Іменем України
11 червня 2020 року
Київ
справа №591/1877/16-а
адміністративне провадження №К/9901/10002/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Уханенка С. А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до відділу примусового виконання рішень Управління державної виконавчої служби головного управління юстиції у Сумській області про визнання дій протиправними, скасування постанови, зобов'язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Зарічного районного суду м.Суми від 13 травня 2016 року (головуючий суддя - Грищенко О.В.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2016 року (головуючий суддя - Старосуд М.І., судді - Лях О.П., Яковенко М.М.),
І. Суть спору
1. У квітні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до відділу примусового виконання рішень Управління державної виконавчої служби головного управління юстиції у Сумській області (далі - ВПВР УДВС ГУЮ у Сумській області), в якому просив визнати протиправною та скасувати постанову про закінчення виконавчого провадження від 24 червня 2015 року ВП №47518418; зобов'язати посадових осіб ВПВР УДВС ГУЮ у Сумській області вчинити дії, спрямовані на виконання виконавчого листа №2-а-3851/09.
2. Позов обґрунтовано тим, що на примусовому виконанні у відповідача перебував виконавчий лист, виданий у справі №2-а-3851/09, згідно з яким Управління праці та соціального захисту населення Охтирської міської ради (далі - УПСЗН Охтирської міської ради) зобов'язане здійснити перерахунок та виплату ОСОБА_1 щорічної грошової допомоги до 05 травня за 2009 рік. Посилаючись на те, що постанову про закінчення виконавчого провадження прийнято відповідачем передчасно, оскільки судове рішення боржником не виконане, просив суд задовольнити позов.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
3. На примусовому виконанні у ВПВР УДВС ГУЮ у Сумській області перебував виконавчий лист, виданий Апеляційним судом Сумської області 26 серпня 2011 року у справі № 2-а-3851/09, яким зобов'язано УПСЗН Охтирської міської ради відповідно до частини п'ятої статті 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" здійснити перерахунок та виплату ОСОБА_1 щорічної грошової допомоги до 05 травня за 2009 рік у розмірі п'яти мінімальних пенсій за віком, виходячи з розміру, визначеного частиною першою статті 28 Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування", з урахуванням фактично здійснених виплат.
4. Постановою головного державного виконавця ВПВР УДВС ГУЮ у Сумській області Кубракова К.П. від 14 травня 2015 року відкрито виконавче провадження ВП № 47518418 з виконання зазначеного виконавчого листа №2-а-3851/09.
5. Листом від 21 травня 2015 року УПСЗН Охтирської міської ради повідомило орган ДВС про проведення перерахунку суми грошової допомоги ОСОБА_1 , відповідно до судового рішення у справі № 2-а-3851/09, однак у цьому ж листі вказало, що виплата нарахованих коштів можлива за умови виділення бюджетного фінансування на здійснення таких виплат.
6. У зв'язку з невиконанням боржником судового рішення в повному обсязі, 26 травня 2015 року старшим державним виконавцем ВПВР УДВС ГУЮ у Сумській області Ричкалем С.П. прийнято постанову про накладення на УПСЗН Охтирської міської ради штрафу у розмірі 680,00 грн, а 03 червня 2015 року - постанову про накладення на штрафу у розмірі 1 360,00 грн за повторне невиконання рішення суду.
7. 23 червня 2015 року старшим державним виконавцем ВПВР УДВС ГУЮ у Сумській області Ричкалем С.П. направлено повідомлення до правоохоронного органу про вчинення кримінального правопорушення, передбаченого статтею 382 Кримінального кодексу України, після чого 24 червня 2015 року прийнято постанову про закінчення виконавчого провадження на підставі пункту 11 частини першої статті 49 Закону України від 02 червня 2016 року №1404-VIII "Про виконавче провадження" (далі - Закон №1404-VIII).
