Іменем України
18 червня 2020 року
Київ
справа №826/9404/16
адміністративне провадження №К/9901/16772/18 К/9901/16773/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, Товариства з обмеженою відповідальністю "Авто Просто" на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2017 року (колегія суддів: Епель О.І., Карпушова О.В., Кобаль М.І.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Авто Просто" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити дії,-
Товариство з обмеженою відповідальністю «Авто Просто» звернулося до суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг (далі - відповідач) про визнання протиправною та скасування постанови Нацкомфінпослуг від 26.05.2016 № 33/16/4-07Ф.
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 02 березня 2017 року в задоволенні адміністративного позову було відмовлено.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2017 року постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 02 березня 2017 року скасовано.
Позов задоволено частково.
Визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, від 26.05.2016 № 33/16/4-07Ф.
Зобов'язано Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, повторно розглянути справу про порушення вимог законодавства у сфері надання фінансових послуг товариством з обмеженою відповідальністю «Авто Просто», з урахуванням висновків суду.
В задоволенні адміністративного позову в іншій частині позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, сторони подали касаційні скарги, в яких, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просять її скасувати .
Позивач в обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що на вимогу відповідача позивачем було надано всі запитувані документи. Відсутність деяких реквізитів не може бути підставо для притягнення до відповідальності. Просить постанову суду скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Відповідач в обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що позивачем не подано запитувані Нацкомфінпослуг документи, а саме: копії повідомлень позивача від постачальника про зміну поточної ціни автомобіля за договором №705641; повідомлень ОСОБА_1 про зміну поточної ціни автомобіля із зазначенням дати зміни поточної ціни автомобіля, нової поточної ціни автомобіля, розміру періодичних платежів та щомісячної винагороди за послуги, які мають надалі вноситися ОСОБА_1 з дати зміни поточної ціни автомобіля за договором №705641, що свідчить про вчинення позивачем правопорушення, передбаченого ст. 41 Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг». Вважає,що дотримано процедуру притягнення до відповідальності, а тому просить постанову суд апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
Ухвалами Вищого адміністративного суду України від 11 та 12 липня 2017 року відкрито касаційне провадження.
Відзиви на касаційну скаргу не надходили.
Справу передано до Верховного Суду.
У зв'язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засідання, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційні скарги підлягають частковому задоволенню з таких підстав.
Судами встановлено, що Нацкомфінпослуг на адресу позивача надіслано письмову вимогу від 31.03.2016 р. № 1765/16-8 щодо надання копій документів, якою позивача у строк до 14.04.2016 зобов'язано надати: - договір № 362586, укладений між позивачем та ОСОБА_2 та додатки до нього (при наявності, у тому числі графік сплати платежів, розрахунки щодо виплат) та договір №705641, укладений між позивачем та ОСОБА_1 та додатки до нього (при наявності, у тому числі графік сплати платежів, розрахунки щодо виплат);
- виписки банку, платіжні доручення, по яких проводилися розрахунки за договором №362586 та виписки банку, платіжні доручення, по яких проводилися розрахунки за договором № 705641 ;
- будь-яке листування позивача з ОСОБА_2 та ОСОБА_1 ;
- бухгалтерські документи, що підтверджують сплату усіх видів платежів ОСОБА_2 та ОСОБА_1 ;
- копії бухгалтерських документів щодо розрахунків позивача з ОСОБА_2 та ОСОБА_1 (у разі наявності);
- будь-яке листування позивача з ОСОБА_2 та ОСОБА_1
11.04.2016 ТОВ «Авто Просто» на адресу відповідача було надіслано листи №№ 150, 152, якими надано інформацію та копії окремих документів.
Вимога від 31.03.2016 № 1765/16-8 виконана позивачем не в повному обсязі і відповідних письмових пояснень з цього приводу відповідачу не надано.
