Іменем України
18 червня 2020 року
м. Київ
справа №820/4556/17
адміністративне провадження №К/9901/28844/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу ОСОБА_1
на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2018 року (колегія у складі суддів Донець Л.О., Бенедик А.П., Мельнікової Л.В.)
у справі №820/4556/17
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області
про визнання рішення протиправним, зобов'язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. 02.10.2017 до Харківського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Харківській області.
2. Позивач просив суд:
- визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру в Харківській області у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 ;
- зобов'язати відповідача задовольнити заяву ОСОБА_1 від 11.07.2017, надавши відповідний дозвіл.
3. Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 01.11.2017 позов задоволено:
- визнано незаконною відмову Головного управління Держгеокадастру у Харківській області у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 розташованої на території Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області орієнтованою площею 1,0000 га для ведення особистого селянського господарства, викладену в листі від 07.08.2017 № Л-20410/0/6-18815/0/21-17;
- зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Харківській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розташованої на території Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області орієнтованою площею 1,0000 га для ведення особистого селянського господарства, згідно його заяви від 11.07.2017.
4. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 15.01.2018 скасовано постанову Харківського окружного адміністративного суду від 01.11.2017 в частині зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Харківській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за заявою від 11.07.2017. В цій частині прийнято нову постанову, якою позов задоволено частково, а саме зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Харківській області розглянути заяву ОСОБА_1 від 11.07.2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1,0000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення (сіножаті), розташованої на території Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області для подальшого отримання у власність, та прийняти відповідне рішення про надання такого дозволу або про відмову у його наданні. В іншій частині постанову Харківського окружного адміністративного суду від 01.11.2017 залишено без змін.
5. 26.02.2018 ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу. Просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції в частині, в якій в позові відмовлено та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
6. 12.03.2018 відкрито касаційне провадження.
7. 02.04.2018 Головне управління Держгеокадастру у Харківській області подало відзив на касаційну скаргу.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Судами встановлено, що ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області із заявою від 11.07.2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населених пунктів на території Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області для подальшого отримання у власність. До заяви додано графічний матеріал, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
9. Розглянувши заяву ОСОБА_1 , Головне управління Держгеокадастру в Харківській області листом від 07.08.2017 №Л-20410/0/6-18815/0/21-17 повідомило заявника про неможливість вирішити питання про надання дозволу по суті, оскільки земельним масивом, на якому ОСОБА_1 бажає отримати земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства, зацікавилась Харківська обласна громадська організація "Спілка ветеранів АТО". Крім того, роз'яснено, що розгляд по суті заяви буде можливим лише після повного першочергового забезпечення землею на відповідному земельному масиві учасників АТО.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
10. Позивач вимоги обґрунтовував тим, що відмова порушує його право на отримання земельної ділянки, оскільки така підстава як ділянка планується для передачі учасникам АТО не відповідає ЗК України.
11. Відповідач проти позову заперечував. Стверджував, що розглянув заяву ОСОБА_1 та листом надав роз'яснення, що не вважається відмовою у наданні дозволу. Роз'яснення, а не відмову, надано з метою зняття соціальної напруги серед даної категорії громадян. Держгеокадастр на постійній основі вживає заходи щодо виявлення земель запасу, складання їх переліків, з подальшим наданням відповідних пропозицій, що зазначена земельна ділянка була предметом зацікавлення з боку Харківської обласної громадської організації "Спілка ветеранів АТО" в питанні її виділення члену організації.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Задовольняючи позов повністю, суд першої інстанції виходив з того, що законодавством не визначено критеріїв пріоритетності щодо того чи іншого заявника на стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою. Крім того, такі пільги для учасників АТО стосуються першочергового відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва, проте, у спірних правовідносинах йде мова про відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із земель запасу сільськогосподарського призначення (несільськогосподарські угіддя). Відповідачем не надано доказів, що земельна ділянка, щодо якої позивачем подано заяву про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, запланована для відведення конкретному учаснику АТО.
