Іменем України
16 червня 2020 року
Київ
справа №826/3864/15
адміністративне провадження №К/9901/32658/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Жука А.В.,
Мартинюк Н.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Державної авіаційної служби України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.07.2019 (головуючий суддя - Р.О. Арсірій)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.10.2019 (головуючий суддя - В.В. Кузьменко, судді - О.М. Ганечко, І.О. Лічевецький)
у справі № 826/3864/15
за позовом Публічного акціонерного товариства «Аерофлот-російські авіалінії»
до Державної авіаційної служби України
про визнання нечинною та скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. Публічне акціонерне товариство «Аерофлот-російські авіалінії» звернулось до суду з позовом до Державної авіаційної служби України, в якому просило визнати нечинною та скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації від 30.01.2015 № 2443.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що відповідач не зазначив в постанові, який саме підпункт пункту 118 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про використання повітряного простору України» від 29.03.2002 № 401 було порушено з боку позивача. Звертає увагу на той факт, що жодних повідомлень від командира повітряного судна, органів обслуговування повітряного руху або органів управління Повітряних Сил Збройних Сил про факт порушення порядку використання повітряного простору України з боку позивача не було. Вказує, що станом на 30.07.2014 був відсутній факт правопорушення у галузі цивільної авіації, визначений положеннями пунктів 94 та 118 Положення про використання повітряного простору України, що свідчить про відсутність у голови Державіаслужби України правових підстав для винесення щодо позивача спірної постанови.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.07.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.10.2019, позов задоволено. Визнано протиправною та скасовано постанову Державної авіаційної служби України про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації від 30.01.2015 №2443.
4. При прийнятті рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, прийшов до висновку, що при виконанні рейсу AFL 1633 30.07.2014 о 03 год 20 хв Відкритим акціонерним товариством «Аерофлот-російські авіалінії» вчинено порушення правил та порядку використання повітряного простору України, а тому відповідач мав всі законні підстави для застосування до позивача штрафних санкцій. Проте, оскільки оскаржувану постанову відповідачем було прийнято 30.01.2015, тобто поза межами граничного строку притягнення суб'єкта авіаційної діяльності до відповідальності з часу його виявлення, що у свою чергу, виключає можливість застосування штрафних санкцій, суди дійшли висновку про протиправність прийнятого відповідачем рішення.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.
6. В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач вказує, що судами попередніх інстанцій не надано належної оцінки фактичним обставинам справи, що зумовило надання хибної оцінки визначенню строків застосування фінансових санкцій. Зокрема, скаржник наголошує, що оскільки 30.07.2014 Державною авіаційною службою України виявлено порушення порядку та правил використання повітряного простору України Публічним акціонерним товариством «Аерофлот-російські авіалінії», тому останнім днем шестимісячного строку притягнення суб'єкта авіаційної діяльності до відповідальності є 30.01.2015.
Позиція інших учасників справи
7. У відзиві на касаційну скаргу позивач з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
8. Ухвалою Верховного Суду від 17.12.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державної авіаційної служби України.
9. Ухвалою Верховного Суду від 15.06.2020 справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
10. 30.07.2014 на підставі телеграми Украероцентру ТЛГ №310453 до відома Державної авіаційної служби України доведено, що повітряне судно позивача, яке виконувало рейс AFL 1633, здійснило політ 30.07.2014 о 03 год 20 хв з порушенням порядку використання повітряного простору України, незважаючи на заборону використання повітряного простору.
11. 27.01.2015 державним інспектором Державної авіаційної служби України у присутності представника позивача проведено перевірку інформації, викладеної в телеграмі Украероцентру ТЛГ №300731, про що складено протокол №2443.
12. 30.01.2015 Голова Державної авіаційної служби України, розглянувши матеріали справи щодо порушення Відкритим акціонерним товариством «Аерофлот-російські авіалінії», 119002, Росія, м. Москва, вул. Арбат, б. 10, встановив порушення позивачем правил та порядку використання повітряного простору України при виконанні рейсу AFL 1633, о 03 год 20 хв 30.07.2014 без відповідного дозволу та заявки на використання повітряного простору України, що є порушенням статті 30 Повітряного кодексу України, пунктів 94 та 118 постанови Кабінету Міністрів України від 29.03.2002 №401, за результатами чого прийнято оскаржувану постанову №2443.
