Іменем України
17 червня 2020 року
Київ
справа №182/4898/18
адміністративне провадження №К/9901/11991/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Нікопольської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Нікопольської міської ради на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05.03.2019 (колегія суддів у складі: Прокопчук Т. С., Шлай А. В., Кругового О. О.),
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У липні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Нікопольського міськрайонного суду Дніпропетровської області з адміністративним позовом до Нікопольської міської ради, в якому просив: визнати протиправним та скасувати рішення Нікопольської міської ради від 22.06.2018 № 2-37/VII «Про затвердження складу Громадської ради при Нікопольській міській раді»; зобов'язати Нікопольську міську раду прийняти рішення, яким затвердити повний склад Громадської ради з 35 членів, який було сформовано на установчих зборах, відповідно до протоколу установчих зборів для формування складу Громадської ради при Нікопольській міській раді від 17.04.2018, що опублікований на офіційному сайті Нікопольської міської ради: http://www.nikopol-mrada.dp.gov.ua/publichna-informatsiia/hromadska-rada.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідно до роз'яснень Інституту законодавства Верховної Ради України № 22/211-1-18 діяти на власний розсуд при розгляді питання про затвердження складу Громадської ради депутати не мають права. Проте на засіданні 37-й сесії, яке відбулося 22.06.2018, депутат ОСОБА_2 вніс пропозицію голосувати за кожного члена Громадської ради окремо, яка в постійних комісіях міськради не обговорювалась та висновку на предмет відповідності законодавству України не отримала. На думку позивача, вказаними діями депутати та міський голова порушили пункт 4 статті 25 Статуту територіальної громади міста Нікополь, яка регламентує, що Нікопольська міська рада приймає рішення після його всебічного вивчення та обговорення у комісіях. Крім того, депутати Нікопольської міської ради і міський голова Фісак А. П. відмовили у виступі обраному голові Громадської ради Журавльову В. Ю., чим, на думку позивача, порушили пункт 6 статті 10 Статуту територіальної громади міста Нікополя, яким встановлено, що мешканці м. Нікополя мають право брати участь в обговоренні проектів нормативно-правових актів та інших рішень місцевого самоврядування. Позивач вважає, що депутати не мали права голосувати за кожного кандидата окремо та виключати будь-кого обраних в законному порядку членів Громадської ради, а повинні були затвердити список повністю в складі 35 членів Громадської ради, відповідно до Протоколу Установчих зборів для формування складу Громадської ради при Нікопольській міській раді від 17.04.2018.
Ухвалою Нікопольського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 11.07.2018 адміністративну справу № 182/4898/18 було передано за підсудністю до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 27.11.2018 у задоволенні адміністративного позову відмовив.
Судове рішення першої інстанції мотивовано тим, що при прийнятті рішення від 22.06.2018 № 2-37/VII «Про затвердження складу Громадської ради при Нікопольській міській раді» Нікопольською міською радою порушені приписи Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики», якою затверджено Типове положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів АРК, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у м Києві та Севастополі державній адміністрації, якими передбачено як право формування громадської ради на установчих зборах, так і припинення членства в раді, відповідач повинен був затвердити запропонований склад Громадської ради у кількості 35 осіб. Проте суд послався на неможливість скасувати спірне рішення, оскільки при цьому будуть порушені законні права та інтереси обраних до складу Громадської ради осіб. Крім того, суд зазначив, що зважаючи на те, що необхідною умовою затвердження повного складу Громадської ради є наявність рішення відповідного органу місцевого самоврядування - зобов'язання судом прийняти рішення, яким затвердити повний склад Громадської ради за відсутності відповідного волевиявлення органу є порушенням його виключної, передбаченої Конституцією України, компетенції на здійснення права власності від імені Українського народу та управління землями, яке підлягає захисту. Таким чином, суд дійшов висновку, що зобов'язуючи Нікопольську міську раду прийняти рішення, суд втручається в дискреційні повноваження суб'єктів владних повноважень, які уповноважені приймати відповідні рішення, тоді як суд не може підміняти собою суб'єкта владних повноважень щодо реалізації ним власних повноважень, наданих законодавством.
Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 05.03.2019 рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.11.2018 в частині відмови в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 щодо визнання протиправним та скасуванні рішення Нікопольської міської ради від 22.06.2018 № 2-37/VII «Про затвердження складу Громадської ради при Нікопольській міській раді» скасував та в цій частині прийняв нове, яким визнав протиправним та скасував рішення Нікопольської міської ради від 22.06.2018 № 2-37/VII «Про затвердження складу Громадської ради при Нікопольській міській раді». В іншій частині рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.11.2018 залишив без змін.
Рішення суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що Нікопольською міською радою порушені приписи Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів АРК, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у м Києві та Севастополі державній адміністрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 № 996 (далі - Типове положення) щодо відсутності права органу місцевого самоврядування формувати склад громадської ради та наявності права відповідно до чинного законодавства лише затвердити склад громадської ради у кількості громадських представників, сформованих установчими зборами у відповідності до протоколу від 17.04.2018. Крім того, суд дійшов висновку, що оскільки чинним законодавством України не визначено поняття адміністративного розсуду, і не передбачено його застосування депутатами місцевої ради при затвердженні складу громадської ради шляхом обговорення кожної кандидатури громадської ради окремо, тому піддано сумніву правомірність формування складу Громадської ради відповідно до Типового положення, права на яке вони не мають згідно чинного законодавства. Разом з тим, суд дійшов висновку, що скасування оспорюваного рішення не впливає на законність інтересів обраних міськрадою 7 членів Громадської ради.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05.03.2019 в частині визнання протиправним та скасуванні рішення Нікопольської міської ради від 22.06.2018 № 2-37/VII «Про затвердження складу Громадської ради при Нікопольській міській раді» та залишити в силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.11.2018. В обґрунтування доводів касаційної скарги зазначає, що за відсутності відповідного волевиявлення депутатів, вплив на них є порушенням виключної компетенції, передбаченої Конституцією та законами України, на здійснення права приймати відповідні рішення. Наголошує, що депутати Нікопольської міської ради мають право вільного трактування та застосування норм Типового положення, оскільки вони є рекомендаційними для органів місцевого самоврядування, та діяти в межах наданих їй повноважень, передбачених Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» та Регламентом Нікопольської міської ради. Зазначає, що депутати Нікопольської міської ради затвердили склад Громадської ради у кількості 7 представників, сформувавши його виходячи зі списку громадських представників, відповідно до протоколу установчих зборів від 17.04.2018. Крім того, зазначає, що Нікопольська міська рада не формувала склад майбутнього консультативно-дорадчого органу при міській раді, а затвердила його склад із запропонованого установчими зборами кандидатів. Способу затвердження (в цілому чи окремо по кандидатурах) ні Типовим положенням, ані іншими юридичними нормами не визначено. При цьому, зазначає, що судом апеляційної інстанції порушено норми матеріального права, оскільки суд не послався на норму статті Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яку нібито порушив відповідач при прийнятті спірного рішення. Також скаржник зазначає, що законодавчі або підзаконні імперативні норми, що встановлюють порядок створення громадських рад при органах місцевого самоврядування на теперішній час відсутні. Крім того, зазначає, що судом апеляційної інстанції було порушено норми процесуального права, а саме: суд відмовив в задоволенні клопотання про долучення до матеріалів справи Протоколу № 2 засідання затверджених членів громадської ради від 05.11.2018 та не надав оцінку тому факту, що Громадська рада, обрана на законних підставах працює на сьогоднішній день, а скасовуючи рішення, суд порушив права членів Громадської ради.
