Справа № 640/19562/19 Суддя (судді) першої інстанції: Федорчук А.Б.
Каракашьян С.К., Смолій І.В.
10 червня 2020 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді - Єгорової Н.М.,
суддів - Коротких А.Ю., Федотова І.В.,
при секретарі - Казюк Л.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 січня 2020 року у справі за адміністративним позовом Харківської міської ради до Кабінету Міністрів України, третя особа - Міністерство культури, молоді та спорту України, Український інститут національної пам'яті про визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невиконання Закону України від 09.04.2015 року №315,-
У жовтні 2019 року Харківська міська рада звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, треті особи - Міністерство культури, молоді та спорту України, Український інститут національної пам'яті, в якому просила суд:
- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо невиконання частини 1 статті 4 Закону України "Про увічнення перемоги над нацизмом у Другій світовій війні 1939-1945 років" від 09 квітня 2015 року № 315-VIII, що полягає у незатвердженні Єдиного національного реєстру пам'яток Другої світової війни 1939-1945 років;
- зобов'язати Кабінет Міністрів України затвердити Єдиний національний реєстр пам'яток Другої світової війни 1939-1945 років на виконання частини 1 статті 4 Закону України "Про увічнення перемоги над нацизмом у Другій світовій війні 1939-1945 років" від 09 квітня 2015 року № 315-VIII.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 січня 2020 року позов задоволено частково - зобов'язано Кабінет Міністрів України на виконання вимог частини 1 статті 4 Закону України "Про увічнення перемоги над нацизмом у Другій світовій війні 1939-1945 років" від 09 квітня 2015 року № 315-VIII затвердити Єдиний національний реєстр пам'яток Другої світової війни 1939-1945 років.
У задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовлено.
При цьому суд першої інстанції виходив з того, що Кабінетом Міністрів України вживались заходи щодо здійснення контролю над діяльністю Міністерства культури України та Українського інституту національної пам'яті в частині виконання вимог абзацу 2 частини 1 статті 4 Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про увічнення перемоги над нацизмом у Другій світовій війні 1939-1945 років" шляхом надання доручень та ведення переписок, які не призвели до належного виконання вимог закону, який є чинним, а відтак обов'язковим. Підкреслив, що незатвердження Єдиного національного реєстру пам'яток Другої світової війни 1939 - 1945 років є загрозою пошкодження або знищення таких пам'яток, оскільки останні не перебувають під охороною держави.
Відмовляючи у задоволенні частини позовних вимог, суд першої інстанції зазначив, що відповідачем вчинялись дії щодо надання доручень спеціальним профільним органам з метою виконання вимог абзацу 2 частини 1 статті 4 Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про увічнення перемоги над нацизмом у Другій світовій війні 1939-1945 років", відтак відсутня бездіяльність відповідача щодо невчинення дій стосовно невиконання частини 1 статті 4 Закону України "Про увічнення перемоги над нацизмом у Другій світовій війні 1939-1945 років" від 09 квітня 2015 року №315-VIII.
Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його в частині задоволених позовних вимог та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити повністю. При цьому зазначає, що судом не було досліджено порушення прав органу місцевого самоврядування, оскільки Харківською міською радою не зазначено яких саме негативних наслідків вона зазнала в межах спірних правовідносин.
У відзиві на апеляційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. Свої доводи обгрунтовує тим, що відсутність утвореного Єдиного національного реєстру пам'яток Другої світової війни 1939-1945 років перешкоджає радам-представницьким органам місцевого самоврядування у здійснені своїх повноважень.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Оскільки рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог не є предметом апеляційного оскарження, судова колегія вважає за необхідне здійснювати перевірку його законності та обґрунтованості у межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення представників сторін, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з наступного.
Вирішуючи вказаний спір, суд першої інстанції встановив, що вимогами статті 11 Конституції України передбачено, що держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України.
