Іменем України
17 червня 2020 року
Київ
справа №490/3854/16-а
адміністративне провадження №К/9901/42734/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Желєзного І.В., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 14.12.2016 у складі колегії суддів: Запорожана Д.В. (головуючий), Романішина В.Л., Шляхтицького О.І. у справі №490/3854/16-а за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Миколаївської міської ради про скасування рішення,
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 (надалі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулась до суду з позовом до Виконавчого комітету Миколаївської міської ради (надалі - відповідач, Виконком), в якому просила скасувати рішення №340 від 11.04.2016 "Про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1" (надалі - Рішення №340).
2. Постановою Центрального районного суду м. Миколаєва від 10.10.2016 позов задоволено. Скасовано Рішення №340 Виконкому.
3. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 14.12.2016 постанову Центрального районного суду м. Миколаєва від 10.10.2016 скасовано і ухвалено нову, якою у задоволенні позову відмовлено.
4. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні обставини:
4.1. ОСОБА_1 є власником квартири, що розташована на п'ятому поверсі багатоквартирного п'ятиповерхового будинку за адресою: АДРЕСА_1
4.2. З метою проведення реконструкції вказаної квартири із влаштуванням мансарди Управлінням містобудування та архітектури Миколаївської міської ради було видано позивачу містобудівні умови та обмеження від 18.11.2013 №77/15-3740.
4.3. 21.11.2013 інспекція Державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області зареєструвала за №МК082133250397 декларацію на початок виконання будівельних робіт "Реконструкція житлової квартири АДРЕСА_1 з влаштуванням мансарди" , в якій зазначено, що проектна документація розроблена ПП "АБМ", головний архітектор - ОСОБА_2
4.4. Постановою Центрального районного суду м. Миколаєва від 03.09.2015 у справі №490/4765/15, яка набрала законної сили, відмовлено у задоволенні позову гр.гр. ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , а також ОСОБА_6 до Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення щодо видачі ОСОБА_1 містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки від 18.11.2013 №77/15-3740.
4.5. Рішенням №340 Виконкому були скасовані містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 від 18.11.2013 за №77/15-3740, видані позивачу Управлінням містобудування та архітектури Миколаївської міської ради.
5. Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що видані позивачу містобудівні умови та обмеження забудови вичерпали свою дію фактом виконання, а саме внаслідок розробки проекту та затвердження його замовником. Крім того, суд першої інстанції послався на постанову Центрального районного суду м. Миколаєва від 03.09.2015 у справі №490/4765/15-а, якою встановлено правомірність видачі позивачу містобудівних умов і обмежень.
6. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нову про відмову у задоволенні позовних вимог зазначив, що в оспорюваному Рішенні №340 Виконкому підставою для скасування виданих позивачу містобудівних умов та обмежень вказано, в тому числі, численні звернення власників інших квартир у будинку за адресою АДРЕСА_1 , котрі були незгодні з реконструкцією, що проводилась позивачем. На переконання суду апеляційної інстанції, позивач, фактично, бажала реконструювати не лише свою квартиру, але і увесь будинок, в якому знаходяться інші квартири, що належать на праві власності третім особам, які не надавали згоди на проведення реконструкції усього будинку. Тому, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що рішення про видачу позивачу містобудівних умов та обмежень суперечило нормам законодавства і його скасування було правомірним.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
7. Позивачем - ОСОБА_1 , подано касаційну скаргу на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 14.12.2016, в якій просить оскаржуване судове рішення скасувати і залишити в силі постанову Центрального районного суду м. Миколаєва від 10.10.2016.
7.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права. Зокрема, скаржник наголошує, що правомірність видачі позивачу містобудівних умов та обмежень не було предметом позовних, а відтак судом апеляційної інстанції безпідставно надав правову оцінку правомірності рішення щодо їх видачі. Скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції повинен був врахувати обставини, що встановлені у постанові Центрального районного суду м. Миколаєва від 03.09.2015 у справі №490/4765/15-а і надати оцінку правомірності саме оспорюваного Рішення №340 Виконкому. На переконання скаржника, містобудівні умови та обмеження вичерпали свою дію після розробки і затвердження проекту робіт та не могли скасовуватись після цього Виконкомом.
8. Відповідачем відзиву (заперечень) на касаційну скаргу подано не було.
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
9. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів суду касаційної інстанції враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, що була чинною до 08.02.2020, надалі - КАС України), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
10. Норми частини 2 статті 19 Конституції України гарантують, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. На час спірних правовідносин процедура видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки була врегульована Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI (надалі - Закон №3038-VI) та Порядком надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, що затверджений Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 №109, зареєстрований у Міністерстві юстиції України 22.07.2011 за №912/19650 (надалі - Порядок №109).
12. Пунктом 8 частини 1 статті 1 Закону №3038-VI (в редакції чинній на час спірних правовідносин) визначено, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
13. Згідно з частиною 2 статті 29 Закону №3038-VI (в редакції чинній на час спірних правовідносин), фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва.