Позиція інших учасників справи
Позивач подав відзив на касаційну скаргу, в якому зазначає, що Нікопольська міська рада своїм рішенням від 22.06.2018 № 2-37/VII діяла на власний розсуд, з порушенням Типового положення, чим перевищила свої повноваження та виключила 28 обраних членів Громадської ради із складу Громадської ради. Зазначає про безпідставність доводів відповідача.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Желтобрюх І. Л. (суддя-доповідач), Білоуса О. В., Стрелець Т. Г. від 03.05.2019 відкрито касаційне провадження за скаргою Нікопольської міської ради на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05.03.2019.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 20.06.2019 № 796/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 182/4898/18, у зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Желтобрюх І. Л., що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.06.2019 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя (суддя-доповідач Мельник-Томенко Ж.М., судді Жук А.В., Мартинюк Н.М. для розгляду судової справи № 182/4898/18.
Ухвалою Верховного Суду від 16.06.2020 справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
На виконання частини другої статті 13 Статуту територіальної громади міста Нікополя, затвердженого рішенням Нікопольської міської ради від 22.12.2017 № 34-29/VІІ, з метою залучення громадян для участі у вирішенні питань місцевого значення в межах Конституції України та Законів України, надання можливостей для їх вільного доступу до інформації про діяльність органів місцевого самоврядування, а також забезпечення гласності, відкритості та прозорості цих органів, при Нікопольській міській раді передбачено створення та дію громадської ради при Нікопольській міській раді відповідно до діючого законодавства.
Для реалізації цієї норми Нікопольською міською радою було прийнято рішення від 31.08.2017 № 49-26/VІІ «Про встановлення терміну надання пропозицій щодо кандидатів до ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування складу громадської ради при Нікопольській міській раді» та закріплено: пропозиції від інститутів громадського суспільства щодо кандидатів до ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування складу громадської ради повинні бути надані до 29.09.2017; депутати міської ради повинні надати пропозиції щодо кандидатів в представники Нікопольської міської ради до ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування складу громадської ради.
Рішенням Нікопольської міської ради від 22.12.2017 № 35-29/VII «Про утворення ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування складу громадської ради при Нікопольській міській раді» була створена ініціативна група з підготовки проведення установчих зборів для формування складу громадської ради при Нікопольській міській раді та затверджено її склад. Ініціативній групі було доручено здійснити всі необхідні заходи з І підготовки і проведення установчих зборів за участю інститутів громадянського суспільства для формування складу громадської ради при Нікопольській міській раді, запропонувати та надати на погодження дату проведення установчих зборів.
Рішенням Нікопольської міської ради від 28.02.2018 № 57-32/VІІ «Про погодження дати, часу, місця проведення установчих зборів» було погоджено дату, час та місце проведення установчих зборів для формування складу громадської ради при Нікопольській міській раді.
Установчі збори для формування складу громадської ради при Нікопольській міській раді були проведені 17.04.2018 об 11 годині в сесійній залі будівлі виконавчого комітету Нікопольської міської ради.
На підставі Протоколу установчих зборів для формування складу громадської ради при Нікопольській міській раді від 17.04.2018, постійною комісією міської ради з питань законності, правопорядку, мобілізаційної роботи, регуляторної політики, регламенту міської ради та етики депутатської діяльності був підготовлений проект рішення міської ради «Про затвердження складу Громадської ради при Нікопольській міській Раді», який було оприлюднено, відповідно до законодавства, на офіційному сайті Нікопольської міської ради 25.05.2018. До вказаного проекту рішення додавався Склад громадської ради, обраний установчими зборами, списком з 35 членів.
Розпорядженням міського голови від 11.06.2018 № 149-р «Про скликання 7-ї сесії міської ради VII скликання», було винесено на розгляд питання «Про затвердження складу Громадської ради при Нікопольській міській раді».
Під час сесії, яка відбулася 22.06.2018, депутат міської ради Доброродній А. Ф . запропонував внести зміни до пункту 1 запропонованого проекту рішення «Про затвердження складу Громадської ради при Нікопольській міській раді» та затвердити склад Громадської ради голосуванням за кожного кандидата окремо, відповідно до Протоколу установчих зборів від 17.04.2018.