13. Вказаною постановою до Відкритого акціонерного товариства «Аерофлот-російські авіалінії» застосовано штраф у сумі 136 000,00 грн.
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
14. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Відповідно до частин третьої, четвертої статті 23 Повітряного кодексу України порушенням порядку використання повітряного простору України вважаються дії або бездіяльність юридичних чи фізичних осіб, що призвели до порушення вимог законодавчих та інших нормативно-правових актів, які регулюють порядок використання повітряного простору України. Перелік порушень порядку використання повітряного простору України визначається Положенням про використання повітряного простору України.
16. Згідно з пунктом 118 Положення про використання повітряного простору України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.03.2002 № 401 (далі - Положення №401), до порушень порядку використання повітряного простору, що підлягають розслідуванню, належать, у тому числі: використання повітряного простору без дозволу та/або порушення умов його використання, крім випадків, що передбачені цим Положенням (пункт 1); порушення вимог щодо порядку перетинання державного кордону та виконання польоту в зоні з особливим режимом використання повітряного простору (пункт 4); виконання повітряним судном польоту через зону обмеження польотів, небезпечну зону та зону, що належить до тимчасово зарезервованого повітряного простору, без відповідного дозволу під час її використання (пункт 5); політ повітряного судна, яке не відповідає на запит засобів радіолокаційної системи державного розпізнавання, крім суден, на яких апаратура радіолокаційної системи державного розпізнавання не передбачена або які повертаються з несправною апаратурою радіолокаційної системи державного розпізнавання з аеродромів (посадкових майданчиків) іноземних держав, де ремонт такої апаратури неможливий (пункт 6).
17. Відповідно до пункту 94 Положення №401 заборона та обмеження використання повітряного простору встановлюються за місцем, часом та висотою з таким розрахунком, щоб звести до мінімуму їх вплив на діяльність інших користувачів повітряного простору. Встановлення заборони та обмежень передбачає визначення частини повітряного простору, використання якої забороняється або обмежується відповідно до умов, визначених Украероцентром або районного диспетчерського центру. Під час виконання польоту повітряне судно на запит та з дозволу відповідного органу може перетинати межі зони обмеження польотів, небезпечної зони та зони, що належить до тимчасово зарезервованого повітряного простору, під час їх використання. В інших випадках повітряне судно повинно виконувати політ поза межами зазначених зон згідно з установленим порядком.
18. Відповідно до статті 126 Повітряного кодексу України за протиправні дії юридичні і фізичні особи, діяльність яких пов'язана з використанням повітряного простору України, розробленням, виготовленням, ремонтом та експлуатацією авіаційної техніки, здійсненням господарської діяльності в галузі цивільної авіації, обслуговуванням повітряного руху, забезпеченням безпеки авіації, несуть відповідальність згідно із законом.
19. Згідно з частиною першою статті 128 Повітряного кодексу України справи про правопорушення у галузі цивільної авіації розглядаються уповноваженим органом з питань цивільної авіації, за результатами розгляду приймається постанова.
20. Відповідно до частини третьої статті 128 Повітряного кодексу України штраф може бути накладено на юридичну особу - суб'єкта авіаційної діяльності протягом шести місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніше ніж через три роки з дня його вчинення. Дане положення кореспондується з пунктом 3.5 Порядку накладення і стягнення штрафів за порушення вимог законодавства на повітряному транспорті, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України № 637 від 26.12.2011 (далі - Порядок № 637).
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
21. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
22. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
23. Спірним питанням у цьому провадженні є дотримання відповідачем шестимісячного строку застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення норм щодо правил та порядку використання повітряного простору України, встановлених статтею 128 Повітряного кодексу України.
24. У касаційній скарзі скаржник наголошує, що оскільки 30.07.2014 Державною авіаційною службою України виявлено порушення порядку та правил використання повітряного простору України Публічним акціонерним товариством «Аерофлот-російські авіалінії», тому останнім днем шестимісячного строку притягнення суб'єкта авіаційної діяльності до відповідальності є 30.01.2015, що свідчить про правомірність прийняття постанови № 2443 від 30.01.2015 щодо накладення на позивача штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації.
25. Аналіз вищенаведених норм права дає підстави для висновку, що законодавець передбачив два строкових обмеження. Одне з них полягає у тому, що адміністративно-господарські санкції не можуть застосовуватися після спливу трьох років з дня вчинення порушення суб'єктом господарювання встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, зокрема, порушення правил та порядку використання повітряного простору України.
