02 червня 2020 року м. Дніпросправа № 280/4225/19
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Добродняк І.Ю. (доповідач),
суддів: Бишевської Н.А., Семененка Я.В.,
за участю секретаря судового засідання Комар Н.В.
розглянувши у режимі відеоконференції
апеляційну скаргу Комунального підприємства «Запоріжремсервіс» Запорізької міської ради
на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27 листопада 2019 року (головуючий суддя Калашник Ю.В.)
у справі № 280/4225/19
за позовом Комунального підприємства «Запоріжремсервіс» Запорізької міської ради
до Східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області
про визнання протиправною та скасування вимоги, -
Комунальне підприємство «Запоріжремсервіс» Запорізької міської ради звернулось до суду з позовом до Східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області, в якому просило визнати протиправною та скасувати вимогу від 16.05.2019 №2.
Позовна заява обґрунтована тим, що спірна вимога винесена відповідачем з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою. Відповідач не вказав, які саме дії, та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення вказаних у вимозі порушень.
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 27.11.2019 в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Суд зазначив, що оскаржувана вимога за своєю формою та змістом повністю відповідає вимогам Наказу Міністерства фінансів України від 05.08.2011 №996.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції. Апеляційна скарга фактично мотивована незгодою з висновками суду першої інстанції, скаржник вважає, що суд першої інстанції мав можливість застосувати ст.9 КАС України та вийти за межі позовних вимог, враховуючи, що про обставини, які підтверджують протиправність оскаржуваної вимоги з огляду на невідповідність висновків відповідача про порушення підприємством Програми муніципальної аварійної служби та муніципальної служби з технічного обслуговування диспетчеризації ліфтів м. Запоріжжя, затвердженої рішенням Запорізької міської ради від 21.12.2016 № 60 та Програми муніципальної аварійної служби та муніципальної служби з технічного обслуговування систем диспетчеризації ліфтів та «Контакт-центру 15-80» м. Запоріжжя на 2018-2020 роки, затвердженої рішенням Запорізької міської ради від 20.12.2017 №42, фактичним обставинам.
Відповідачем поданий відзив на апеляційну скаргу, в якому відповідач просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін.
Розгляд апеляційної скарги, призначений у судовому засіданні на 21.04.2020, відкладений на 02.06.2020 о 14:00 через неявку представників сторін, враховуючи подані сторонами клопотання про неможливість прибуття представників сторін у судове засідання у зв'язку із встановленим постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 № 211 із змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2020 № 239, карантином.
Про час і місце судового засідання 02.06.2020 сторони повідомлені судом належним чином.
25.05.2020 від відповідача надійшло письмове клопотання про проведення судового засідання в режимі відеоконференції для забезпечення можливості присутності представників відповідача при розгляді апеляційної скарги позивача, яке судом задоволено, про що Третім апеляційним адміністративним судом винесена ухвала від 26.05.2020.
Згідно цієї ухвали судом, якому необхідно забезпечити проведення відеоконференції 02.06.2020 о 14:00, визначений Запорізький окружний адміністративний суд.
27.05.2020 о 14:30 копія ухвали апеляційного суду від 26.05.2020 направлена на зазначені сторонами електронні адреси, зокрема, на електронну адресу позивача - kr.zrs.office@gmail.com. Цього ж дня 27.05.2020 означена ухвала внесена до Єдиного державного реєстру судових рішень.
У встановлений судом час представник позивача ані до Третього апеляційного адміністративного суду, ані до Запорізького окружного адміністративного суду для участі в судовому засіданні з розгляду апеляційної скарги Комунального підприємства «Запоріжремсервіс» Запорізької міської ради не з'явився.
01.01.2020 від позивача надійшло письмове клопотання про відкладення розгляду справи, мотивоване тим, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 20.05.2020 № 392 вирішено установити з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, з 22.05.2020 по 22.06.2020 на території (в тому числі, Дніпропетровської та Запорізької областей) із урахуванням епідемічної ситуації в регіоні карантин, продовживши на всій території України дію карантину, встановленого постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.20210 № 211.
Розглянувши означене клопотання, апеляційний суд дійшов висновку, що воно не підлягає задоволенню.
На території Дніпропетровської та Запорізької областей як території регіонів із сприятливою епідемічною ситуацією відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 20.05.2020 № 392, на яку посилається позивач, запроваджено послаблення протиепідемічних заходів, передбачених п.3 цієї постанови.
Зокрема, дозволено з 22.05.2020 регулярні та нерегулярні пасажирські перевезення автомобільним транспортом у міському, приміському, міжміському внутрішньообласному та міжнародному сполученні за умови перевезення пасажирів у межах кількості місць для сидіння, передбаченої технічною характеристикою транспортного засобу або визначеної в реєстраційних документах на цей транспортний засіб.