Міський голова Фісак А. П. запропонував обговорити дану пропозицію. Виступали депутати міської ради ОСОБА_14., ОСОБА_2 , ОСОБА_4, ОСОБА_15 Міський голова Фісак А. П. поставив на голосування пропозицію взяти даний проект рішення «за основу». Пропозицію було прийнято. Міський голова поставив на голосування пропозицію депутата міської ради ОСОБА_2 щодо внесення змін до пункту 1 запропонованого проекту рішення «Про затвердження складу Громадської ради при Нікопольській міській раді» та затвердити склад Громадської ради голосуванням за кожного кандидата окремо, відповідно до Протоколу установчих зборів від 17.04.2018.
Міський голова оголосив проведення поіменного голосування. За результатами голосування пропозицію було прийнято.
Голосування проводилось за кожного кандидата окремо, відповідно до списку зазначеного в Протоколі установчих зборів від 17.04.2018.
За результатами голосувань за кожного кандидата окремо було підтримано сімох кандидатів. Міський голова Фісак А. П. поставив на голосування даний проект рішення «в цілому» з урахуванням внесених змін. Рішення було прийнято.
Рішенням Нікопольської міської ради від 22.06.2018 № 2-37/VІІ «Про затвердження складу Громадської ради при Нікопольській міські раді» було затверджено склад Громадської ради при Нікопольській міській раді по результатам голосування за кожного кандидата окремо, відповідно до протоколу установчих зборів у складі сімох представників громадськості, а саме: ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 .
Вважаючи спірне рішення Нікопольської міської ради в оскаржуваній частині таким, що порушує його права та законні інтереси як представника сформованої Установчими зборами Громадської ради при Нікопольській міській раді відповідно до протоколу від 17.04.2018, ОСОБА_1 звернувся до суду з відповідними вимогами щодо визнання рішення ради протиправним та його скасування.
Релевантні джерела права й акти їх застосування
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною десятою статті 59 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Відповідно до пунктів 4, 7 частини другої статті 19 Закону України від 11.07.2002 № 93-IV «Про статус депутатів місцевих рад» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) депутат місцевої ради має право: вносити пропозиції і зауваження до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті; висловлюватися щодо персонального складу утворюваних радою органів і кандидатур посадових осіб, які обираються, призначаються або затверджуються радою.
Частиною першою статті 20 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» передбачено, що на сесіях місцевої ради депутати місцевої ради на основі колективного і вільного обговорення розглядають і вирішують питання, віднесені до відання відповідної ради.
Пунктом 7 Типового положення (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що склад громадської ради формується на установчих зборах шляхом рейтингового голосування за осіб, які особисто присутні на установчих зборах та кандидатури яких внесені інститутами громадянського суспільства. Кількісний склад громадської ради визначається установчими зборами та не може становити більш як 35 осіб.
Приписами пункту 10 Типового положення (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що членство в громадській раді припиняється на підставі рішення громадської ради, зокрема, у разі: систематичної відсутності члена громадської ради на її засіданнях без поважних причин (більше ніж два рази підряд); надходження повідомлення від інституту громадянського суспільства за підписом керівника, якщо інше не передбачено його установчими документами, про відкликання свого представника та припинення його членства в громадській раді; скасування державної реєстрації інституту громадянського суспільства, представника якого обрано до складу громадської ради; неможливості члена громадської ради брати участь у роботі громадської ради за станом здоров'я, визнання його у судовому порядку недієздатним або обмежено дієздатним; подання членом громадської ради відповідної заяви.
Частиною другою статті 49 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до закінчення підготовчого засідання або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов'язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням учасників справи. Якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов'язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.
Відповідно до частини п'ятої статті 49 КАС України про залучення третіх осіб до участі у справі суд постановляє ухвалу, в якій зазначає, на які права чи обов'язки такої особи та яким чином може вплинути рішення суду у справі. Ухвала за наслідками розгляду питання про вступ у справу третіх осіб окремо не оскаржується. Заперечення проти такої ухвали може бути включено до апеляційної чи касаційної скарги на рішення суду, прийняте за результатами розгляду справи.
