016 року позов задоволено. Скасовано оскаржену позивачем постанову про притягнення до адміністративної відповідальності.
3. Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2017 року постанову суду першої інстанції від 01 листопада 2016 року по справі скасовано. Ухвалено нову постанову про відмову у задоволенні позову.
4. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено, що:
4.1. згідно постанови №241-ПО від 29.09.2016 позивача визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 8 статті 96 КУпАП та накладено стягнення у виді штрафу в розмірі 8500 грн., оскільки було встановлено, що ДП НАЕК «Енергоатом» в особі ВП РАЕС проведено реконструкцію приміщень І поверху готелю, а саме: приміщень №№124, 126, 127, 128, 129, 130, 139 (за технічним паспортом) під громадський заклад кафе (кафетерій «Театральний») шляхом зміни функціонального призначення приміщень готелю, без набуття права на виконання будівельних робіт. Реконструкція проведена шляхом виконання будівельних робіт з демонтування існуючих стін перегородок приміщень, демонтування приямку та світлового вікна підвального приміщення, проведення внутрішньоремонтних робіт, встановлення та заміни дверних та віконних блоків, оздоблення приміщень, монтування спеціального обладнання для оброблення та приготування їжі, димовидалення в існуючі вентиляційні канали будівлі, за інформацією працівників ВП РАЕС проведено структурними підрозділами ВП РАЕС, зокрема УРП під керівництвом начальника ОСОБА_1 протягом 2015 р., про що свідчать копії дефектних відомостей №№461/15, 412/15, 463/15.
4.2. Копією наказу №79ос від 09.08.2010 підтверджено, що ОСОБА_1 переведено на посаду начальника управління робітничого постачання ВП «Рівненська АЕС», а тому вона є суб'єктом адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 8 статті 96 КУпАП.
4.3. Судом апеляційної інстанції також встановлено, що зазначені будівельні роботи є реконструкцією приміщення і потребували отримання документа дозвільного характеру на виконання таких робіт.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем притягнуто позивача до адміністративної відповідальності всупереч вимогам частини 1 статті 38 КУпАП, оскільки правопорушення скоєне у 2015 році, а до адміністративної відповідальності особу притягнуто 29.09.2016, тобто після закінчення двомісячного строку для притягнення до відповідальності.
6. Скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нову про відмову у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що скоєне позивачем адміністративне правопорушення є триваючим, а тому строк притягнення до адміністративної відповідальності не закінчився.
6.1. Також суд апеляційної інстанції встановив, що виконані роботи є реконструкцією приміщення і потребували отримання відповідного дозволу та погодився з позицією суду першої інстанції про те, що позивач є суб'єктом правопорушення, передбаченого частиною 8 статті 96 КУпАП.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
7. Позивач подав касаційну скаргу на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2017 року, в якій просить цю постанову скасувати і залишити в силі постанову Кузнецовського міського суду Рівненської області від 01 листопада 2016 року.
7.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм частини 1 статті 38, частини 8 статті 96 КУпАП. На переконання позивача закінчився встановлений частиною 1 статті 38 КУпАП двомісячний строк для притягнення до адміністративної відповідальності, оскільки роботи з ремонту приміщення кафетерію «Театральний» закінчені у 2015 році, перевірка проведена 20.09.2016, а постанова про притягнення до адміністративної відповідальності прийнята 29.09.2016.
7.2. Також позивач вказує на те, що він не є суб'єктом адміністративної відповідальності за частиною 8 статті 96 КУпАП, оскільки не є ні замовником ремонтних робіт ні посадовою особою такого замовника. Ці обставини, на думку позивача, виключають можливість притягнення його до адміністративної відповідальності за вказаною статтею.
8. Відповідач письмове заперечення чи відзив на касаційну скаргу не подав.
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
9. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) у редакції до 08.02.2020, у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
10. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин. Норми процесуального права під час касаційного перегляду судом касаційної інстанції застосовуються у редакції КАС України станом до 08.02.2020.
11. Відповідно до частин 1- 3 статті 159 КАС України (чинної на час прийняття судових рішень судами першої та апеляційної інстанцій) рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
12. Оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій вказаним вимогам не відповідають, оскільки судами не з'ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.
13. Згідно частини 8 статті 96 КУпАП виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання зазначених робіт, а також наведення недостовірних даних у такій декларації, вчинені щодо об'єктів ІІІ категорії складності, - тягнуть за собою накладення штрафу від п'ятисот до шестисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
14. Пунктом 2 частини 1 статті 34 Закону України №3038-VI встановлено, що замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності.