У зв'язку з цим Нацкомфінпослуг на адресу позивача направлено ще одну вимогу про надання копій документів від 27.04.2016 № 2612/16-8, якою ТОВ «Авто Просто» у строк до 10.05.2016 було зобов'язало надати:
- згідно з п. 2.1 ст. 2 договору № 705641 та відповідно до п. 6.28 Ліцензійних умов провадження діяльності з адміністрування фінансових активів для придбання товарів в групах, копії повідомлень товариства від постачальника про зміну поточної ціни автомобіля за договором №705641;
- згідно з п. 2.2 ст. 2 договору № 705641 та відповідно до п. 6.29 Ліцензійних умов провадження діяльності з адміністрування фінансових активів для придбання товарів в групах, копії повідомлень ОСОБА_1 про зміну поточної ціни автомобіля із зазначенням дати зміни поточної ціни автомобіля, нової поточної ціни автомобіля, розміру періодичних платежів та щомісячної винагороди за послуги, які мають надалі вноситися ОСОБА_1 з дати зміни поточної ціни автомобіля за договором №705641.
Листом від 10.05.2016 № 193 у відповідь на зазначену вимогу позивач подав до Нацкомфінпослуг інформацію та копії певних документів.
Вимога від 27.04.2016 № 2612/16-8виконана позивачем не в повному обсязі і відповідних письмових пояснень з цього приводу відповідачу не надано.
26.05.2016 відповідачем складено акт № 39/16/4-08 про неподання інформації ТОВ «Авто Просто», в якому зафіксовано факт невиконання позивачем вищезазначених вимог Нацкомфінпослуг, та в цей же день прийнято постанову про застосування до позивача штрафної санкції у розмірі 3400,00 грн. за неподанням ним інформації на вимогу Нацкомфінпослуг.
Вважаючи протиправною зазначену постанову, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку, що позивачем допущено вказані порушення та не виконано вимогу щодо надання інформації, що призвело до застосування штрафних санкцій.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та задовольняючи позов частково, апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції про передчасність факту порушення позивачем, проте наявність порушення процедури притягнення до відповідальності.
Колегія суддів, дослідивши в межах касаційної скарги спірні правовідносини, зазначає наступне.
Відповідно до п. 10 ч. 1 ст. 28 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" № 2664-III (далі - Закон № 2664-III) Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, у межах своєї компетенції: у разі порушення законодавства про фінансові послуги, нормативно-правових актів національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, застосовує заходи впливу та накладає адміністративні стягнення.
У п. 12 ч. 1 ст. 28 Закону № 2664-III визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, у межах своєї компетенції надсилає фінансовим установам та саморегулівним організаціям обов'язкові до виконання розпорядження про усунення порушень законодавства про фінансові послуги та вимагає надання необхідних документів.
Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 41 Закону № 2664-III Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, застосовує до учасників ринків фінансових послуг (крім споживачів фінансових послуг) штрафні санкції за неподання, несвоєчасне подання або подання завідомо недостовірної інформації - у розмірі від 100 до 2000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Відповідно до частини першої статті 28, статей 39-42 Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» розпорядженням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, затверджено Положення № 2319.
Пунктом 1.1 Положення № 2319 визначено, що це Положення розроблене з метою встановлення порядку та умов застосування заходів впливу за порушення законів та інших нормативно-правових актів, що регулюють діяльність з надання фінансових послуг (далі - заходи впливу), та забезпечення захисту прав споживачів фінансових послуг.
Це Положення визначає порядок провадження у справах про порушення законів та інших нормативно-правових актів, що регулюють діяльність з надання фінансових послуг (далі - справи про правопорушення), механізм прийняття рішень Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг (далі - Нацкомфінпослуг) про застосування заходів впливу та їх оскарження.
Відтак, колегія суддів не приймає доводів касаційної скарги відповідача про те, що ст. 42 Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» не передбачає надсилання акта суб'єкту господарювання, оскільки детальне регламентування дій передбачене саме Положенням № 2319, яке й розроблене з метою встановлення порядку та умов застосування заходів впливу та накладення санкцій.
Відповідно до пункту 2.1 Положення № 2319 Нацкомфінпослуг може застосовувати заходи впливу, зокрема, зобов'язання порушника вжити заходів для усунення порушення.
При цьому, згідно підпункту Положення № 2319 провадження у справі про правопорушення є обов'язковою передумовою застосування заходів впливу, передбачених підпунктами 1-9 пункту 2.1 розділу ІІ цього Положення.