Згідно з частиною другою статті 51 КАС України треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, мають права та обов'язки, визначені у статті 44 цього Кодексу.
08.02.2020 набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-XI «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-XI), яким до окремих положень КАС України унесені зміни.
Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та відповідно до матеріалів справи, рішенням Нікопольської міської ради від 22.06.2018 № 2-37/VІІ «Про затвердження складу Громадської ради при Нікопольській міські раді» було затверджено склад Громадської ради при Нікопольській міській раді по результатам голосування за кожного кандидата окремо, відповідно до протоколу установчих зборів у складі сімох представників громадськості, а саме: ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 .
Позивач, вважаючи спірне рішення Нікопольської міської ради в оскаржуваній частині таким, що порушує його права та законні інтереси як представника сформованої установчими зборами Громадської ради при Нікопольській міській раді відповідно до протоколу від 17.04.2018, звернувся до суду з відповідними вимогами щодо визнання рішення ради протиправним та його скасування.
Колегією суддів встановлено, що судом першої інстанції, при розгляді справи щодо оскарження рішення Нікопольської міської ради від 22.06.2018 № 2-37/VІІ «Про затвердження складу Громадської ради при Нікопольській міські раді», до участі в цій справі не залучено ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , які входять до складу Громадської ради, яка була затверджена спірним рішенням.
Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позову, виходив з того, що при прийнятті спірного рішення відповідачем порушені приписи Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Типового положення. Проте суд послався на неможливість скасування спірного рішення, оскільки тим самим вирішить питання стосовно вже обраних учасників, які вказані у списку, чим порушить їх законні права та інтереси.
Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.11.2018 в частині відмови в задоволенні позовних вимог щодо визнання протиправним та скасуванні рішення Нікопольської міської ради від 22.06.2018 № 2-37/VII «Про затвердження складу Громадської ради при Нікопольській міській раді», та приймаючи в цій частині нове рішення про задоволення позову, погодився з висновками суду першої інстанції про те, що відповідачем при прийнятті спірного рішення порушені приписи Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Типового положення. Разом з тим, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що скасування оспорюваного рішення не впливає на законність інтересів обраних міськрадою 7 членів Громадської ради.
Правовий статус та порядок вступу у справу третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, врегульований КАС України.
При цьому, участь у справі третіх осіб з одного боку обумовлена завданням адміністративного судочинства, яким згідно з частиною першою статті 2 КАС України є справедливий, неупереджений та своєчасний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, а з іншого - вимогами процесуального законодавства про законність і обґрунтованість судового рішення.
Натомість правовим наслідком незалучення до участі у справі третіх осіб є порушення конституційного права на судовий захист, оскільки особи не беруть участі у справі, вирішення якої може безпосередньо вплинути на їх права, свободи, інтереси або обов'язки та не реалізують комплексу своїх процесуальних прав.
Аналогічних висновків Верховний Суд дійшов, із-поміж інших, у постановах від 06.02.2020 у справі № 750/2501/19, від 14.04.2020 у справі № 580/3136/19, від 23.04.2020 у справі № 811/1470/18, від 29.04.2020 у справі № 703/2908/17.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
На порушення наведених вище приписів процесуального закону та принципів адміністративного судочинства, судом першої інстанції не залучено до участі у справі в якості третіх осіб ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , які входять до складу Громадської ради, яка була затверджена спірним рішенням, і для яких останнє є актом індивідуальної дії, в розумінні положень статті 4 КАС України.
Також всупереч пункту 4 частини третьої статті 317 КАС України апеляційний адміністративний суд не скасував рішення суду першої інстанції та не ухвалив нового рішення суду, через незалучення до участі у справі вищезазначених осіб, оскільки судове рішення може мати безпосередній вплив на права і обов'язки осіб, які не є стороною у справі.