15. Частиною 1 статті 36 Цього Закону визначено, що право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах, що належать до I-III категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.
16. Поняття «замовник» визначено у частині 1 Закону України №3038-VI. Це фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.
17. Постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 № 466 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 26 серпня 2015 р. № 747) затверджено Порядок виконання підготовчих та будівельних робіт, згідно якого будівельні роботи - роботи з нового будівництва, реконструкції, технічного переоснащення діючих підприємств, реставрації, капітального ремонту.
Замовник (його уповноважена особа) заповнює і подає особисто або надсилає рекомендованим листом з описом вкладення чи через електронну систему здійснення декларативних процедур у будівництві до відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю два примірники декларації за формою, наведеною у додатках 4, 5, 6 до цього Порядку.
18. Аналіз вказаних норм права у їх сукупності свідчить про те, що для вирішення питання обґрунтованості притягнення позивача до адміністративної відповідальності за частиною 8 статті 96 КУпАП судам необхідно встановити: чи мало місце виконання; чи є позивач замовником або посадовою особою замовника таких робіт; чи виконувались такі роботи позивачем або чи входить це до її обов'язків; чи належить об'єкт, стосовно якого вказано на проведення будівельних робіт, до об'єкта ІІІ категорії складності.
19. Відповідач у протоколі про адміністративне правопорушення від 20.09.2016 зазначив, що під час проведення перевірки встановлено:
ДП НАЕК «Енергоатом» в особі ВП «Рівненська АЕС» проведено реконструкцію приміщень першого поверху готелю, а саме, відповідно до технічного паспорта, розробленого Кузнецовським міським бюро технічної інвентаризації, інвентаризаційна справа №07513, реєстровий №73-269 від 16.11.2010, приміщення №№124, 126, 127, 128, 129, 130-139 під громадський заклад кафе (кафетерій «Театральний») шляхом зміни функціонального призначення приміщень готелю без набуття права на виконання будівельних робіт, що є порушенням пункту 2 частини 1 статті 34 та частини 1 статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI (далі - Закон України №3038-VI).
Реконструкція проведена шляхом виконання будівельних робіт з демонтування існуючих стін-перегородок приміщень, демонтування приямку світлового вікна підвального приміщення, проведення внутрішньоремонтних робіт, встановлення та заміни дверних та віконних блоків, оздоблення приміщень, монтування спеціального обладнання для оброблення та приготування їжі, димовидалення в існуючі вентиляційні канали будівлі.
За інформацією працівників ВП РАЕС, будівельні роботи проводились структурними підрозділами ВП РАЕС, зокрема УПР під керівництвом начальника ОСОБА_1 протягом 2015 року, про що свідчать копії дефектних відомостей №461/15, 412/15, 463/15, наданих під час проведення перевірки.
20. Крім того, у акті перевірки від 20.09.2016 відповідач зазначив, що будівля готелю на майдані незалежності, 3 у м. Кузнецовськ (м. Вараш) є власністю держави у особі Міністерства палива та енергетики України, перебуває на праві господарського відання у ДП НАЕК «Енергоатом». Згідно положення про закріплення за підрозділами будівель та споруд, що знаходяться на балансі ВП «Рівненська АЕС» НАЕК «Енергоатом» , затвердженого генеральним директором ВП «Рівненська АЕС» 19.07.2016 під інвентарним номером 4701/505 кафе «Театральне» закріплене за УПР (управлінням робочого персоналу).
У єдиному реєстрі отриманих повідомлень про початок виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про початок виконання будівельних робіт, виданих дозволів на виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про готовність об'єкта до експлуатації та виданих сертифікатів, відмов у реєстрації таких декларацій та у видачі дозволів і сертифікатів відсутня інформація про документ дозвільного характеру про початок виконання будівельних робіт та введення в експлуатацію об'єкта будівництва кафе (кафетерій « Театральний ») на майдані Незалежності, 3 у м. Кузнецовськ (м. Вараш ).
Відповідно до ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 «Визначення класу наслідків (відповідності) та категорії складності об'єктів будівництва» об'єкт відноситься до ІІІ категорії складності.
