Іменем України
18 червня 2020 року
Київ
справа №806/2789/17
адміністративне провадження №К/9901/46372/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2017 року (у складі головуючого судді Нагірняк М.Ф.)
та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2018 року (колегія суддів у складі головуючого судді Шидловського В.Б., суддів: Мацького Є.М., Шевчук С.М.)
у справі №806/2789/17
за позовом ОСОБА_1
до УМВС України в Житомирській області (в особі ліквідаційної комісії)
про визнання дій протиправними, зобов'язання надати достовірну, точну та повну інформацію згідно з запитом від 27 вересня 2017 року.
I. ПРОЦЕДУРА
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до УМВС України в Житомирській області (в особі ліквідаційної комісії), в якому просив суд:
- визнати протиправними дії УМВС України в Житомирській області (в особі ліквідаційної комісії) щодо несвоєчасного надання інформації на запит від 27 вересня 2017 року;
- визнати протиправними дії УМВС України в Житомирській області (в особі ліквідаційної комісії) щодо надання недостовірної, неточної та неповної інформації на запит від 27 вересня 2017 року;
- зобов'язати УМВС України в Житомирській області (в особі ліквідаційної комісії) надати позивачу достовірну, точну та повну інформацію, що запитувалась згідно з запитом від 27 вересня 2017 року.
2. Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2017 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2018 року, в задоволенні позову відмовлено.
3. У поданій касаційній скарзі ОСОБА_1 із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просив скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове рішення, яким задовольнити позов.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 27 вересня 2017 року електронною поштою звернувся до УМВС України в Житомирській області (в особі ліквідаційної комісії) із інформаційним запитом, в якому, посилаючись на Закон України «Про доступ до публічної інформації», просив надати таку інформацію: чи отримував він грошове забезпечення у період з 7 березня 2017 року до 22 червня 2017 року, перебуваючи на посаді старшого слідчого ВР ДТП СВ Житомирського МВ УМВС України в Житомирській області. У запиті звернув увагу, що його цікавить інформація тільки за запитуваний період.
5. Відповідач листом від 4 жовтня 2017 року повідомив позивача, що при звільненні з органів внутрішніх справ позивачу нараховано та виплачено грошове забезпечення за час перебування у відпустці з 7 березня 2017 року по 22 червня 2017 року в сумі 4291,99 грн, а також одноразову грошову допомогу за 13 років календарної служби в розмірі 7881,25 грн. Також повідомлено про складові зазначених розрахунків.
6. Вважаючи, що відповідь на запит є неповною, неточною та недостовірною, а також наданою з порушенням строку, позивач звернувся до суду з цим позовом.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.
7. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що запитувана позивачем інформація про отримання ним грошового забезпечення не є інформацією, яку відповідач зобов'язаний створювати у процесі виконання своїх обов'язків. Обставини (дата, місце, розміри коштів, тощо) щодо отримання позивачем перерахованих коштів на картковий рахунок певної банківської установи не є заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним відповідачем як суб'єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов'язків.
8. Такий висновок ґрунтується на тому, що поняття "нарахування грошового забезпечення" "виплата грошового забезпечення" та "отримання грошового забезпечення" не є тотожні. Відповідач у межах своїх повноважень створює лише інформацію щодо нарахування та виплати позивачу, як особі начальницького складу органів внутрішніх справ, грошового забезпечення певного виду та за певний період. Водночас позивач звертався виключно щодо надання інформації саме про отримання грошового забезпечення за період з 7 березня 2017 року до 22 червня 2017 року.
9. З огляду на це суд дійшов висновку, що відповідач не відноситься до розпорядників запитуваної позивачем інформації в запиті від 27 вересня 2017 року, а отже не зобов'язаний виконувати вимоги частини першої статті 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації» про надання відповіді на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.
10. Крім того, суд першої інстанції вказав, що спірні правовідносини між сторонами в цій справі підлягають врегулюванню нормами Закону України «Про міліцію», Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженим постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року, наказами та розпорядженнями МВС України, в тому числі Інструкцією про порядок виплати грошового забезпечення особам рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, затвердженої наказом №499 від 31 грудня 2007 року «Про впорядкування структури та умов грошового забезпечення осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ».