14. Частиною 3 цієї статті у вказаній редакції передбачено, що містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі. Перелік об'єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.
15. Частиною 5 статті 29 Закону №3038-VI (в редакції чинній на час спірних правовідносин) встановлено, що розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви. Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
16. В силу вимог частини 8 цієї статті Закону №3038-VI у вказаній редакції містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об'єкта незалежно від зміни замовника. Зміни до містобудівних умов та обмежень можуть вноситися тільки за згодою замовника.
17. Приписи аналогічного змісту передбачені пунктами 1.3, 2.1-2.4 Порядку №109.
18. У той же час, ні нормами Закону №3038-VI, ні нормами Порядку №109, в редакції чинній на час спірних правовідносин, не було визначено підстав для скасування містобудівних умов та обмежень після їх видачі.
19. Згідно з частиною 5 статті 29 Закону №3038-VI і пунктом 2.4 Порядку №109 у вказаній редакції, підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.
20. Таким чином, підставою для скасування виданих певній особі містобудівних умов та обмежень могла слугувати виключно невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.
21. Правові висновки аналогічного змісту у подібних правовідносинах наведені у постанові Верховного Суду від 11.04.2018 у справі № 821/3/17.
22. Суди попередніх інстанцій дослідили, що Рішення №340 прийняте Виконкомом за наслідками розгляду звернення громадян, які мешкають по АДРЕСА_1 та керуючись нормами Закону №3038-VI, пункту 3 частини 2 статті 52 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР (надалі - Закон №280/97-ВР). При цьому, конкретні підстави для скасування виданих позивачу містобудівних умов та обмежень у даному Рішенні №340 не зазначені.
23. Відповідно до пункту 3 частини 2 статті 52 Закону №280/97-ВР, виконавчий комітет ради має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.
24. Слід наголосити, що вказана норма, у її системному взаємозв'язку з гарантіями, закріпленими у частині 2 статті 19 Конституції України, наділяла Виконком повноваженнями щодо скасування виданих ОСОБА_1 . Управлінням містобудування та архітектури Миколаївської міської ради містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 від 18.11.2013 за №77/15-3740 лише за умови наявності для цього передбачених чинним законодавством підстав, що підлягало безпосередньому з'ясуванню судами попередніх інстанцій під час розгляду цієї адміністративної справи для правильного вирішення спору.
25. Натомість ані судом першої інстанції, ані судом апеляційної інстанції обставина щодо наявності чи відсутності у відповідача визначених статтею 29 Закону №3038-VI і пунктом 2.4 Порядку №109 підстав для скасування виданих позивачу містобудівних умов та обмежень, а саме, внаслідок невідповідності намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, з'ясована не була.
26. Згідно зі статтею 159 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на час прийняття судових рішень судів попередніх інстанцій, надалі - КАС України), судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
27. Як передбачено частинами 1, 4-5 статті 11 КАС України у вказаній редакції, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, подати докази або з власної ініціативи витребувати докази, яких, на думку суду, не вистачає.
28. При цьому, частиною 1 статті 138 КАС України (в редакції, чинній на час прийняття судових рішень судів попередніх інстанцій) визначено, що предметом доказування є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи (причини пропущення строку для звернення до суду тощо) та які належить встановити при ухваленні судового рішення у справі.
29. Колегія суддів касаційної інстанції зазначає, що принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об'єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору, з'ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин, а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
30. Крім того, стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (надалі - Конвенція) гарантує, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
31. Європейський Суд з прав людини у своєму рішенні у справі "Серявін та інші проти України" від 10.02.2010, заява №4909/04, наголосив, що "<...> згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. <...> Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя (див. рішення у справі "Гірвісаарі проти Фінляндії" (Hirvisaari v. Finland), N49684/99, п. 30, від 27 вересня 2001 року)".
32. Таким чином, суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, які унеможливлюють встановлення фактичних обставин справи, що мають значення для правильного вирішення справи, а саме, не з'ясували обставин щодо наявності чи відсутності у відповідача підстав, визначених частиною 5 статті 29 Закону №3038-VI і пунктом 2.4 Порядку №109, у редакції, чинній на час спірних правовідносин, для скасування виданих позивачу містобудівних умов та обмежень, зокрема, внаслідок невідповідності намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні. Зважаючи на норми частин 1-2 статті 341 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості самостійно встановлювати фактичні обставини справи та/або додатково перевіряти наявні у матеріалах справи докази.
33. За приписами частини 2 статті 353 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази; або суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
В силу вимог частини 4 цієї статті, справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
34. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає до задоволення частково, а оскаржувані судові рішення слід скасувати з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції. У зв'язку з цим, судом касаційної інстанції не надається оцінка решті доводів, наведених у касаційній скарзі.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355-356, 359 КАС України, суд, -
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Центрального районного суду м. Миколаєва від 10.10.2016 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 14.12.2016 у справі №490/3854/16-а за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Миколаївської міської ради про скасування рішення - скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
Головуючий суддя Шарапа В.М.
Судді Желєзний І.В.
Чиркін С.М.