13. Також суд першої інстанції дійшов висновку, що ефективним способом захисту прав позивача є зобов'язання відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки,
14. Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку в частині обрання способу захисту порушених прав позивача, вважаючи, що розгляд заяви про надання дозволу на розробку проекту землеустрою має завершитись прийняттям вмотивованого рішення про надання або відмову в наданні зазначеного дозволу. Оскільки відповідач жодного рішення не прийняв правильним способом захисту прав позивача буде зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву позивача та прийняти відповідне рішення.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
15. Позивач у касаційній скарзі посилається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, зокрема:
А) законодавство не передбачає такого способу дій як повторний розгляд заяви про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, оскільки ст. 118 ЗК України передбачає, що суб'єкт приймає лише рішення про відмову у наданні дозволу або приймає рішення про надання такого дозволу. При цьому, ЗК України надає заявнику право, якщо рішення не прийнято, самостійно замовити розроблення проекту землеустрою;
Б) висновки суду про необхідність повторного розгляду заяви не дадуть жодного результату, оскільки відповідач знову не прийме жодного рішення. Доказом цього є лист відповідача від 15.02.2018, наданий на виконання даної постанови суду апеляційної інстанції від 15.01.2018, яким в черговий раз відмовлено у наданні дозволу листом.
16. Відповідач заперечував щодо задоволення касаційної скарги з тих самих підстав, якими він заперечував проти позову.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги.
18. Доводи касаційної скарги стосуються ефективності застосованого судом апеляційної інстанції способу захисту прав позивача.
19. Судами встановлено, що за наслідками розгляду заяви позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою Головне управління Держгеокадастру у Харківській області у формі листа повідомило заявника про причини ненадання зазначеного дозволу.
20. У позовній заяві позивач просить суд зобов'язати відповідача розглянути його клопотання від 11.07.2017 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою.
21. Суд застосовує законодавство, що діє на час розгляду справи. Частиною 4 статті 245 КАС України (у редакції, що діє з 15.12.2017) визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини 2 цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
22. За приписами вказаної правової норми слідує, що у разі, якщо суб'єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб'єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов'язати суб'єкта владних повноважень прийняти певне рішення.
23. Такий підхід, встановлений процесуальним законодавством, є прийнятним не тільки при розгляді вимог про протиправну бездіяльність суб'єкта владних повноважень, але і у випадку розгляду вимог про зобов'язання вчинити дії після скасування його адміністративного акту.
24. Велика Палата Верховного Суду в постанові від 06.11.2019 у справі №509/1350/17 оцінюючи ефективність обраного судом способу захисту (зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву) зазначила, що суд має право визнати бездіяльність суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язати вчинити певні дії. Суд може зобов'язати суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. При цьому застосування такого способу захисту вимагає з'ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою. Разом з тим наведених обставин судами не встановлено. Оцінка правомірності відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою стосувалася лише тих мотивів, які наведені відповідачем у оскаржуваному рішенні. Однак суди не досліджували у повній мірі, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усіх інших умов для отримання ним такого дозволу. Отже, як зазначила Велика Палата Верховного Суду, належним способом захисту та відновлення прав позивача у цій справі буде зобов'язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою (п. 36-39).
25. За загальним правилом, застосування такого способу захисту прав та інтересів позивача як зобов'язання уповноваженого органу прийняти конкретне рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, є правильним, коли уповноважений орган розглянув клопотання заявника та прийняв рішення, яким протиправно відмовив в його задоволенні.
26. З іншого боку, у суду відсутні підстави для зобов'язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою (прийняти рішення такого змісту), якщо уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом і немає обґрунтованих сумнівів вважати, що він надасть дозвіл, розглянувши заяву повторно.
27. Виходячи з принципу «належного врядування», суб'єкт владних повноважень повинен сам виправляти свої помилки і відновлювати права осіб, що звернулися до нього, і щодо яких мали місце порушення. Тим більше після того, як неправомірність рішення (дії, бездіяльності) встановлено судом.
28. Зазначену правову позицію було висловлено у постанові ВС від 28.05.2020 у справі №819/654/17.
29. Такий підхід забезпечує реальний розподіл та баланс виконавчої та судової влади. З одного боку, він запобігає необґрунтованому втручанню суду у сферу виконавчої влади, а з іншого - перекладенню на судову владу обов'язку щодо прийняття рішень, які мають адміністративний характер та повинні ухвалюватися органами виконавчої влади.