При цьому, на виконання положень статті 11 Конституції України та спираючись на резолюції Генеральної Асамблеї ООН від 22 листопада 2004 року N A/RES/59/26 та від 2 березня 2010 року N A/RES/64/257, прагнучи розвивати та зміцнювати незалежну, демократичну, правову державу, усвідомлюючи, що Друга світова війна 1939 - 1945 років, що розпочалася внаслідок домовленостей націонал-соціалістичного (нацистського) режиму Німеччини та комуністичного тоталітарного режиму СРСР, стала найбільшою трагедією людства у XX столітті, зважаючи на те, що під час Другої світової війни 1939 - 1945 років націонал-соціалістичним (нацистським) та комуністичним тоталітарним режимами на території України було вчинено численні злочини проти людства та людяності, воєнні злочини та злочини геноциду, внаслідок чого Україні та Українському народові було завдано величезних втрат, відзначаючи всесвітньо-історичне значення перемоги над нацизмом у Другій світовій війні 1939 - 1945 років, віддаючи данину пам'яті всім жертвам Другої світової війни 1939 - 1945 років та зважаючи на необхідність постійного піклування про ветеранів війни, учасників визвольного руху та жертв нацизму, з метою збереження пам'яті про перемогу над нацизмом у Другій світовій війні 1939 - 1945 років Верховна Рада України 09 квітня 2015 року прийняла Закон України "Про увічнення перемоги над нацизмом у Другій світовій війні 1939-1945 років" №315-VIII (надалі по тексту - Закон №315-VIII).
Форми увічнення перемоги над нацизмом у Другій світовій війні 1939 - 1945 років визначені статтею 2 Закону №315-VIII.
Так, основними формами увічнення перемоги над нацизмом у Другій світовій війні 1939 - 1945 років є, зокрема, сприяння об'єктивному та всебічному дослідженню історії Другої світової війни 1939 - 1945 років, відображенню подій війни, її жертв, діянь учасників у творах літератури і мистецтва, книгах та альбомах пам'яті, засобах масової інформації; упорядкування, збереження та спорудження пам'ятників і пам'ятних знаків на вшанування пам'яті учасників та жертв Другої світової війни 1939 - 1945 років, створення музеїв, меморіальних комплексів, присвячених Другій світовій війні 1939 - 1945 років.
Поряд з викладеним суд встановив, що відповідно до частини 1 статті 4 Закону №315-VIII пам'ятками Другої світової війни 1939 - 1945 років визнаються військові кладовища, військові ділянки на цивільних кладовищах, братські та одинокі могили, пам'ятники, пам'ятні знаки, скульптурні, архітектурні та інші споруди, композиції і об'єкти, що увічнюють пам'ять про події часів Другої світової війни 1939 - 1945 років, її учасників та жертв.
Єдиний національний реєстр пам'яток Другої світової війни 1939 - 1945 років затверджується Кабінетом Міністрів України.
На підставі встановлених вище обставин, суд першої інстанції прийшов до висновку про необхідність зобов'язання Кабінету Міністрів України на виконання вимог частини 1 статті 4 Закону України "Про увічнення перемоги над нацизмом у Другій світовій війні 1939-1945 років" від 09 квітня 2015 року №315-VIII затвердити Єдиний національний реєстр пам'яток Другої світової війни 1939-1945 років.
З такими висновками суду першої інстанції колегія суддів не може не погодитися з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Зі змісту частини 1 статті 4 Закону №315-VIII вбачається, що на Кабінет Міністрів України покладено обов'язок щодо затвердження Єдиного національного реєстру пам'яток Другої світової війни 1939-1945 років.
При цьому, Закон №315-VIII з урахуванням вимог пункту 1 Прикінцевих положень набрав чинності з дня, наступного за днем його опублікування, тобто 21 травня 2015 року. Відтак, у Кабінету Міністрів України з 21 травня 2015 року виник законодавчо передбачений обов'язок затвердження Єдиного національного реєстру пам'яток Другої світової війни 1939-1945 років.
Згідно статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.
Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Частиною 1 статті 4 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 27 лютого 2014 року №794-VII (надалі по тексту - Закон №794-VII) Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Вимогами частини 2 статті 20 Закону №794-VII передбачено, що Кабінет Міністрів України у сферах соціальної політики, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, зокрема, забезпечує проведення державної політики у сферах культури, етнонаціонального розвитку України і міжнаціональних відносин, охорони історичної та культурної спадщини, всебічного розвитку і функціонування державної мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України; створює умови для вільного розвитку мов корінних народів і національних меншин України, сприяє задоволенню національно-культурних потреб українців, які проживають за межами України; забезпечує розроблення і здійснення заходів щодо створення матеріально-технічної бази та інших умов, необхідних для розвитку охорони здоров'я, освіти, культури і спорту, туристичного та рекреаційного господарства.
