П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
17 червня 2020 р.м.ОдесаСправа № 497/868/19
Головуючий в 1 інстанції: Бутенко А.В.
Місце та час укладення судового рішення « 12:04», м. Одеса
Повний текст судового рішення складений 13.11.2019р.
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді Крусяна А.В.,
суддів Градовського Ю.М., Яковлєва О.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Болградської міської ради Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2019 року у справі за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Болградської міської ради Одеської області, треті особи ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 про визнання протиправним та скасування рішення, -
07.06.2019р. ОСОБА_1 , ОСОБА_2 звернулися до суду з позовом до Болградської міської ради Одеської області, треті особи ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 про визнання протиправним та скасування рішення від 24.04.2019р. №1863-VII «Про внесення змін в рішення Болградської міської ради від 26.11.2015р. №9-VII «Про обрання голів та членів постійних комісій Болградської міської ради VII скликання».
В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначають, що оскаржуване рішення Болградської міської ради Одеської області прийняте в порушення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», їх прав та законних інтересів.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 07.11.2019р. позов задоволено частково; визнано протиправним та скасовано рішення Болградської міської ради Одеської області від 24.04.2019р. №1863-VІІ «Про внесення змін до рішення Болградської міської ради від 26.11.2015р. №9-VІІ «Про обрання голів та членів постійних комісій Болградської міської ради VІІ скликання» в частині, що стосується ОСОБА_1 та ОСОБА_2 ; в решті позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилається на неповне з'ясування обставин справи, невідповідності висновків суду обставинам справи та порушення норм матеріального та процесуального права внаслідок чого просить рішення суду скасувати та прийняти нове про відмову у задоволенні позовних вимог.
Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи, перевіривши доводи апеляційної скарги, законність та обґрунтованість судового рішення в межах апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що вона не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 та ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 є депутатами Болградської міської ради VІІ скликання, що підтверджується відповідними посвідченнями №6, 25. /а.с.11, 12/
Рішенням Болградської міської ради VII скликання від 26.11.2015р.№9-VII «Про обрання голів та членів постійних комісій Болградської міської ради VII скликання» ОСОБА_1 обрано до складу постійної комісії Болградської міської ради VII скликання з питань бюджету, фінансів та цін, а ОСОБА_2 обрано до складу постійної комісії Болградської міської ради VII скликання з питань житлово-комунального господарства, будівництва, транспорту, зв'язку та комунальної власності. /а.с.28/
Рішенням Болградської міської ради VII скликання від 24.04.2019р. №1863-VІІ «Про внесення змін до рішення Болградської міської ради від 26.11.2015р. №9-VII «Про обрання голів та членів постійних комісій Болградської міської ради VII скликання» виключено ОСОБА_1 та ОСОБА_2 зі складу постійних комісії міської ради з питань бюджету, фінансів та цін, та з питань житлово-комунального господарства, будівництва, транспорту, зв'язку та комунальної власності відповідно, та включено до складу постійної комісії з питань побутового, торгівельного обслуговування, розвитку підприємницької діяльності. /а.с.13/
Не погоджуючись з рішенням Болградської міської ради VII скликання від 24.04.2019р. №1863-VІІ «Про внесення змін до рішення Болградської міської ради від 26.11.2015р. №9-VII «Про обрання голів та членів постійних комісій Болградської міської ради VII скликання», вважаючи його таким, що порушує їх законні права і інтереси, як депутатів міської ради, позивачі звернулися до суду з даним позовом.
Перевіривши матеріали справи, судова колегія погоджується з висновками суду першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог виходячи з наступного.
Відповідно до ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно ч.3 ст.24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997р. №280/97-ВР (надалі - Закон України №280/97-ВР) органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
Відповідно до ч.1 ст.3 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої ради є повноважним і рівноправним членом відповідної ради - представницького органу місцевого самоврядування.
Згідно з ч.1 ст.49 Закону України №280/97-ВР повноваження депутата ради починаються з моменту офіційного оголошення відповідною територіальною виборчою комісією на сесії ради рішення про підсумки виборів та визнання повноважень депутатів і закінчуються в день першої сесії ради нового скликання. Повноваження депутата можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених законом.
Рада невідкладно інформує відповідну територіальну виборчу комісію про дострокове припинення повноважень депутата ради.
Відповідно до ч.2 ст.49 Закону України №280/97-ВР депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов'язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення. Депутат, крім секретаря ради, повинен входити до складу однієї з постійних комісій ради.
Разом з тим, згідно ч.1 ст.10 Закону України №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Пунктом 2 ч.1 ст.26 Закону України №280/97-ВР визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується питання утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій.
Згідно з ч.ч.1-3 ст.47 Закону України №280/97-ВР постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.
Постійні комісії обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Всі інші питання структури комісії вирішуються відповідною комісією.
До складу постійних комісій не можуть бути обрані сільський, селищний, міський голова, секретар сільської, селищної, міської ради, голова районної у місті (у разі її створення), районної, обласної ради, їх заступники.
Частиною 15 ст.47 Закону України №280/97-ВР передбачено, що перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії, що затверджується радою з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» щодо реалізації повноважень ради у здійсненні державної регуляторної політики постійними комісіями відповідної ради.
