Іменем України
17 червня 2020 року
Київ
справа №813/4802/17
адміністративне провадження №К/9901/5357/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Державної Казначейської служби України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, про визнання протиправною бездіяльність, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Державної Казначейської служби України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 07.05.2018 (колегія суддів у складі: Гавдик З. В., Ланкевич А. З., Мартинюк В. Я.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.01.2019 (колегія суддів у складі: Кузьмича С. М., Довгої О. І., Шавеля Р. М.),
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У грудні 2017 року ОСОБА_4 , ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 звернулися до суду з адміністративним позовом до Державної Казначейської служби України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, в якому просили визнати протиправною бездіяльність Державної Казначейської Служби України щодо списання коштів з відповідних рахунків центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері Казначейського обслуговування бюджетних коштів з врахуванням закону України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» на користь позивачів.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що Дрогобицьким міськрайонним судом видано виконавчі листи № 442/1608/14-ц від 17.12.2014, № 442/9713/14-ц від 26.01.2016, № 442/1333/14-ц від 21.10.2014 про стягнення з Дрогобицької районної лікарні № 5 на користь позивачів заборгованості по заробітній платі. За відповідним поданням Дрогобицького міськрайонного відділу суду ДВС ГТУЮ у Львівської області про встановлення способу і порядку виконання рішення суду ухвалою Дрогобицького міськрайонного суду від 27.07.2016 по справі № 442/2067/16-ц встановлено спосіб і порядок виконання зазначених виконавчих листів, шляхом списання коштів з врахуванням Закону України «Про гарантії держави щодо виконавчих судових рішень». Позивачі зазначають, що відповідач ухиляється від перерахування встановлених судом коштів позивачам, оскільки повторно отримавши виконавчі документи на початку квітня 2017 року і на протязі трьох місяців не виконав їх.
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 29.01.2018 року позовні вимоги ОСОБА_4 залишено без розгляду.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 07.05.2018, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.01.2019, позов задовольнив повністю.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем не надано суду жодних належних та допустимих доказів перерахування на користь позивачів встановлених коштів на підставі виконавчих листів Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області № 442/1608/14-ц від 17.12.2014, № 442/9713/14-ц від 26.01.2016, № 442/1333/14-ц від 21.10.2014, протягом трьохмісячного строку, встановленого Законом України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень». Зважаючи на положення частини четвертої статті 3 Закону України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень», суд дійшов висновку, що відповідачем порушено граничні строки виконання вказаних виконавчих листів, що свідчить про бездіяльність останнього.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення та ухвалити нове рішення, яким відмовити позивачу у задоволенні позову повністю.
В обґрунтування касаційної скарги вказує, що Казначейством відповідно до законодавства вжито вичерпних заходів по виконанню судових рішень, внаслідок чого вказані рішення виконано, що вказує на відсутність будь-якої бездіяльності з боку Казначейства. Крім того, скаржник зазначає, що для забезпечення виконання виконавчих документів стягувачем особисто (через представника) необхідно було подати такі документи. Також зазначає, що визнаючи протиправною бездіяльність Казначейства щодо списання коштів з відповідних рахунків центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері Казначейського обслуговування бюджетних коштів з врахуванням Закону України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень», судами не надано належної оцінки повноваженням Казначейства, які є обмеженими цим Законом, яким чітко визначено у яких випадках держава гарантує виконання судових рішень.
Позиція інших учасників справи
Позивачі у відзиві на касаційну скаргу просять залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Третя особа заяви про приєднання до касаційної скарги або відзиву на неї не надала.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Білоуса О. В. (суддя-доповідач), Желтобрюх І. Л., Стрелець Т. Г. від 20.03.2019 відкрито касаційне провадження за скаргою Державної Казначейської служби України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 07.05.2018 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.01.2019.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 06.06.2019 № 647/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 813/4802/17, у зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Білоуса О. В., що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07.06.2019 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя (суддя-доповідач Мельник-Томенко Ж.М., судді Жук А.В., Мартинюк Н.М. для розгляду судової справи № 813/4802/17.
