Головуючий І інстанції: А.Б. Головко
16 червня 2020 р. Справа № 440/4626/19
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді Ральченка І.М.,
Суддів: Бершова Г.Є. , Катунова В.В. ,
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Глобинської міської ради Полтавської області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 31.01.2020, по справі № 440/4626/19
за позовом ОСОБА_1
до Глобинської міської ради Полтавської області треті особи ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6
про визнання неправомірним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії,
ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення п'ятдесят третьої сесії першого скликання Глобинської міської ради від 31.10.2019 № 1612 "Про розгляд звернення гр. ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,0 га, цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства, місце розташування: на території Глобинської міської ради Глобинського району Полтавської області, (за рахунок земельної ділянки - 5320686000:00:012:0058), з метою передачі у власність"; зобов'язати Глобинську міську раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,00 га, для ведення особистого селянського господарства, місце розташування на території Глобинської міської ради Глобинського району Полтавської області за рахунок земельної ділянки кадастровий номер - 5320686000:00:012:0058.
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 31.01.2020 позовні вимоги задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення п'ятдесят третьої сесії першого скликання Глобинської міської ради від 31.10.2019 № 1612 "Про розгляд звернення гр. ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,0 га, цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства, місце розташування: на території Глобинської міської ради, Глобинського району, Полтавської області, (за рахунок земельної ділянки - 5320686000:00:012:0058), з метою передачі у власність".
Зобов'язано Глобинську міську раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,00 га, для ведення особистого селянського господарства, місце розташування на території Глобинської міської ради, Глобинського раййону, Полтавської області за рахунок земельної ділянки кадастровий номер - 5320686000:00:012:0058.
Глобинська міська рада, не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, подала апеляційну скаргу, в якій просила скасувати рішення суду з мотивів порушення судом норм матеріального та процесуального права та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позову.
На підставі положень п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України справа розглянута в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши докази по справі, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Як встановлено судовим розглядом, у березні 2019 ОСОБА_1 звернувся до Глобинської міської ради із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Глобинської міської ради.
Глобинська міська рада за результатами розгляду зазначеної заяви та доданих до неї документів рішенням сорок шостої сесії першого скликання Глобинської міської ради від 28.03.2019 № 398 відмовила позивачу в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Глобинської міської ради, оскільки на запланованій позивачем до відведення земельній ділянці знаходяться майнові паї громадян.
Позивачем зазначена відмова Глобинської міської ради оскаржена позивачем у судовому порядку.
Так, рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 11.10.2019 у справі № 440/3195/19 визнано протиправним та скасовано рішення сорок шостої сесії першого скликання Глобинської міської ради № 398 від 28.03.2019 про відмову в наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Глобинської міської ради Глобинського району Полтавської області; зобов'язано Глобинську міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Глобинської міської ради Глобинського району Полтавської області.
Рішенням п'ятдесят третьої сесії першого скликання Глобинської міської ради від 31.10.2019 № 1612 "Про розгляд звернення гр. ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,00 га, цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства, місце розташування: на території Глобинської міської ради, Глобинського району, Полтавської області, з метою передачі у власність" вирішено відмовити ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,00 га, цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства, місце розташування: на території Глобинської міської ради, Глобинського району, Полтавської області, оскільки відсутнє погодження землекористувача та на даній земельній ділянці знаходяться майнові паї громадян.
Позивач, не погодившись із таким рішенням відповідача звернувся до суду із даним позовом.
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем відмовлено позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з підстав, що не входять до вичерпного переліку, встановленого законодавством, та не доведено правомірності прийняття оскаржуваного рішення.
Колегія суддів погоджується із такими висновками суду першої інстанції виходячи з наступного.
Відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Пунктом 34 ст. 26 зазначеного Закону передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Згідно з ч. 3 ст. 22 Земельного кодексу України передбачено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Згідно з ч. ч. 3, 4 ст. 116 Земельного кодексу України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.
Частиною 6 ст. 118 ЗК України встановлено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Слід вказати, що ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України містить два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Отже, Земельний кодекс України визначає вичерпний перелік підстав для відмови особі в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах безоплатної приватизації, при цьому зобов'язує орган державної влади або орган місцевого самоврядування у випадках ухвалення рішення про відмову в надані такого дозволу належним чином мотивувати причини цієї відмови.
Судовим розглядом встановлено, що оскаржуване рішення відповідача щодо відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки обґрунтоване знаходженням на даній земельній ділянці майнових паїв громадян.
При цьому, на підтвердження вказаних обставин Глобинською міською радою надано копії свідоцтв про право на майнові паї, виданих ОСОБА_7 , ОСОБА_2 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_8 , витягу із протоколу загальних зборів пайовиків ПСПОВ "Колос" Глобинського району, проекту роздержавлення і приватизації земель колективного сільськогосподарського підприємства "Комсомолець", та вказано, що на спірній земельній ділянці кадастровий номер 5320686000:00:012:0058, а саме полі № V (сад колективної власності ПСПОВ "Колос"), знаходяться майнові паї громадян.