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
11. ОСОБА_1 у своїй касаційній скарзі зазначає, що оскаржувані рішення суддів ухвалені з явним порушенням норм матеріального права, оскільки суди не дослідили жоден аргумент позивача, а натомість описали у рішенні виключно позицію відповідача, навіть мотиви неврахування доказів позивача не описані у постановах судів.
12. Звертає увагу, що у запиті від 27 вересня 2017 року він запитував інформацію саме щодо нарахування та виплати йому грошового забезпечення певного виду та за певний період.
13. Питання, які ставились у запиті, зазначає позивач, належать саме до компетенції відповідача, що підтверджується його листом від 17 вересня 2017 року №1005/26-2017 на запит позивача від 7 липня 2017 року.
14. Звертає увагу на помилковість висновків суду першої інстанції, про які йдеться в пункті 10 цієї постанови, оскільки зазначені нормативні акти втратили чинність.
15. Також вказує, що він не запитував у відповідача інформацію про розмір нарахованого йому грошового забезпечення за період з 7 березня 2017 року по22 червня 2017 року, його вид і складові розрахунку.
16. Проаналізувавши лист відповідача від 4 жовтня 2017 року, позивач вважає, що на питання, яке ставилось у запиті від 27 вересня 2017 року, зокрема, чи отримував він грошове забезпечення у період з 7 березня 2017 року до 22 червня 2017 року, перебуваючи на посаді старшого слідчого ВР ДТП СВ Житомирського МВ УМВС України в Житомирській області (тобто чи грошове забезпечення у цей період йому нараховувалось та виплачувалось), відповідач у своєму листі від 4 жовтня 2017 року жодного слова не вказав, чим проігнорував його право на отримання публічної інформації. Навіть про те, коли саме йому нараховано та виплачено грошове забезпечення за час перебування у відпустці, а також одноразову грошову допомогу жодного слова у зазначеному листі не вказано.
17. Вкотре звертає увагу, що зі змісту відповіді Голови ліквідаційної комісії УМВС України в Житомирській області від 4 жовтня 2017 року вбачається, що останній володіє інформацією щодо конкретного часу нарахування та виплати грошового забезпечення позивачу, проте запитувана інформація у листі відповідача такі відомості не містить.
18. Також позивач зазначає, що відповідачем порушено строки надання відповіді на його запит.
19. Вказані обставини, звертає увагу позивач, безпідставно не взяті до уваги судами першої та апеляційної інстанцій.
20. Крім того зазначає, що суддя першої інстанції безпідставно відмовив йому у задоволенні заяви про відвід.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
22. Спірні правовідносини склались між сторонами з приводу законності відповіді відповідача на запит позивача щодо надання публічної інформації, що його стосується.
23. Закон України «Про доступ до публічної інформації» визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.
24. Тому твердження суду першої інстанції про те, що спірні правовідносини врегульовано спеціальними нормативними актами (пункт 10 цієї постанови) є помилковим.
25. Згідно з частиною другою статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
26. Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
27. Вказані конституційні положення, а також положення зазначеного Закону містять правову процедуру розгляду запитів на інформацію, зокрема, до суб'єктів владних повноважень, яка гарантує доступ особи до інформації, обов'язок розглянути запит і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
28. Зважаючи на це, а також контекст спірних правовідносин, що склались між сторонами, Верховний Суд вважає за необхідне вказати, що у постанові Верховного Суду від 25 липня 2019 року у справі № 826/13000/18 зазначено, що правова процедура («fair procedure» - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади.
29. Правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.
30. Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.
31. Ця правова процедура спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права, тобто особа правомірно очікує отримати у передбачений законом спосіб відповідь на порушене перед суб'єктом, якому адресовано звернення, питання відповідно та у спосіб, передбачений законом.
32. Так, положеннями частини першої статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
33. Запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.
Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту (стаття 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).
34. Водночас відповідно до положень статті 22 зазначеного Закону розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту, зокрема, якщо розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит.
35. У відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено: 1) прізвище, ім'я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації; 2) дату відмови; 3) мотивовану підставу відмови; 4) порядок оскарження відмови; 5) підпис.
36. Розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов'язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.
37. Стаття 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації» встановлює строки розгляду запитів на інформацію.