За правилами пунктів 4.2, 4.3, 4.4, 4.5, 4.6, 4.7, 4.9, 4.10 розділу ІV Положення № 2319 виявлені посадовими особами Нацкомфінпослуг факти порушення законодавства про фінансові послуги викладаються в акті про правопорушення із зазначенням доказів (документів, даних та інформації), що підтверджують факт вчинення порушення законодавства про фінансові послуги, та з посиланням на відповідну норму закону та/або іншого нормативно-правового акта.
Акт про правопорушення, складений посадовою особою Нацкомфінпослуг, повинен містити документи, дані та інформацію, які підтверджують факт вчинення порушення законодавства про фінансові послуги. Такі документи, дані та інформація долучаються до акта про правопорушення.
У разі виявлення порушення законодавства про фінансові послуги під час проведення перевірки (інспекції) акт про правопорушення складається не пізніше п'яти робочих днів після підписання посадовою особою Нацкомфінпослуг акта перевірки (інспекції).
Днем початку провадження у справі про правопорушення є дата складання посадовою особою Нацкомфінпослуг акта про правопорушення.
Акт про правопорушення складається та підписується у двох примірниках не пізніше 15 робочих днів з дати виявлення порушення законодавства про фінансові послуги.
Нацкомфінпослуг як колегіальний орган приймає рішення про застосування заходів впливу, передбачених підпунктами 1, 2, 4 - 9 пункту 2.1 розділу ІІ цього Положення, протягом 60 календарних днів з дня порушення провадження у справі про правопорушення.
До акта про правопорушення долучаються пояснення керівника або уповноваженого представника особи, інші документи, що стосуються справи про правопорушення (далі - матеріали про правопорушення).
Примірник акта про правопорушення надсилається особі рекомендованим листом з повідомленням про вручення або вручається особисто керівнику чи уповноваженій особі під підпис не пізніше п'яти днів з дати його складання з повідомленням про дату, час та місце розгляду справи про правопорушення.
Керівник або уповноважений представник особи має право подати на розгляд справи про правопорушення письмові пояснення (заперечення) разом із документами, на яких вони ґрунтуються. Письмові пояснення в обов'язковому порядку долучаються до матеріалів справи про правопорушення.
Відповідно до вимог пунктів 4.11-4.26 розділу ІV Положення № 2319 у випадку розгляду справ про правопорушення, за які передбачено застосування заходів впливу, визначених підпунктами 1, 2, 4 - 9 пункту 2.1 розділу ІІ цього Положення, член Нацкомфінпослуг відповідно до розподілу обов'язків подає матеріали про правопорушення до Нацкомфінпослуг як колегіального органу для розгляду справи про правопорушення. Повідомлення особи про розгляд справи про правопорушення надсилається особі рекомендованим листом з повідомленням про вручення або вручається особисто керівнику чи уповноваженій особі під підпис не пізніше ніж за десять робочих днів до дати розгляду справи про правопорушення.
Уповноважена особа Нацкомфінпослуг при підготовці справи про правопорушення, за яке передбачено застосування заходу впливу, визначеного підпунктом 3 пункту 2.1 розділу ІІ цього Положення, до розгляду повинна: зокрема, перевірити своєчасність повідомлення особи про дату, час та місце розгляду справи про правопорушення.
Уповноважена особа Нацкомфінпослуг вирішує питання, передбачені у пункті 4.12 цього розділу, визначає дату, час та місце розгляду справи про правопорушення, про що повідомляється особа рекомендованим листом з повідомленням про вручення не пізніше ніж за п'ять робочих днів до дати розгляду справи про правопорушення або вручається особисто керівнику чи уповноваженій особі під підпис.
Рішення про застосування заходу впливу або закриття справи про правопорушення надсилається особі рекомендованим листом з повідомленням про вручення або вручається особисто керівнику чи уповноваженій особі під підпис протягом 5 днів з дати його прийняття.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що Положенням № 2319 чітко визначений порядок застосування заходів впливу Нацкомфінпослуг. Зокрема, передбачено, що обов'язковою передумовою застосування заходів впливу, таких, як зобов'язання усунути порушення, є провадження у справі про правопорушення, яке, в свою чергу, здійснюється з повідомленням особи щодо якої здійснюється розгляд такої справи.