У той же час, відповідно до Витягу Державного земельного кадастру про земельну ділянку та Витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності встановлено, що земельна ділянка кадастровий номер 5320686000:00:012:0058 площею 38,1713 га, цільове призначення 16.00 Землі запасу (земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам), віднесена до комунальної власності Глобинської міської ради.
Відповідна інформація також міститься у доданих позивачем до заяви графічних матеріалах.
Крім того, із наказу Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 04.06.2018 № 3972-СГ, рішення 36 сесії 1-го скликання Глобинської міської ради від 20.06.2018 "Про затвердження Акту приймання-передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення із державної у комунальну власність", акту приймання-передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення із державної у комунальну власність встановлено, що земельна ділянка кадастровий номер 5320686000:00:012:0058 передана у комунальну власність Глобинської міської ради.
Відповідно до ст. 125 Земельного кодексу України, право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
Статтею 3 Закону України "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)", визначено, що підставами для виділення земельних ділянок у натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв) є рішення відповідної сільської, селищної, міської ради.
Особи, власники сертифікатів на право на земельну частку (пай), які виявили бажання одержати належну їм земельну частку (пай) в натурі (на місцевості), подають до відповідної сільської, селищної, міської ради заяву про виділення їм земельної частки (паю) в натурі (на місцевості).
Відповідно до ст. 5 Закону України "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)", сільські, селищні, міські ради в межах їх повноважень щодо виділення земельних часток (паїв) у натурі (на місцевості), зокрема, розглядають заяви власників земельних часток (паїв) щодо виділення їм в натурі (на місцевості) земельних ділянок; приймають рішення щодо виділення земельних часток (паїв) у натурі (на місцевості).
При цьому, даних щодо прийняття міською радою рішень щодо виділення земельних ділянок у натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв), відомостей про затвердження документації із землеустрою у встановленому законом порядку щодо майнових паїв на надано, не підтверджено факту виділення паїв в натурі, та проведення державної реєстрації прав власності третіх осіб на спірну земельну ділянку.
Враховуючи викладене, колегія суддів підтримує висновки суду першої інстанції, що відповідачем не доведено та належним чином не підтверджено, що обрана позивачем земельна ділянка розміром 2 га є обтяженою правами будь-яких третіх осіб, зокрема є майновим паєм будь-якої іншої особи.
Інших підстав відмови у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Глобинською міською радою в основу оскаржуваного рішення не покладено, висновків щодо ненадання позивачем або надання не в повному обсязі відповідних документів, необхідних для надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, відповідачем за наслідками розгляду заяви позивача не сформовано.
Таким чином, відмовляючи позивачу в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Глобинська міська рада діяла не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України.
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції стосовно безпідставності оскаржуваного рішення п'ятдесят третьої сесії першого скликання Глобинської міської ради від 31.10.2019 № 1612 та необхідності зобов'язання відповідача надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,00 га, для ведення особистого селянського господарства, місце розташування на території Глобинської міської ради, Глобинського раййону, Полтавської області за рахунок земельної ділянки кадастровий номер - 5320686000:00:012:0058.
Колегія суддів також відхиляє доводи апеляційної скарги стосовно вручання суду першої інстанції у дискреційні повноваження Глобинської міської ради, та погоджується із висновком суду першої інстанції, що задоволення вимоги про зобов'язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою в даному випадку не буде втручанням суду в дискреційні повноваження відповідача, а буде обґрунтованим способом захисту порушеного права позивача, оскільки відповідач протиправно надав формальну відмову з підстав, не передбачених діючим законодавством.
Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Тобто, дискреційними є повноваження суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".
Натомість, у даній справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними.
Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд, зокрема, надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, або ні.
Таким чином, повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними.
Зазначена правова позиція щодо дискреційних повноважень суб'єктів владних повноважень узгоджується із висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 28.02.2019 року у справі № 818/1903/17 (№ К/9901/50071/18).
Крім того, відповідно до судової практики Європейського суду з прав людини (рішення Олссон проти Швеції від 24 березня 1988 року), запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців. Обсяг таких повноважень суб'єкта владних повноважень повинен мати чіткі межі застосування. Рішення органу влади має бути визнано протиправним у разі, коли істотність порушення процедури потягнуло його неправильність, а за наявністю правової можливості (якщо ідеться про прийняття органом одного з двох рішень надати чи ні певну можливість здійснювати певні дії) суд зобов'язаний відновити порушене право шляхом зобов'язання суб'єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається. Аналогічний підхід має бути застосований і в разі, коли має місце протиправна бездіяльність органу влади щодо неприйняття відповідного рішення у відносинах, коли обставини свідчать про наявність всіх підстав для його прийняття (Olsson v. Sweden (no. 1), 24 March 1988, Series A no. 130).
Отже, обрана судом першої інстанції форма захисту порушених прав у даному випадку не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача.
Таким чином, апеляційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведений висновок суду.
Статтею 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, колегія суддів, переглянувши постанову суду першої інстанції, дійшла висновку, що при прийнятті рішення суд першої інстанції дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального та процесуального права.
Керуючись ст. ст. 243, 250, 311, 315, 316, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Глобинської міської ради Полтавської області - залишити без задоволення.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 31.01.2020 по справі № 440/4626/19 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя-доповідач І.М. Ральченко
Судді Г.Є. Бершов В.В. Катунов