38. Ухвалюючи рішення у цій справі, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, зробив висновки, що запитувана позивачем інформація про отримання ним грошового забезпечення не є інформацією, яку відповідач зобов'язаний створювати у процесі виконання своїх обов'язків, а тому останній не зобов'язаний виконувати вимоги частини першої статті 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо надання відповіді на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.
39. Верховний Суд зазначає, що такі висновки судів є помилковими, оскільки лист Голови ліквідаційної комісії УМВС України в Житомирській області від 4 жовтня 2017 року на запит Перегуди А.В. від 27 вересня 2017 року не містить ствердну відповідь на поставлене позивачем питання, а містить інформацію, яку, як правильно вказує позивач, він не запитував.
40. Якщо ж відповідач не володіє запитуваною інформацію, то відповідно до положень статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» він повинен або надати позивачу відповідь, зазначивши про це, або направити запит належному розпоряднику, у разі якщо розпоряднику інформації відомо або має бути відомо, хто нею володіє, проте з одночасним повідомленням про це запитувача.
41. Отже, в будь-якому з наведених випадків розпорядник інформації (належний чи неналежний) має обов'язок надати відповідь на запит чи повідомити запитувача у строк, передбачений Законом України «Про доступ до публічної інформації», а запитувач інформації має право на отримання такої відповіді чи повідомлення.
42. З огляду на ці помилкові висновки (пункт 38 цієї постанови), поза увагою судів залишились такі значимі для цього спору обставини як відсутність у листі відповідача від 4 жовтня 2017 року відповіді на поставлене позивачем питання та/або того, що відповідач не володіє запитуваною інформацією.
43. Крім того, звертаючись до суду з позовом, позивач, серед іншого, обґрунтовував свої вимоги тим, що відповідачем порушено строк надання відповіді на його запит. Спираючись на це, він сформулював й відповідну позовну вимогу про визнання протиправними дій УМВС України в Житомирській області (в особі ліквідаційної комісії) щодо несвоєчасного надання інформації на запит від 27 вересня 2017 року.
44. Однак, зазначені доводи позивача про те, що відповідачем порушено строк надання відповіді на його запит, як і відповідна позовна вимога не знайшли своєї оцінки в оскаржуваних судових рішеннях.
45. Висновки ж судів про те, що відповідач у межах своїх повноважень створює лише інформацію щодо нарахування та виплати позивачу, як особі начальницького складу органів внутрішніх справ, грошового забезпечення певного виду та за певний період, в тому числі за спірний період з 7 березня 2017 року по 22 червня 2017 року, а отже, запитувана позивачем інформація про отримання ним грошового забезпечення не є інформацією, яку відповідач зобов'язаний створювати у процесі виконання своїх обов'язків, зроблені без посилання на будь-які нормативно-правові акти, що унеможливлює перевірку судом касаційної інстанції таких висновків і правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права.
46. В контексті зазначених висновків судів варто також зауважити, що такі не звільняють відповідача від обов'язку дотримуватись вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації», навіть якщо він не володіє запитуваною інформацією.
47. Доводи позивача про те, що суддя першої інстанції безпідставно відмовив йому у задоволенні заяви про відвід не заслуговують на увагу, оскільки не містять жодного аргументу, який би міг поставити під сумнів таке рішення суду.
48. Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
49. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
50. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
51. Верховний Суд зазначає, що оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій не відповідають вимогам щодо їх законності та обґрунтованості, оскільки ухвалені з порушенням норм матеріального права та без повного і всебічного з'ясування всіх обставин, що мають значення для вирішення цього спору.
52. Суд касаційної інстанції відповідно до частини другої статті 341 КАС України позбавлений процесуальної можливості встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
53. За змістом статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
54. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
55. З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про недотримання судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права щодо повного і всебічного з'ясування обставин в адміністративній справі та, як наслідок, висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
56. При новому розгляді спору суду необхідно: надати оцінку всім твердженням та аргументам сторін (у тому числі, вчинити передбачені процесуальним законом дії з метою витребування доказів, необхідних для правильного вирішення спору); на підставі додатково встановлених обставин прийняти законне та обґрунтоване рішення.
57. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 353, 356 КАС України, пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року N 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», Верховний Суд
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2017 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2018 року скасувати, справу №806/2789/17 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
М.В. Білак
О.А. Губська
О.В. Калашнікова,
Судді Верховного Суду