З 1 червня 2020 року дозволено перевезення пасажирів залізничним транспортом в усіх видах внутрішнього сполучення (приміському, міському, регіональному та дальньому) між регіонами в межах кількості місць для сидіння, передбачених технічною характеристикою транспортного засобу або визначеної в реєстраційних документах на цей транспортний засіб; міжобласні пасажирські перевезення автомобільним транспортом між регіонами в межах кількості місць для сидіння, передбаченої технічною характеристикою транспортного засобу або визначеної в реєстраційних документах на цей транспортний засіб.
Крім того, станом на 02.06.2020 суди на території Дніпропетровської та Запорізької областей працюють у штатному режимі без обмежень.
Виходячи з наведених обставин, апеляційний суд вважає відсутніми перешкоди для участі представників сторін у судовому засіданні в приміщенні Третього апеляційного адміністративного суду або Запорізького окружного адміністративного суду (в режимі відеоконференції).
З огляду на викладене, а також приймаючи до уваги, що суд не визнавав обов'язковою участь у судовому засіданні учасників справи, апеляційний суд вважає, що неявка представника позивача не є перешкодою для розгляду справи відповідно до ч.2 ст.313 КАС України.
Представник відповідача в судовому засіданні підтримав доводи, викладені у відзиві на апеляційну скаргу.
Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, апеляційний суд вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Як встановлено судом та підтверджено матеріалами справи, відповідачем проведена ревізія фінансово-господарської діяльності КП «Запоріжремсервіс» Запорізької міської ради за період з 01.01.2017 по 31.12.2018, за результатами якої складений акт від 29.03.2018 №08.06-20/2.
Ревізією, зокрема, встановлено факти нецільового використання позивачем бюджетних коштів на загальну суму 12940558,44 грн., що відповідно до п.24 ч.1 ст.116 Бюджетного кодексу України є порушенням бюджетного законодавства.
Суть виявленого порушення, як зазначено відповідачем, полягає в тому, що підприємство за рахунок коштів загального фонду місцевого бюджету, виділених у 2017 році по КПКВК 4018600, у 2018 році по КПКВК 1216020 на виконання Програми Муніципальної аварійної служби (забезпечення усунення аварійних ситуацій на об'єктах житлового та нежитлового фонду) оплачені інші витрати підприємства, які не відповідають меті та напрямкам, визначеним бюджетними програмами, на загальну суму 12940558,44 грн. (на виплату заробітної плати працівникам, які не входили до персоналу Муніципальної аварійної служби, за спожиті теплову енергію та електричну енергію по структурним підрозділам, які не відносяться до Муніципальної аварійної служби, оплата послуг з ремонту та послуг страхування транспортних засобів, які закріплено за автотранспортною службою підприємства).
Позивачем подані заперечення до акту ревізії від 29.03.2018 №08.06-20/2, в тому числі, щодо наведених обставин, які відповідачем розглянуті та не прийняті (затверджений заступником начальника управління 13.05.2019 Висновок на заперечення до акту ревізії від 29.03.2018 №08.06-20/2 - т.1 а.с.119).
16.05.2019 відповідач на адресу позивача направив лист № 04-08-06-14/2227 «Про обов'язкові вимоги щодо усунення порушень фінансової дисципліни», яким відповідач вимагав, в тому числі, за виявленим фактом використання коштів із загального фонду міського бюджету не за цільовим призначенням перерахувати до загального фонду бюджету м. Запоріжжя кошти у сумі 12940558,44 грн. (п.5 листа № 04-08-06-14/2227).
Того ж дня 16.05.2019 за наслідками проведеної ревізії відповідачем складено Вимогу № 2 до одержувача бюджетних коштів про повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в сумі, що використана ним не за цільовим призначенням.
Як зазначено у цій вимозі, начальник управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області, розглянувши матеріали ревізії комунального підприємства «Запоріжремсервіс» Запорізької міської ради на підставі акта ревізії від 29.03.2019 №08.06-20/2, у якому зафіксовано факт нецільового використання бюджетних коштів їх одержувачем на суму 12940558,44 грн., чим порушено п.1 ст.70 Бюджетного кодексу України та відповідно до п.3 Порядку повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в разі їх нецільового використання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.2010 № 1163, вимагає від керівника комунального підприємства «Запоріжремсервіс» Запорізької міської ради повернути кошти у сумі 12940558,44 грн., що відповідає сумі бюджетних коштів, використаних не за цільовим призначенням до загального фонду бюджету м. Запоріжжя за кодом бюджетної класифікації доходів 24060300 «Інші надходження шляхом їх перерахування на визначений у цій вимозі реєстраційний рахунок протягом 10 робочих днів після надходження вимоги (т.1 а.с.189).