Згідно ч.1 ст.59 Закону України №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Так, відповідно до п.3.4.1 Регламенту Болградської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням Болградської міської ради Одеської області від 26.11.2015р. №8-VII, постійні комісії міської ради є органами міської ради, відповідальними перед нею та їй підзвітними, обираються з депутатів, для вивчення, попереднього розгляду та підготовки питань, віднесених до їх віддання, здійснення контролю за виконанням рішень міської ради.
Пунктом 3.4.2 вищезазначеного регламенту визначено, що міська рада обирає на строк повноважень міської ради постійні комісії в складі голови постійних комісій та членів комісій. Всі інші питання структури комісії вирішуються відповідною комісією.
Згідно з п.3.4.9 вищезазначеного регламенту постійні комісії міської ради попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження міською радою, готують висновки з цих питань.
Крім того, відповідно до п.2 розділу І Положення про постійні комісії Болградської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням Болградської міської ради від 26.11.2015р. №8-VII постійні комісії є органами ради, які обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії.
Таким чином, положення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту Болградської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням Болградської міської ради Одеської області від 26.11.2015р. №8-VII свідчать про те, що постійні комісії обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії, оскільки через участь у пленарних засіданнях ради та у постійних комісіях, депутати здійснюють свої депутатські повноваження.
Так, рішення Болградської міської ради VII скликання від 26.11.2015р. № 9-VII «Про обрання голів та членів постійних комісій Болградської міської ради VII скликання» ОСОБА_1 обрано до складу постійної комісії Белградської міської ради VII скликання з питань бюджету, фінансів та цін, а ОСОБА_2 обрано до складу постійної комісії Болградської міської ради VII скликання з питань житлово-комунального господарства, будівництва, транспорту, зв'язку та комунальної власності. /а.с.28/
Тобто, позивачів обрано до складу вищезазначених постійних комісій Болградської міської ради Одеської області на строк її повноважень.
Однак, оскаржуваним рішенням Болградської міської ради VII скликання від 24.04.2019р. №1863-VІІ «Про внесення змін до рішення Болградської міської ради від 26.11.2015р. №9-VII «Про обрання голів та членів постійних комісій Болградської міської ради VII скликання», в порушення ст.47 Закону України №280/97-ВР та п.3.4.2 Регламенту Болградської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням Болградської міської ради Одеської області від 26.11.2015р. №8-VII, виключено ОСОБА_1 та ОСОБА_2 зі складу постійних комісії міської ради з питань бюджету, фінансів та цін, та з питань житлово-комунального господарства, будівництва, транспорту, зв'язку та комунальної власності відповідно, та включено до складу постійної комісії з питань побутового, торгівельного обслуговування, розвитку підприємницької діяльності. /а.с.13/
При цьому, спірне рішення міської ради не містить будь-яких обґрунтованих підстав та причин зміни складу постійних комісій.
Разом з тим, відповідно до вимог ст.47 Закону України «Про місцеве самоврядування» для депутата, який увійшов до складу постійної комісії або обраний її головою, таке обрання є гарантією його роботи у раді відповідного скликання на весь період її повноважень.
Крім того, питання зміни структури постійних комісій, в порушення ст.47 Закону України «Про місцеве самоврядування» не розглядалися та не вирішувалися самими постійними комісіями.
Відповідно до ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
ЄСПЛ неодноразово у своїх рішеннях зазначав, що предмет і мета Конвенції як інструменту захисту прав людини потребують такого тлумачення і застосування її положень, завдяки яким гарантовані права були б не теоретичними чи ілюзорними, а практичними та ефективними (п.53 рішення у справі «Ковач проти України» від 7 лютого 2008 року, п.59 рішення у справі «Мельниченко проти України» від 19 жовтня 2004 року, п.50 рішення у справі «Чуйкіна проти України» від 13 січня 2011 року, п.54 рішення у справі «Швидка проти України» від 30 жовтня 2014 року, тощо).
Це, не означає, що суд має приймати рішення на користь людини кожного разу, коли вона про це просить, але суд повинен оцінювати фактичні обставини справи з урахуванням того, що права, гарантовані Конституцією України та Конвенцією про захист прав людини та основоположних свобод, мають залишатися ефективними, іншими словами, людину не можна ставити в ситуацію, коли вона завідомо не може реалізувати своїх прав навіть теоретично.
Вирішуючи спір, суд враховує, що орган місцевого самоврядування зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (див. рішення у справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року).
Також, згідно з ч.2 ст.77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Згідно ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідачем до суду не надано будь-яких доказів правомірності, обґрунтованості, доцільності та необхідності зміни складу постійних комісій міської ради.
Отже, суд першої інстанції прийшов до обґрунтованого висновку про те, що рішення Болградської міської ради Одеської області від 24.04.2019р. № 1863-VІІ «Про внесення змін до рішення Болградської міської ради від 26.11.2015р. №9-VІІ «Про обрання голів та членів постійних комісій Болградської міської ради VІІ скликання» є протиправним та таким, що підлягає скасуванню в частині, що стосується ОСОБА_1 та ОСОБА_2 .
З огляду на викладене, суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а тому в порядку ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає його без змін.
Керуючись ст.ст. 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, -
Апеляційну скаргу Болградської міської ради Одеської області залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2019 року залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня отримання судового рішення.
Головуючий суддя Крусян А.В.
Судді Градовський Ю.М. Яковлєв О.В.