Відповідно до наявного в матеріалах справи листа Прем'єр-Міністра України від 28 травня 2015 року №20975/1/1-15, адресованого Департаменту документообігу та контролю Секретаріату Кабінету Міністрів України, Міністру культури України рекомендовано підготувати та подати в установленому порядку на розгляд Уряду проект акта Кабінету Міністрів України щодо затвердження Єдиного національного реєстру пам'яток Другої світової війни 1939-1945 років.
У листі від 11 вересня 2015 року №01/1145 Український інститут національної пам'яті пропонував Віце-прем'єр-міністрові - Міністрові культури Кириленку В .А. розглянути пропозицію стосовно розроблення проекту акта Уряду щодо затвердження Єдиного національного реєстру пам'яток Другої світової війни 1939-1945 років Міністерством культури.
Листом від 21 вересня 2015 року №20975/10/1-15 Віце-прем'єр-міністр України - Міністр культури України просив Український інститут національної пам'яті прискорити виконання доручення Прем'єр-міністра від 28 травня 2015 року №20975/1/1-15.
За результатами розгляду вказаного доручення Український інститут національної пам'яті листом від 23 жовтня 2015 року №02/1402 повідомив, що Інститут не має відповідних структурних підрозділів обласних, Київської міської держадміністрації, фахівців-практиків, які б могли забезпечити проведення робіт з дослідження, обліку, паспортизації пам'яток Другої світової війни 1939-1945 років, у зв'язку з чим просив підтримати пропозицію стосовно розроблення проекту акта Кабінету Міністрів України щодо затвердження Єдиного національного реєстру таких пам'яток структурним підрозділом Мінкультури у сфері охорони культурної спадщини.
Крім того, 28 жовтня 2015 року листом №20975/13/1-15 Віце-прем'єр-міністр України - Міністр культури України Український інститут національної пам'яті просив забезпечити внесення проекту акта в установленому порядку.
Український інститут національної пам'яті у листі від 07 грудня 2015 року №02/1718 повторно зазначив, що Інститут не має відповідних структурних підрозділів обласних, Київської міської держадміністрації, фахівців-практиків, які б могли забезпечити проведення робіт з дослідження, обліку, паспортизації пам'яток Другої світової війни 1939-1945 років, у зв'язку з чим просив підтримати пропозицію стосовно розроблення проекту акта Кабінету Міністрів України щодо затвердження Єдиного національного реєстру таких пам'яток структурним підрозділом Мінкультури у сфері охорони культурної спадщини.
Аналогічні за змістом подання вносились Віце-прем'єр-міністром України-Міністром культури України на адресу Українського інституту національної пам'яті від 17 грудня 2015 року №20975/19/1-15, від 12 лютого 2016 року №3258/34/1-16.
Судова колегія зауважує, що наявними в матеріалах справи доказами підтверджується, що Міністерство культури України листом від 23 травня 2016 року №722/10/10-16 Кабінету Міністрів України повідомило, що відповідно до Закону України "Про охорону культурної спадщини" вже здійснюється ведення Державного реєстру нерухомих пам'яток України, до якого заносяться пам'ятки за відповідними видами, в тому числі пам'ятки Другої світової війни 1939-1945 років. При цьому, з метою забезпечення виконання доручення Кабінету Міністрів України, Міністерством у робочому порядку внесено зміни до облікової частини Державного реєстру нерухомих пам'яток України, що передбачають спеціальні позначення пам'яток Другої світової війни 1939-1945 років для їх візуального відокремлення із загального переліку пам'яток, у зв'язку з чим дане доручення Міністерство просило зняти з контролю як таке, що виконане за змістом.
Крім того, у листі від 26 травня 2016 року №749-3/10-16 Міністерство культури України повідомили Кабінет Міністрів України про стан виконання Закону України "Про увічнення перемоги над нацизмом у Другій світовій війні 1939-1945 років" шляхом проведення тематичних виставок, лекцій, виховних годин, заходів пов'язаних з відзначенням на державному рівні Дня пам'яті та примирення та Дня перемоги над нацизмом у Другій світовій війні 8-9 травня, однак відомості щодо вчинення дій з метою формування Єдиного національного реєстру пам'яток Другої світової війни 1939 - 1945 років відсутні.
Крім іншого, 01 червня 2016 року Міністерству культури України надано доручення №17754/58/1-16 щодо опрацювання питання, що стосується виконання частини першої 1 статті 4 Закону України "Про увічнення перемоги над нацизмом у Другій світовій війні 1939-1945 років" та за його результатами подати у тижневий строк Кабінетові Міністрів України.