Не погодившись з Вимогою № 2 від 16.05.2019, позивач звернувся з цим позовом до суду, обґрунтовуючи позов виключно тим, що спірна вимога є неконкретизованою. Інших підстав для звернення до суду в позовній заяві не визначено.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувана Вимога від 06.05.2019 №2 за своєю формою та змістом повністю відповідає Наказу Міністерства фінансів України від 05.08.2011 №996, всі графи вимоги заповнені у відповідності до затвердженої форми, отже твердження позивача, що вимога не є конкретизованою, не доведено.
З огляду на фактичні обставини справи, норми законодавства, що регулюють спірні правовідносини, апеляційний суд погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає за необхідне зазначити таке.
Відповідно до ч.2, ч.4 ст.9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
За правилами ч.1 ст.160 КАС України у позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування.
Згідно ч.5 ст.160 КАС в позовній заяві зазначаються, в тому числі: зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів (п.4); виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини (п.5).
Виходячи з цих процесуальних норм, елементом позову є підстави позову - ті обставини і норми права, які дозволяють особі звернутись до суду.
Вирішуючи спір по суті пред'явлених вимог, суд з'ясовує обставини, на які учасники справи посилаються як на підставу своїх вимог та досліджує докази, якими вони обґрунтовуються.
Частина 1 статті 47 КАС України надає позивачу право змінити предмет або підстави позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог шляхом подання письмової заяви до закінчення підготовчого засідання або не пізніше ніж за п'ять днів до першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження.
Відповідно до ч.7 ст.47 КАС України у разі подання будь-якої заяви, визначеної частиною першою або третьою цієї статті, до суду подаються докази направлення копії такої заяви та доданих до неї документів іншим учасникам справи. У разі неподання таких доказів суд не приймає до розгляду та повертає заявнику відповідну заяву, про що зазначає у судовому рішенні.
Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції зазначив, і це не спростовується матеріалами справи, що позивач, пред'являючи позов до суду у якості підстав для скасування оскаржуваної вимоги зазначив лише те, що спірна вимога від 16.05.2019 № 2 винесена відповідачем з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою. Відповідач не вказав, які саме дії, та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення вказаних у вимозі порушень.
Жодних інших підстав для скасування вимоги позивач не зазначив, питання щодо неправомірності висновків проведеної ревізії ним не ставилось.
У судовому засіданні в суді першої інстанції, надаючи пояснення, представник позивач зазначив про протиправність висновків відповідача щодо наявності порушень у позивача, які були виявлені. Такі пояснення надані усно. Заяви про зміни підстав позову чи доповнення підстав позовної заяви під час підготовчого провадження позивачем подано не було.
Протокольною ухвалою суду першої інстанції від 28.10.2019 закрито підготовче провадження на призначено справу до судового розгляду по суті на 28.10.2019 (протокол судового засідання від 28.10.2019 - а.с.11). На цій стадії будь-які клопотання позивачем, окрім клопотання про долучення документів до матеріалів справи, не подавались.
Виходячи з встановлених обставин, апеляційний суд вважає відсутніми порушення судом першої інстанції процесуальних норм при розгляді цієї справи.
Матеріали справи, а також наведені позивачем в апеляційній скарзі доводи не спростовують того факту, що інші підстави позивачем не були визначені у позові, позовна заява в установленому порядку не уточнювалася, тому суд першої інстанції не вирішував питання щодо зміни підстави позову.
Представник позивача в судовому засіданні 28.10.2019 зазначив про нові підстави позову в усних поясненнях, при цьому не просив про зміну підстав позову, надав пояснення з підставами про протиправність висновків відповідача щодо наявності порушень у позивача, які були виявлені, без дотримання строків та порядку, встановлених ч.1, ч.7 ст.47 КАС України, тому суд першої інстанції правомірно розглянув справу у межах позовної заяви та у відповідності до підстав, які у ній вказані.
Стосовно наведених позивачем в апеляційній скарзі доводів щодо незгоди з фактичними обставинами виявленого відповідачем в ході ревізії порушення, апеляційний суд зазначає, що оскільки за прямою нормою ч.5 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції не може розглядати позовні вимоги та підстави позову, що не були заявлені в суді першої інстанції, ці обставини не можуть бути предметом дослідження в суді апеляційної інстанції.
По суті пред'явлених позивачем в позовній заяві вимог апеляційний суд вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про відсутність підстав для задоволення позову.
Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-ХІІ визначені правові та організаційні засади здійснення такого контролю, встановлені, серед іншого, завдання, функції та права органу державного фінансового контролю.
Головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні (ст.2 Закону № 2939-ХІІ).
Відповідно до ст.8 цього Закону орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль та контроль, зокрема, за цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів.
З метою виконання визначених цим Законом завдань і функцій контролюючий орган в силу положень ст. 10 Закону №2939-ХІІ наділений правами, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (п. 7 ст. 10 Закону).