Ухвалою Верховного Суду від 16.06.2020 справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Згідно виконавчого листа № 442/1608/14-ц, виданого Дрогобицьким міськрайонним судом від 17.12.2014 стягнуто з Дрогобицької районної лікарні № 5 на користь ОСОБА_2 заборгованість по заробітній платі на загальну суму 56 915, 25 грн.
Згідно виконавчого листа № 442/9713/14-ц, виданого Дрогобицьким міськрайонним судом від 26.01.2016 стягнуто з Дрогобицької районної лікарні № 5 на користь ОСОБА_3 заборгованість по заробітній платі на загальну суму 61 238, 31 грн.
Згідно виконавчого листа № 442/1333/14-ц, виданого Дрогобицьким міськрайонним судом від 21.10.2014 стягнуто з Дрогобицької районної лікарні № 5 на користь ОСОБА_1 заборгованість по заробітній платі на загальну суму 43 908,70 грн.
Ухвалою Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 27.07.2016 у справі № 442/2067/16-ц встановлено спосіб і порядок виконання вищевказаних виконавчих документів шляхом списання коштів з рахунків центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів з врахуванням Закону України «Про гарантії держави щодо виконавчих судових рішень».
27.03.2017 листом № В-3/09-13/541 Дрогобицького міськрайонного відділу ДВС ГТУЮ у Львівській області повторно надіслано до Державної казначейської служби України до виконання виконавчі листи Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області № 442/1608/14-ц від 17.12.2014, № 442/9713/14-ц від 26.01.2016, № 442/1333/14-ц від 21.10.2014 про стягнення з Дрогобицької районної лікарні №5 на користь позивачів заборгованості по заробітній платі.
У зв'язку з тим, що відповідач ухиляється від перерахування встановлених судом коштів позивачам, останні звернулися до суду з відповідним позовом.
Релевантні джерела права й акти їх застосування
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини другої статті 3 Закону України від 21.04.1999 № 606-XIV «Про виконавче провадження» (який був чинний на момент видачі виконавчих листів) рішення про стягнення коштів з державних органів, державного та місцевих бюджетів або бюджетних установ виконуються органами, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів.
Положення аналогічного змісту містить частина друга статті 6 чинного Закону України від 02.06.2016 № 1404-VIII «Про виконавче провадження».
Статтею 1 Закону України від 05.06.2012 № 4901-VІ «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» зазначено, що даним законом встановлюються гарантії держави щодо виконання судових рішень та виконавчих документів, визначених Законом України «Про виконавче провадження» та особливості їх виконання.
Частиною першою статті 2 Закону України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» визначено, що держава гарантує виконання рішення суду про стягнення коштів та зобов'язання вчинити певні дії щодо майна, боржником за яким є, зокрема, державний орган.
Згідно з частиною першої статті 3 Закону України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» виконання рішень суду про стягнення коштів, боржником за якими є державний орган, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, в межах відповідних бюджетних призначень шляхом списання коштів з рахунків такого державного органу, а в разі відсутності у зазначеного державного органу відповідних призначень - за рахунок коштів, передбачених за бюджетною програмою для забезпечення виконання рішень суду.
Частиною четвертою статті 3 Закону України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» передбачено, що перерахування коштів стягувачу здійснюється у тримісячний строк з дня надходження до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, необхідних для цього документів та відомостей.
Механізм виконання рішень про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів або боржників, прийнятих судами, а також іншими державними органами (посадовими особами), які відповідно до закону мають право приймати такі рішення визначено Порядком виконання рішень про стягнення коштів державного та місцевого бюджетів або бюджетних установ, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 03.08.2011 № 845 (далі - Порядок № 845).
Приписами пункту 2 Порядку № 845 визначено, що безспірне списання - операції з коштами державного та місцевих бюджетів, що здійснюються з метою виконання Казначейством та його територіальними органами (далі - органи Казначейства) рішень про стягнення коштів без згоди (подання) органів, що контролюють справляння надходжень бюджету, боржників, органів місцевого самоврядування та/або державних органів на підставі виконавчих документів.
Відповідно до пункту 3 Порядку № 845 рішення про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів або боржників виконуються на підставі виконавчих документів виключно органами Казначейства у порядку черговості надходження таких документів (про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів - з попереднім інформуванням Мінфіну, про стягнення коштів боржників - у межах відповідних бюджетних призначень, наданих бюджетних асигнувань (залишків коштів на рахунках підприємств, установ, організацій).