Недотримання зазначених процесуальних вимог нівелює право особи, яка притягається до відповідальності, на захист її прав та інтересів в адміністративному досудовому порядку та зумовлює незаконність рішення контролюючого органу, прийнятого за результатами розгляду справи про адміністративне правопорушення.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 28 лютого 2018 року у справі № 826/10418/16. 19 вересня 2018 року у справі № 815/4569/17.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що примірник акту від 26.05.2016 № 39/16/4-08 про неподання інформації ТОВ «Авто Просто», на підставі висновків якого позивача притягнуто до адміністративної відповідальності, йому не надсилався, про дату, час та місце розгляду справи про адміністративне правопорушення товариство у порядку, визначеному Положенням № 2319, не повідомлялося, а отже, фактично було позбавлено можливості реалізувати своє право на захист, що передбачено п. 4.14 вказаного нормативно-правового акту.
Більш того, акт та постанова про застосування штрафної санкції складені в один день, що також вказує на порушення вимог Положення № 2319.
Отже, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що відповідачем не було дотримано законодавчо визначену процедуру притягнення до адміністративної відповідальності, що обумовлює протиправність її наслідків, а саме постанови від 26.05.2016 № 33/16/4-07Ф, прийнятої Нацкомфінпослуг за результатами розгляду справи про порушення вимог законодавства у сфері фінансових послуг.
Стосовно доводів скаржника про те, що вирішення питань про застосування заходів впливу до суб'єктів, які здійснюють діяльність на ринку фінансових послуг, є виключним повноваженням Нацкомфінпослуг, а тому суд не може втручатися в дискреційні повноваження відповідача, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно використання адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів на 316 засіданні, термін «адміністративний акт» - це будь-яка індивідуальна дія чи рішення, що приймається при здійсненні державних повноважень і мають такий характер, що безпосередньо стосується прав, свобод або інтересів осіб; термін «дискреційне повноваження» означає повноваження, яке наділяє адміністративний орган певною мірою свободи стосовно прийняття рішення та дозволяє йому вибирати з кількох юридично прийнятних рішень той, який він вважає найбільш доцільним; при реалізації такого повноваження необхідно належним чином враховувати вимоги до ефективного та ефективного управління, а також інтереси третіх сторін та основні суспільні інтереси.
Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).
Таким чином, дискреційні повноваження, в тому числі органів державної влади, завжди мають межі, встановлені законом.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, Нацкомфінпослуг при винесенні оскаржуваної постанови порушила Порядок № 2319, прийнятий на виконання частини першої статті 28, статей 39-42 Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг», тобто вийшла за межі своїх повноважень.
При цьому, колегія суддів враховує, що адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб'єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення. Тому, приймаючи рішення про визнання протиправним та скасування оскаржуваної постанови Нацкомфінпослуг, перебирання непритаманних судам повноважень державного органу не відбулося, оскільки судами обрано найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права позивача.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України у постанові від 28 лютого 2017 року у справі № 826/7631/15.
Отже, враховуючи допущене порушення притягнення до відповідальності, колегія суддів вважає висновок апеляційного суду щодо зобов'язання відповідача повторно розглянути справу про порушення вимог законодавства у сфері надання фінансових послуг товариством з обмеженою відповідальністю «Авто Просто» є помилковим, оскільки чинним законодавством не передбачено повноважень суб'єктів владних повноважень щодо повторної процедури притягнення до відповідальності через їх власні помилки.
Відтак, у вказаній частині постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню.
Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Керуючись ст.ст. 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг та Товариства з обмеженою відповідальністю «Авто Просто» задовольнити частково.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2017 року скасувати в частині зобов'язання Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, повторно розглянути справу про порушення вимог законодавства у сфері надання фінансових послуг Товариством з обмеженою відповідальністю «Авто Просто».
В решті постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2017 року залишити без змін.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий А.Ю. Бучик
Судді Л.Л. Мороз
А.І. Рибачук