26. Другий обмежувальний строк, встановлений у статті 128 Повітряного кодексу України, полягає у тому, що адміністративно-господарські санкції не можуть бути застосовані пізніше шести місяців з дня виявлення порушення правил та порядку використання повітряного простору України.
27. Таким чином другий обмежувальний строк у застосуванні адміністративно-господарських санкцій за порушення норм щодо правил та порядку використання повітряного простору України полягає у тому, що їх не може бути застосовано пізніше шести місяців із дня виявлення правопорушення.
28. Отже, при виявленні факту вчинення суб'єктом авіаційної діяльності порушення норм щодо порядку використання повітряного простору України, відповідач, приймаючи рішення про накладення штрафу, має діяти в межах граничних строків, встановлених статтею 128 Повітряного Кодексу України.
29. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 26.06.2018 у справі № 826/11572/14 , від 27.06.2019 у справі №826/3006/15, від 22.04.2020 у справі № 826/3858/15.
30. З матеріалів справи встановлено, що підставою для застосування до позивача штрафних санкцій стало встановлення порушення Публічним акціонерним товариством «Аерофлот-російські авіалінії», а саме: здійснення польоту 30.07.2014, незважаючи на заборону використання повітряного простору.
31. Вказане порушення підтверджується первинним повідомленням «Украероцентру» про порушення позивачем 30.07.2014 порядку використання повітряного простору України рейсу AFL 1633 шляхом перетину кордону забороненої зони над АР Крим.
32. Враховуючи те, що приписи частини третьої статті 128 Повітряного кодексу України пов'язують початок перебігу шестимісячного строку для накладення штрафу саме із дня виявлення порушення (30.07.2014), то останнім днем застосування такої санкції до позивача є 30.01.2015.
33. За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржувана постанова № 2443 від 30.01.2015 про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації, прийнята відповідачем з дотриманням обмежувального строку у застосуванні адміністративно-господарських санкцій за порушення норм щодо правил та порядку використання повітряного простору України, передбаченого приписами статті 128 Повітряного кодексу України.
34. Таким чином, Верховний Суд дійшов висновку, що судами попередніх інстанцій помилково визнано протиправною та скасовано постанову Державної авіаційної служби України про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації від 30.01.2015 №2443 в частині перебігу шестимісячного строку для накладення штрафу.
35. При цьому, судами попередніх інстанцій не надавалася оцінка по суті порушення порядку та правил використання повітряного простору України Публічним акціонерним товариством «Аерофлот-російські авіалінії» 30.07.2017, незважаючи на заборону використання повітряного простору.
36. Таким чином, Верховний Суд приходить до висновку, що висновки судів попередніх інстанцій ґрунтуються на неповно встановлених обставинах справи.
37. Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами принципу офіційного з'ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
38. Виходячи із змісту принципу офіційного з'ясування всіх обставин у справі в адміністративному судочинстві саме на суд покладається обов'язок визначити характер спірних правовідносин та зміст правової вимоги, матеріальний закон, який їх регулює, а також факти, що підлягають встановленню і лежать в основі позовних вимог та заперечень; з'ясувати, які є докази на підтвердження зазначених фактів, і вжити заходів для виявлення та витребування доказів.
39. Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження судами попередніх інстанцій, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність його висновків в цілому по суті спору.
40. За наведених обставин, Верховний Суд приходить до висновку, що висновки судів попередніх інстанцій ґрунтуються на неповно встановлених обставинах справи.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
41. Відповідно до частин другої, четвертої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, яка була чинною до 08.02.2020) підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
42. Оскільки судами першої та апеляційної інстанцій на підставі належних та допустимих доказів не було з'ясовано належним чином обставини справи, в той час як їх встановлення впливає на правильність вирішення спору, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
43. При новому розгляді справи суду першої інстанції необхідно взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.
Висновки щодо розподілу судових витрат
44. Відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
45. Оскільки суд касаційної інстанції не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 327, 341, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
постановив:
1. Касаційну скаргу Державної авіаційної служби України задовольнити частково.
2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.07.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.10.2019 у справі № 826/3864/15 скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції - Окружного адміністративного суду міста Києва.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
Ж.М. Мельник-Томенко
А.В. Жук
Н.М. Мартинюк,
Судді Верховного Суду