Пунктом 49 Порядку № 845 визначено, що у разі, коли для здійснення безспірного списання коштів державного бюджету згідно з пунктами 47 і 50 цього Порядку необхідні додаткові кошти понад обсяг відповідних бюджетних призначень, Казначейство подає протягом 10 днів з дня надходження виконавчих документів Міністерству фінансів України пропозиції щодо необхідності внесення змін до закону про Державний бюджет України. Казначейство відкладає безспірне списання коштів державного бюджету та поновлює його з дати набрання чинності законом про внесення змін до закону про Державний бюджет України.
08.02.2020 набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-XI «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-XI), яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) унесені зміни.
Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Переглянувши рішення судів попередніх інстанцій в межах доводів та вимог касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд зазначає таке.
Аналізуючи наведені положення у співставленні зі встановленими обставинами цієї справи, треба звернути увагу, що при виконанні рішень суду, за якими боржником є держава, Державна казначейська служба України обмежена відповідними бюджетними призначеннями державного органу та коштами, передбаченими програмою для забезпечення виконання рішень суду.
Якщо таких коштів недостатньо, Державна казначейська служба України зобов'язана звернутися до Міністерства фінансів України з пропозиціями щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України; при цьому Казначейство відкладає безспірне списання коштів і поновлює його після того, як такі зміни будуть внесені.
У такому аспекті, перед тим як констатувати факт протиправної бездіяльності Державної казначейської служби України у правовідносинах, які виникають у зв'язку з виконанням судових рішень, за якими боржником є державний орган, потрібно з'ясувати, чи вжило Казначейство в межах своїх повноважень усі залежні від нього дії (ухвалило рішення), спрямовані на те, щоб сплатити кошти за судовим рішенням, а також чи були для цього об'єктивні підстави та можливості.
Під протиправною бездіяльністю суб'єкта владних повноважень необхідно розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) в неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного/несвоєчасного виконання обов'язкових дій/ухвалення рішень або невиконання їх узагалі. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов'язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків.
Верховний Суд погоджується з тим, що судове рішення, яке набрало законної сили, підлягає виконанню. Разом з цим, у контексті встановлених у цій справі обставин, необхідно зауважити, що сам факт невиплати позивачу коштів протягом трьох місяців (від дати подання необхідних документів) за судовим рішенням, боржником за яким є державний орган, без з'ясування усіх обставин, які зумовили таку ситуацію, не є достатньою підставою вважати, що Державна казначейська служба України допустила протиправну бездіяльність.
Відповідна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 15.05.2019 № 688/4324/16-а, від 06.11.2019 № 803/1449/16, від 12.12.2019 у справі № 820/5571/15.
Висновок судів попередніх інстанцій про те, що Державна казначейська служба України допустила протиправну бездіяльність ґрунтується на тому, що судове рішення, яке набрало законної сили, залишається невиконаним. Водночас суди першої та апеляційної інстанцій залишили поза увагою доводи відповідача щодо причин, які це зумовили, та не надали правової оцінки діям останнього в ситуації, коли бюджетних асигнувань для виплати коштів недостатньо. Крім того, судами попередніх інстанцій не надано належної оцінки повноваженням Казначейства, які визначені Законом України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень».
Отже, у цій справі судами попередніх інстанцій не встановлено обставин щодо того, чи звертався відповідач до Міністерства фінансів України на виконання вимог пункту 49 Порядку № 845, а також чи вживав він інших заходів, спрямованих на реальне виконання рішення.
Таким чином, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду відповідно до вимог статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
Частина четверта статті 353 КАС України визначає, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
Враховуючи наведене, суд дійшов висновку про скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
При новому розгляді справи суду першої інстанції необхідно взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування.
Висновки щодо розподілу судових витрат
Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX, статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,
Касаційну скаргу Державної Казначейської служби України задовольнити частково.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 07.05.2018 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.01.2019 скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції - Львівського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.
...........................
...........................
...........................
Ж.М. Мельник-Томенко
А.В. Жук
Н.М. Мартинюк
Судді Верховного Суду