21. Суди попередніх інстанцій прийшли до висновку про те, що позивач є суб'єктом адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 3 статті 96 КУпАП, з огляду на підтвердження її призначення на посаду начальника управління робітничого постачання ВР «Рівненська АЕС» та посадові обов'язки, визначені пунктами 4.27-4.27.5, 4.27.7, 4.28, 6.3 посадової інструкції начальника управління.
22. Проте такі висновки судів є передчасними, оскільки суди не дослідили належним чином докази по справі та не надали оцінку доводам позивача щодо встановлення обставин справи, які мають значення для правильного вирішення справи по суті.
23. Судами досліджувався акт перевірки та протокол про адміністративне правопорушення від 20.09.2016, у яких зазначено, що ДП НАЕК «Енергоатом» в особі ВП «Рівненська АЕС», а не Управлінням робітничого постачання, проведено реконструкцію приміщень першого поверху готелю. Однак до адміністративної відповідальності було притягнуто саме посадову особу Управління робітничого постачання. Ці суперечності судами не усунуто.
24. Також з цього приводу суди дослідили посадову інструкцію начальника Управління робітничого постачання. Зазначені у судових рішеннях пункти цієї інструкції до посадових обов'язків позивача відносять: здійснення експлуатації будівель, приміщень, території та устаткування, що закріплені за підрозділом; забезпечувати проведення регулярних обглядів будівель і приміщень; використовувати будівлі для здійснення у них технологічних процесів; здійснювати технічний нагляд за належною експлуатацією закріплених за підрозділом виробничих будівель; організовувати своєчасне проведення технічного обслуговування і ремонту будівель, приміщень господарським способом або із залученням підрядних організацій; здійснювати підготовку будівель до виконання обстежень по оцінці технічного стану будівельних конструкцій, будівель підрозділу; очолювати роботу комісії по прийманню з поточних і капітальних ремонтів будівель та устаткування, що закріплені за підрозділом; виконувати розробку та супровід документації, що необхідна для діяльності підрозділу. Для їх реалізації позивач має право представляти, за дорученням, інтереси ВП РАЕС у взаємовідносинах з вищою організацією, державними регулюючими та контролюючими органами, підприємствами-виробниками, проектно-конструкторськими, науково-дослідними та іншими організаціями, що постачають обладнання та надають послуги (проектування, експлуатацію, ремонт, налагодження, випробування, виконання будівельних робіт та ін.) з метою виконання покладених на УРП повноважень.
25. Проте вказані посадові обов'язки позивача не містять беззаперечного визначення обов'язку здійснювати реконструкцію будівель, приміщень, що закріплені за підрозділом. Також судами не досліджено, чи наявне у позивача доручення на представництво інтересів ВП РАЕС відповідно до прав, зазначених у пункті 6.3 посадової інструкції, у спірних правовідносинах.
26. За таких обставин суди попередніх інстанцій не встановили, хто у спірних правовідносинах є замовником робіт, зазначених у протоколи про адміністративне правопорушення та акті перевірки від 20.09.2016, та відповідно, суб'єктом адміністративної відповідальності за частиною 8 статті 96 КУпАП, хоч це має визначальне значення для наявності чи відсутності складу адміністративного правопорушення в діях позивача.
27. Також суд апеляційної інстанції прийшов до висновку про те, що у спірних правовідносинах Управлінням робітничого постачання ВР РАЕС було проведено реконструкцію приміщення у готелі «Вараш» у 2015 році з огляду на визнання цього факту позивачем у доданій до заперечення на апеляційну скаргу довідці та з огляду на дефектні відомості, складені за участю ОСОБА_1 , які передбачають виконання ремонтно-будівельних робіт в приміщенні кафетерію у готелі «Вараш».
28. Однак такі висновки суду апеляційної інстанції є передчасними, зробленими без належного дослідження наданих доказів та доводів учасників справи. Зокрема, позивачем до заперечення на апеляційну скаргу додано довідку, де зазначено, що роботи по монтуванню спеціального обладнання для оброблення та приготування їжі, димовидалення в існуючі вентиляційні канали будівлі, зазначені у акті перевірки як роботи з реконструкції, такими не є. Інших довідок, у яких позивачем визнано проведені роботи реконструкцією, матеріали справи не містять.
Наявні у матеріалах справи дефектні відомості №412/15 від 15.06.2015, №461/15 без дати, №463/15 без дати містять обсяги робіт на поточний ремонт кафетерію та готелю « Вараш ». Проте вони жодним чином не свідчать про проведення реконструкції готелю « Вараш » чи кафетерію, оскільки визначають потребу у проведенні поточного ремонту.