30. Однак на практиці не поодинокими є випадки, коли суб'єкт владних повноважень не усуває власних помилок, на які зверталася увага у судовому рішенні, та не враховує висновків суду.
31. З метою забезпечення реального виконання судового рішення та ефективного захисту порушених прав, Кодекс адміністративного судочинства передбачає спеціальні форми реагування.
32. Зокрема, відповідно до ч 1, 2 ст. 382 КАС України суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, може зобов'язати суб'єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.
За наслідками розгляду звіту суб'єкта владних повноважень про виконання рішення суду або в разі неподання такого звіту суддя своєю ухвалою може встановити новий строк подання звіту, накласти на керівника суб'єкта владних повноважень, відповідального за виконання рішення, штраф у сумі від двадцяти до сорока розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
33. Відповідно до ч. 1 та 6 ст. 383 КАС України особа-позивач, на користь якої ухвалено рішення суду, має право подати до суду першої інстанції заяву про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб'єктом владних повноважень - відповідачем на виконання такого рішення суду, або порушення прав позивача, підтверджених таким рішенням суду.
За наявності підстав для задоволення заяви суд постановляє ухвалу в порядку, передбаченому статтею 249 цього Кодексу.
34. Отже, за загальним правилом, виконання судового рішення, яким на відповідача покладено обов'язок повторно розглянути заяву та прийняти рішення з урахуванням висновків суду, забезпечується шляхом подання заяви в порядку ст. 382, 383 КАС України.
35. У такий спосіб суд, який ухвалив рішення, здійснює судовий контроль за його виконанням. При цьому суд не вирішує спору повторно, а лише усуває перешкоди на шляху виконання вже прийнятого раніше рішення. Потреба судового контролю може бути зумовлена, зокрема, невиконанням відповідачем судового рішення, яким його зобов'язано розглянути заяву з урахуванням висновків суду; неприйняттям рішення у належній формі; іншими діями та бездіяльністю, що свідчать про ухилення суб'єкта владних повноважень від виконання судового рішення.
36. При цьому слід зауважити, що, здійснюючи судовий контроль, суд не може змінювати резолютивну частину рішення, яке виконується.
37. Необхідність звернення до суду з новим позовом про зобов'язання суб'єкта владних повноважень ухвалити конкретне рішення на користь позивача, як виняток, може виникнути, якщо суб'єкт владних повноважень ухвалить рішення за результатами повторного розгляду, яким особі повторно буде відмовлено без врахування висновків суду або з інших підстав, яким суд не надавав оцінки раніше.
38. Обставини цієї справи, принаймні ті, які існували на час розгляду справи апеляційним судом, не давали обґрунтованих підстав вважати, що відповідач не має наміру розглянути клопотання позивача про надання дозволу.
Те, що згодом листом від 15.02.2018 він відмовив у наданні дозволу повторно, не може братися до уваги, оскільки цього доказу не існувало на час розгляду справи в апеляційному суді. Постанова ж апеляційного суду перевіряється на предмет дотримання норм матеріального та процесуального права на час її ухвалення.
39. З урахуванням встановлених фактичних обставин та того, що відповідач не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом, висновок суду апеляційної інстанції про обраний спосіб захисту прав позивача є правильним.
40. Що стосується доводу скарги, зазначеного у п. 15-А), то суд їх відхиляє, оскільки 17.12.2018 Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав ухвалила постанову у справі №509/4156/15-а, в якій звернула увагу, що відмова органу у наданні дозволу фактично створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу, а тому може бути предметом судового оскарження (п. 42). Відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом місячного строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідного органу і надає особі право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу відповідно до абзацу 3 частини сьомої статті 118 ЗК України (п. 70).
Отже, способом захисту від такої бездіяльності є укладення договору на розробку проекту без дозволу або звернення до суду з позовом про спонукання органу розглянути клопотання (розглянути заяву повторно) та прийняти рішення (у належній формі).
41. З огляду на викладене, судом не встановлено неправильного застосування норм матеріального та процесуального права, а тому касаційну скаргу слід залишити без задоволення.
42. Судові витрати за подання касаційної скарги слід залишити за позивачем.
Керуючись ст.ст. 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, Суд, -
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2018 року
залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя Кравчук В.М.
Суддя Берназюк Я.О.
Суддя Стародуб О.П.