За встановлених обставин справи та з огляду на характер та предмет спірних правовідносин, Верховний Суд вважає, що вирішення цього спору та ухвалення судових рішень може мати безпосередній вплив на права і обов'язки осіб, які не є стороною у справі, а саме: ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 .
Отже, суди попередніх інстанцій прийняли рішення про права та інтереси осіб, які не були залучені до участі в справі.
Верховний Суд зазначає, що інститут третьої особи спрямований на створення умов для захисту прав, свобод та інтересів такої особи, які можуть бути порушені при вирішенні спору між позивачем і відповідачем за відсутності третьої особи. Участь третьої особи сприяє всебічному розгляду справи, зібранню більшої кількості доказів, правильному вирішенню справи, запобігає ситуації, коли у справах з одних правовідносин ухвалюються протилежні за змістом рішення.
Інтерес третьої особи щодо задоволення позову (якщо вона бере участь на стороні позивача) або щодо відмови у задоволенні позову (якщо вона бере участь на стороні відповідача) збігається з інтересами відповідно позивача або відповідача. Це відрізняє третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, від третьої особи, яка заявляє такі вимоги.
Крім того, після вступу третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, розгляд адміністративної справи починається спочатку. Це означає, що суд може у необхідному обсязі провести підготовку справи до судового розгляду (наприклад, запропонувати сторонам подати заперечення проти позову третьої особи, провести попереднє судове засідання тощо), а після цього призначити судовий розгляд справи.
Вступ же у справу або залучення до участі у справі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, після того, як розпочато розгляд справи, не є підставою для розгляду справи спочатку. У такому разі для підготовки до справи третя особа має можливість ознайомитися з матеріалами справи, у тому числі із аудіозаписом судового засідання, якщо таке вже відбулося. При потребі вона має право заявити клопотання про оголошення перерви у судовому засіданні для того, щоб скористатися цією можливістю.
Принагідно Верховний Суд також звертає увагу на таке.
Відповідно до частини другої статті 171 КАС України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з даним позовом) суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі.
За приписами статті 180 КАС України (у редакції, чинній на час винесення оскаржуваних рішень) у підготовчому засіданні суд, зокрема: у разі необхідності заслуховує уточнення позовних вимог та заперечень проти них та розглядає відповідні заяви; вирішує питання про вступ у справу інших осіб, заміну неналежного відповідача, заміну позивача, залучення співвідповідача, об'єднання справ і роз'єднання позовних вимог, прийняття зустрічного позову, якщо ці питання не були вирішені раніше; роз'яснює учасникам справи, які обставини входять до предмета доказування, які докази мають бути подані тим чи іншим учасником справи.
Суд першої інстанції при вирішенні питання про відкриття провадження у справі не використав повноважень на залишення адміністративного позову без руху для приведення його у відповідність до статті 160 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення до суду з даним позовом), у зв'язку з чим не було своєчасно правильно визначено склад учасників справи.
Усунути такі недоліки під час касаційного перегляду у суду касаційної інстанції процесуальної можливості немає. Вирішення спору по суті заявлених вимог без залучення осіб, яке може мати вплив на їх права та обов'язки, створює порушення процесуальної правоздатності та дієздатності щодо належної реалізації належними особами своїх прав та обов'язків визначених положеннями КАС України.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Згідно з пунктом четвертим частини третьої статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов'язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
Відповідно до пункту другого частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право: скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанції повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
З огляду на викладене, Верховний Суд вважає, що оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій не можуть вважатися обґрунтованими та законними, а тому підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
При новому розгляді справи, з врахуванням залучених учасників справі, необхідно визначити склад учасників справи та встановити обставини, які мають значення для правильного вирішення справи.
Висновки щодо розподілу судових витрат
Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №460-IX та статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,
Касаційну скаргу Нікопольської міської ради задовольнити частково.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.11.2018 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05.03.2019 скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції - Дніпропетровського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.
...........................
...........................
...........................
Ж.М. Мельник-Томенко
А.В. Жук
Н.М. Мартинюк
Судді Верховного Суду