Також, Секретаріат Кабінету Міністрів України листами від 23 вересня 2016 року №20975/38/1-15 та від 03 листопада 2016 року №20975/43/1-15 витребував у Міністерства культури України інформацію щодо виконання завдань, визначених пунктами 2 та 3 доручення Прем'єр-міністра України від 28 травня 2015 року №20975/1/1-15.
За результатами розгляду зазначених вище листів-запитів Міністерство культури України повідомило Кабінет Міністрів України (лист від 07 листопада 2016 року №1787/9-2/10-16), що станом на 04 листопада 2016 року Мінкультури розроблено проект нормативно-правового акту щодо затвердження Єдиного національного реєстру пам'яток Другої світової війни 1939-1945 років, який буде подано на погодження заінтересованим органам виконавчої влади та структурним підрозділам у сфері культури обласних та Київської міської державної адміністрації. Після завершення процедури погодження проект нормативно-правового акту буде поданий Міністерству юстиції України для проведення правової експертизи та в установленому порядку поданий на розгляд Уряду.
При цьому, 18 листопада 2016 року Віце-прем'єр-міністр України звернувся до Міністерства культури України та Українського інституту національної пам'яті листом №20975/45/1-15 із просьбою щодо подання Кабінетові Міністрів України відповідного проекту акта в установленому порядку.
Водночас, з результатів наради у Секретаріаті Кабінету Міністрів 17 січня 2017 року вбачається, що станом на початок 2017 року вимоги Закону України "Про увічнення перемоги над нацизмом у Другій світовій війні 1939-1945 років" залишаються не виконаними щодо підготовки та подання в установленому порядку на розгляд Уряду проекту акта Кабінету Міністрів щодо затвердження Єдиного національного реєстру пам'яток Другої світової війни 1939-1945 років.
В подальшому, листом від 30 січня 2017 року №126/9-2/10-17 Міністерство культури України зазначило, що проект акта погоджено із заінтересованими органами влади та не погоджено з Міністерством фінансів України, тобто проводиться процедура узгодження окремих позицій з Мінфіном. Після проведення процедури погодження проекту постанови Кабінету Міністрів України.
Віце-прем'єр-міністр України листами від 01 лютого 2017 року №20975/56/1-15, від 10 лютого 2017 року №20975/58/1-15, від 07 лютого 2017 року №1907/21/1-17, від 10 березня 2017 року №20975/67/1-15 звернувся до Міністерства культури України щодо подання останнім Кабінетові Міністрів відповідних проектів актів в установленому порядку.
Також, Секретаріат Кабінету Міністрів України листом від 23 березня 2017 року №20975/72/1-15 просив Міністерство культури України проінформувати про стан реалізації частини 1 статті 4 Закону України "Про увічнення перемоги над нацизмом у Другій світовій війні 1939-1945 років" з урахуванням резолюції Віце-прем'єр-міністра України від 10 лютого 2017 року №20975/58/1-15.
На виконання доручення Кабінету Міністрів України від 10 лютого 2017 року №20975/58/1-15 та від 23 березня 2017 року №20975/72/1-15 Міністерство культури України повідомило, що оптимальним варіантом вирішення питання щодо реєстру пам'яток Другої світової війни 1939-1945 років - це включення їх до Державного реєстру нерухомих пам'яток України. Для вирішення даного питання розроблено проект Закону України "Про внесення змін до статті 4 Закону України "Про увічнення перемоги над нацизмом у Другій світовій війні 1939-1945 років", який зареєстрований у Верховній Раді України. На думку Міністерства культури України прийняття законопроекту дозволить оптимізувати і покращити роботу щодо обліку і збереження пам'яток Другої світової війни 1939-1945 років.
За результатами розгляду вищевказаних листів Міністерства культури України Секретаріат Кабінету Міністрів України просив забезпечити внесення відповідних проектів актів в установленому порядку.
Листом від 26 квітня 2017 року №690/29/10-17, від 13 травня 2017 року №762/29-10-17, від 09 червня 2017 року №946/29/10-17 Міністерство культури України повідомило, що з метою вирішення питання щодо створення Єдиного реєстру пам'яток Другої світової війни 1939-1945 років розроблено проект Закону України "Про внесення змін до статті 4 Закону України "Про увічнення перемоги над нацизмом у Другій світовій війні 1939-1945 років", зареєстрований у Верховній Раді України (реєстраційний номер 6064). Станом на момент надання відповідей проект акта перебуває у Комітеті Верховної Ради України у справах ветеранів, учасників бойових дій, учасників антитерористичної операції та людей з інвалідністю.