В свою чергу, статтею 117 Бюджетного кодексу України визначено, що за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу: 1) попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства - застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства; 2) зупинення операцій з бюджетними коштами.
У разі нецільового використання бюджетних коштів, отриманих у вигляді субвенції, зазначені кошти підлягають обов'язковому поверненню до відповідного бюджету у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Відповідні посадові особи притягаються до відповідальності згідно з законом.
Нецільовим використанням бюджетних коштів є їх витрачання на цілі, що не відповідають: бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет); напрямам використання бюджетних коштів, визначеним у паспорті бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі) або в порядку використання бюджетних коштів (ст. 119 БК України).
Таким чином, застосування заходів впливу до учасника бюджетного процесу здійснюється у разі встановлення контролюючим органом порушення таким учасником бюджетного законодавства, зокрема, принципу цільового використання бюджетних коштів, тобто використання бюджетних коштів не на цілі, визначені бюджетними призначеннями та бюджетними асигнуваннями.
Постановою Кабінету Міністрів України № 1163 від 22.12.2010 затверджений Порядок повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в разі їх нецільового використання.
Відповідно до п.2, п.3 цього Порядку підставою для повернення коштів до відповідного бюджету є акт ревізії, складений органом, уповноваженим здійснювати контроль за дотриманням бюджетного законодавства (далі - контролюючий орган), у якому зафіксовано факт нецільового використання субвенції розпорядником бюджетних коштів або нецільового використання бюджетних коштів їх одержувачем.
Протягом 10 робочих днів з дати реєстрації акта ревізії, а у разі наявності заперечень (зауважень) до акта - з дати надання письмового висновку щодо таких заперечень (зауважень) контролюючий орган складає вимогу до розпорядника бюджетних коштів про повернення до відповідного бюджету використаної ним не за цільовим призначенням суми субвенції або вимогу до одержувача бюджетних коштів про повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в сумі, що використана ним не за цільовим призначенням (далі - вимога). Форми вимоги затверджуються Мінфіном.
У вимозі до розпорядника бюджетних коштів обов'язково зазначається його реєстраційний (спеціальний реєстраційний) рахунок, з якого мають бути перераховані кошти, та бюджетний рахунок, на який повинні бути повернені кошти субвенції, використані не за цільовим призначенням. У вимозі до одержувача бюджетних коштів зазначається його рахунок, відкритий в органі Державної казначейської служби. Вимога підписується керівником або заступником керівника контролюючого органу.
До вимоги додається засвідчений в установленому порядку витяг з акта ревізії, у якому зафіксовано факт нецільового використання субвенції розпорядником бюджетних коштів або нецільового використання бюджетних коштів їх одержувачем.
Наказом Міністерство фінансів України від 05.08.2011 №996, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 19 серпня 2011 за №994/19732, затверджено форми вимог до розпорядника та одержувача бюджетних коштів та форми Інформації про встановлені факти нецільового використання субвенції.
Виходячи з встановлених судом обставин, апеляційний суд погоджується з висновками суду першої інстанції, що оскаржувана Вимога від 06.05.2019 №2 до одержувача бюджетних коштів про повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в сумі, що використана ним не за цільовим призначенням, за своєю формою та змістом в повній мірі відповідає вимогам Наказу Міністерства фінансів України від 05.08.2011 №996.
У вимозі зазначено про вимогу, спрямовану до директора КП«Запоріжремсервіс» про повернення коштів у сумі 12940558,44 грн., використаних не за цільовим призначенням, до загального фонду м.Запоріжжя за кодом бюджетної класифікації доходів 24060300 «Інші надходження». Чітко вказано норму Закону, який порушено позивача п.1 ст. 70 Бюджетного кодексу України. Також зазначено нормативно-правовий акт, яким регулюються правовідносини щодо повернення бюджетних коштів, а саме: пункт 3 Порядку повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в разі їх нецільового використання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22 грудня 2010 року №1163.
Всі графи оскаржуваної Вимоги заповнені у відповідності до затвердженої форми із зазначенням всіх відомостей, передбачених Порядком №1163, вимога ґрунтується на зафіксованих в акті ревізії фактах нецільового використання бюджетних коштів позивачем як їх одержувачем, тому твердження позивача, що вимога не є конкретизованою, є помилковими, такими, що не відповідають фактичним обставинам.
Судом першої інстанції правильно встановлені обставини, що мають значення для справи, судове рішення ухвалено з дотриманням норм права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення відсутні.
Керуючись ст.ст. 310, 315, 316, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
Апеляційну скаргу Комунального підприємства «Запоріжремсервіс» Запорізької міської ради залишити без задоволення.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27 листопада 2019 року у справі № 280/4225/19 залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, може бути оскаржена до касаційного суду в порядку та строки, встановлені ст.ст.328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий - суддя І.Ю. Добродняк
суддя Н.А. Бишевська
суддя Я.В. Семененко