29. За таких обставин вказані вище докази не можуть безспірно свідчити про те, що відбувалась реконструкція приміщень першого поверху готелю під громадський заклад кафе (кафетерій «Театральний»).
30. Однак встановлення судами попередніх інстанцій виду робіт, їх належність до будівельних робіт у їх розумінні відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 № 466 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 26 серпня 2015 р. № 747) і того, чи були ці роботи реконструкцією має суттєве значення для встановлення наявності у діях позивача об'єктивної сторони адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 8 статті 96 КУпАП.
31. Крім того, суди попередніх інстанцій взагалі не досліджували належність об'єкта, на реконструкцію якого вказує відповідач, до об'єкта ІІІ категорії складності, хоч це є кваліфікуючою ознакою для притягнення до адміністративної відповідальності за частиною 8 статті 96 КУпАП. При цьому у протоколі про адміністративне правопорушення відповідач взагалі не зазначив, до якої категорії складності належить об'єкт, щодо якого проведено реконструкцію, а послався на порушення позивачем вимог пункту 2 частини 1 статті 34 та частини 1 статті 36 Закону України №3038-VІ. Проте зазначені норми містять умови для проведення будівельних робіт на об'єктах І-ІІІ категорії складності. Санкція частини 8 статті 96 КУпАП передбачає адміністративну відповідальність за здійснення будівельних робіт без реєстрації декларації про початок їх виконання на об'єкті ІІІ категорії складності. А санкції частин 7 та 6 цієї статті передбачає адміністративну відповідальність за здійснення будівельних робіт без реєстрації декларації про початок їх виконання на об'єктах відповідно ІІ та І категорії складності.
32. Мінрегіон України наказом від 14.05.2013 № 195 з 01.09.2013 ввів у дію ДСТУ-Н Б В.1.2-162013, яким установлені вимоги та рекомендації щодо визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об'єктів будівництва. Посилання на цей стандарт є у акті перевірки від 20.09.2016. Однак суди попередніх інстанцій не дослідили наявність чи відсутність можливих наслідків, з якими пов'язано визначення категорії складності будівництва. Попри наявність посилання відповідача у акті перевірки на технічний паспорт будівлі готелю, суди його не витребували та не дослідили, як не витребували і не дослідили інших правовстановлюючих документів на вказану споруду, хоч дослідження таких доказів має значення для правильного встановлення обставин справи.
33. З огляду на вимоги статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений можливості усунути зазначені недоліки, оскільки вони потребують встановлення певних обставин, які мають значення для вирішення справи, дослідження доказів.
34. За змістом статті 11 КАС України (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин), яка кореспондується зі статтею 9 КАС України (у чинній редакції) розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
35. Колегія суддів касаційної інстанції зазначає, що принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об'єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з'ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
36. При цьому, згідно з частиною 1 статті 138 КАС України (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) предметом доказування є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи та які належить установити при ухваленні судового рішення у справі.
37. Суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суди повинні належним чином мотивувати свої висновки та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.
38. Отже, Верховний Суд вважає, що для правильного вирішення цього спору суду необхідно встановити всі обставини, покладені в основу прийнятої відповідачем постанови по справі про адміністративне правопорушення від 29.09.2016. З цього приводу належним чином дослідити наявні докази, а у разі потреби, витребувати додаткові. Також надати оцінку всім аргументам, які учасники справи наводять в обґрунтування своїх вимог та заперечень. За наслідками встановлених обставин і перевірки їх доказами зробити висновок про наявність або відсутність у діях ОСОБА_1 складу адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 8 статті 96 КУпАП.
39. За наведених обставин суди попередніх інстанцій не дослідивши зібрані у справі докази, допустили порушення норм процесуального права, які унеможливлюють встановлення фактичних обставин справи, що мають значення для правильного вирішення справи, що відповідно до частини 2 статті 353 КАС України є підставою для скасування ухвалених судових рішень і направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись частиною 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 327, 344, 349, 353 КАС України у редакції до 08.02.2020, суд, -
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2017 року, постанову Кузнецовського міського суду від 01 листопада 2016 року по справі №565/1418/16-а - скасувати. Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
Головуючий суддя: Шарапа В.М.
Судді Желєзний І.В.
Чиркін С.М.