Відповідно до наявного в матеріалах справи листа №20975/98/1-15 від 04 серпня 2017 року Віце-прем'єр-міністр України просив Міністерство культури України забезпечити належне опрацювання питань, пов'язаних із виконанням Закону України "Про увічнення перемоги над нацизмом у Другій світовій війні 1939-1945 років" та подання Кабінетові Міністрів України відповідних проектів актів в установленому порядку.
У листі Міністерства культури України від 03 жовтня 2017 року №1759/29/10-17 останнє повідомило, що "пам'ятки Другої світової війни 1939-1945 років" у разі, коли вони становлять культурну цінність, заносяться до Державного реєстру нерухомих пам'яток за загальними правилами, встановленими чинним законодавством про охорону культурної спадщини, зокрема, за видами, типами і категоріями, передбаченими даним Законом, у зв'язку з чим, Міністерство культури України просило зняти дане питання з контролю.
Крім того, Міністерство культури України листом від 26 жовтня 2017 року №1945/29/10-17 просило зняти з контролю виконання абзацу 2 пункту 1 статті 4 Закону України "Про увічнення перемоги над нацизмом у Другій світовій війні 1939-1945 років".
Також, листами від 12 грудня 2017 року №2270/29/10-17, від 23 січня 2018 року №130/29/10-18, адресованим Кабінету Міністрів України, Міністерство культури України проінформувало, що підтримує ідею внесення змін до Закону України "Про увічнення перемоги над нацизмом у Другій світовій війні 1939-1945 років" у частині, що стосується скасування норми про затвердження Кабінетом Міністрів України Єдиного національного реєстру пам'яток Другої світової війни 1939-1945 років (абзац 2 частини 1 статті 4), оскільки ця норма не кореспондує із Законом України "Про охорону культурної спадщини" і закладає через об'єктивні суперечності з цим Законом певну колізію.
Листами від 21 лютого 2018 року №317/29/10-18, від 15 березня 2018 року №481/29/10-18, від 15 травня 2018 року №878/29/10-18, від 15 червня 2018 року №1097/29/10-18, від 31 серпня 2018 року №1552/29/10-18, Міністерство культури України повідомило, що з метою врегулювання спірної ситуації підготовлено проект Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про увічнення перемоги над нацизмом у Другій світовій війні 1939-1945 років", однак останній повернуто суб'єктам права законодавчої ініціативи на доопрацювання.
При цьому, листом від 22 листопада 2019 року №1629/40/10-19 Міністерство культури України підтвердило відсутність затвердженого Кабінетом Міністрів України Єдиного національного реєстру пам'яток Другої світової війни 1939-1945 років, а також внесених змін до абзацу 2 частини 1 статті 4 Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про увічнення перемоги над нацизмом у Другій світовій війні 1939-1945 років", яким необхідність такого затвердження передбачена.
Аналіз наведених вище фактичних обставин справи, на переконання суду апеляційної інстанції, свідчить про те, що Кабінетом Міністрів України вживались заходи щодо здійснення контролю над діяльністю Міністерства культури України та Українського інституту національної пам'яті в частині виконання вимог абзацу 2 частини 1 статті 4 Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про увічнення перемоги над нацизмом у Другій світовій війні 1939-1945 років" шляхом надання доручень та ведення переписок, які не призвели до належного виконання вимог закону, який є чинним, а відтак обов'язковим.
Разом з тим, відповідачем не надано доказів реагування на зняття з контролю питання виконання вимог абзацу 2 частини 1 статті 4 Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про увічнення перемоги над нацизмом у Другій світовій війні 1939-1945 років", що додатково підтверджує належність вирішення даного питання до компетенції Кабінету Міністрів України.
В той же час, судова колегія враховує, що частиною 2 статті 4 Закону №315-VIII передбачено, що пам'ятки, визначені частиною першою цієї статті, перебувають під охороною держави.
Тобто, незатвердження Єдиного національного реєстру пам'яток Другої світової війни 1939 - 1945 років є загрозою пошкодження або знищення таких пам'яток, оскільки останні не перебувають під охороною держави.
З урахуванням наведеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про необхідність зобов'язання Кабінету Міністрів України на виконання вимог частини 1 статті 4 Закону України "Про увічнення перемоги над нацизмом у Другій світовій війні 1939-1945 років" від 09 квітня 2015 року №315-VIII затвердити Єдиний національний реєстр пам'яток Другої світової війни 1939-1945 років.
Щодо доводів апелянта про відсутність порушення прав, інтересів чи негативних наслідків для Харківської міської ради у спірних правовідносинах судова колегія вважає за необхідне зазначити наступне.
Завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. Відповідно, у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб'єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред'являються до рішень суб'єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС України.
Так, відповідно до частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Зазначені критерії, хоч і адресовані суду, одночасно є й вимогами для суб'єкта владних повноважень, який приймає на виконання приписів закону відповідне рішення та вчиняє дії.
Судова колегія звертає увагу на те, що частиною 3 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
В справі «East/West Alliance Limited» проти України» (№ 19336/04) Суд вказує, що дія статті 13 вимагає надання національного засобу юридичного захисту у спосіб, який забезпечує вирішення по суті поданої за Конвенцією «небезпідставної скарги» та відповідне відшкодування, хоча договірним державам надається певна свобода дій щодо вибору способу, в який вони виконуватимуть свої конвенційні зобов'язання за цим положенням. Межі обов'язків за статтею 13 різняться залежно від характеру скарги заявника відповідно до Конвенції. Незважаючи на це, засоби юридичного захисту, які вимагаються за статтею 13 Конвенції, повинні бути ефективними як у теорії, так і на практиці (Kudla v. Poland № 30210/96).
Крім того, у пункті 227 рішення у справі «Кудла проти Польщі» Суд вказав, що стаття 13 Конвенції гарантує на національному рівні доступність засобу юридичного захисту, здатного забезпечувати втілення в життя змісту конвенційних прав і свобод, незалежно від того, у якій формі вони закріплені в національному правовому порядку. Отже, дія статті 13 вимагає надання національного засобу юридичного захисту у спосіб, який забезпечує вирішення по суті поданої за Конвенцією «небезпідставної скарги» та відповідне відшкодування, хоча договірним державам надається певна свобода дій щодо вибору способу, в який вони виконуватимуть свої конвенційні зобов'язання за цим положенням. Межі обов'язків за статтею 13 різняться залежно від характеру скарги заявника відповідно до Конвенції. Незважаючи на це, засоби юридичного захисту, які вимагаються за статтею 13 Конвенції, повинні бути ефективними як у теорії, так і на практиці; використанню засобів захисту не повинні невиправдано та необґрунтовано перешкоджати дії чи бездіяльність органів влади держави-відповідача (рішення у справі «Аксой проти Туреччини» (Aksoy v. Turkey), пункт 95 та рішення у справі «Кудла проти Польщі» (Kudla v. Poland), заява № 30210/96, пункт 157).
При цьому, як зазначено Харківською міською радою у позовній заяві, відсутність утвореного Єдиного національного реєстру пам'яток Другої світової війни 1939-1945 років перешкоджає радам-представницьким органам місцевого самоврядування у здійснені присвоєння (найменування та перейменування) імен юридичним особам, майно яких перебуває у власності територіальних громад міст, та об'єктам права власності, які за ними закріплені, а також вулицям, провулкам, проспектам, площам, паркам, скверам, бульварам, узвозам, проїздам, майданам, набережним, мостам, розташованих на території відповідних міст. Затвердження Кабінетом Міністрів України Єдиного національного реєстру пам'яток Другої світової війни 1939-1945 років надало б можливість для визначення імен учасників Другої світової війни, яким в Україні вже встановлені пам'ятники, ім'я яких підлягають увічненню та не підпадають під дію Закону України "Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки.
Крім того, у поданому до суду відзиві на апеляційну скаргу позивач зазначає, що органи місцевого самоврядування під час формування бюджету або фінансування заходів, пов'язаних з утриманням у належному стані пам'яток при відсутності Реєстру, позбавлені можливості визначитись щодо належного фінансування, обліку та збереження пам'яток Другої світової війни 1939-1945 років, які не визначені як такі пам'ятки та не включені до Реєстру.
Таким чином, нездійснення Кабінетом Міністрів України встановленого законом обов'язку щодо затвердження Єдиного національного реєстру пам'яток Другої світової війни 1939-1945 років, на переконання колегії суддів, перешкоджає Харківській міській раді у здійснені своїх повноважень, що свідчить про наявність порушених прав та інтересів останньої.
Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Таким чином, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 січня 2020 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст. 329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя Н.М. Єгорова
Судді А.Ю. Коротких
І.В. Федотов
Повний текст постанови складено «15» червня 2020 року.