8. Предметом спору у цій справі є правомірність постанови ВПВР УДВС ГУЮ у Сумській області про закінчення виконавчого провадження від 24 червня 2015 року ВП № 47518418.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
9. Постановою Зарічного районного суду м. Суми від 13 травня 2016 року у позові відмовлено.
10. Вирішуючи спір та відмовляючи у позові, суд першої інстанції виходив з того, що під час примусового виконання судового рішення державний виконавець діяв у межах визначених законом повноважень та використав усі, передбачені Законом №1404-VIII, засоби впливу на боржника. Тому оскаржувана постанова про закінчення виконавчого провадження є правомірною.
11. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2016 року скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нове рішення про відмову у позові.
12. Перевіряючи рішення суду першої інстанції та скасовуючи його, суд апеляційної інстанції виходив з того, що вирішуючи спір, суд першої інстанції не звернув уваги на те, що позов заявлено до структурного підрозділу органу ДВС, який не може бути відповідачем у цій справі, оскільки не є самостійним органом ДВС. Водночас у судовому рішенні роз'яснено, що у таких категоріях спорів відповідачами мають бути органи державної виконавчої служби, перелік яких наведений у статті 3 Закону України від 24 березня 1998 року №202/98-ВР "Про державну виконавчу службу України" (далі - Закон №202/98-ВР).
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін
13. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
14. Заявник зазначив, що, у порушення вимог статті 52 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) суд першої інстанції не вирішив питання про заміну сторони у справі, чим порушив вимоги процесуального закону. Водночас суд апеляційної інстанції цю правову помилку не виправив, у зв'язку з чим спір не вирішено.
15. Посилаючись на те, що нормами КАС України встановлені скорочені строки для оскарження дій та рішень органу ДВС, заявник послався на те, що позбавлений можливості повторно звернутися до суду.
16. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13 липня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
17. У запереченнях на касаційну скаргу, поданих УДВС ГУЮ у Сумській області від імені ВПВР УДВС ГУЮ у Сумській області, орган ДВС просить залишити її без задоволення, а судове рішення - без змін. Відповідач зазначає, що під час розгляду справи судом повно та всебічно з'ясовані усі її обставини і не допущено порушень норм матеріального та процесуального права. Водночас позивач має право заявити клопотання про поновлення процесуального строку, пропущеного з поважних причин, а тому не позбавлений можливості повторно звернутися до суду з позовом уже до належного відповідача. Крім того, прийняття постанови про закінчення виконавчого провадження не є відмовою від виконання судового рішення державою, яка гарантує виконання судових рішень про стягнення коштів, боржником за якими є державний орган, на умовах, визначених Законом України "Про гарантії держави щодо виконання судових рішень".
18. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу XIII "Перехідні положення" КАС України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", касаційні скарги (подання) на судові рішення у адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
19. Зазначену справу разом із матеріалами касаційного провадження передано до Верховного Суду у січні 2018 року.
V. Джерела права та позиція Верховного Суду
20. Статтею 129-1 Конституції України встановлено, що суд ухвалює рішення іменем України. Судове рішення є обов'язковим до виконання. Держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку. Контроль за виконанням судового рішення здійснює суд.
21. Примусове виконання рішень проводиться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України, Законом № 1404-VIII, іншими законами та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону, а також рішеннями, які відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.
22. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
23. Статтею 7 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) визначено принципи адміністративного судочинства, зокрема, такі як верховенство права (пункт 1 частини першої); законність (пункт 2 частини першої); змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з'ясування всіх обставин у справі (пункт 4 частини першої).
24. За визначенням, наведеним у пункті 7 частини першої статті 3 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
25. За змістом статей 3, 6, частини третьої статті 50 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, якого позивач визначив, як особу, яка, на його думку, порушила його права, свободи чи інтереси.
26. Водночас нормами статті 52 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) визначена процедура заміни неналежної сторони. Так, частиною першою цієї статті встановлено, що суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні адміністративного позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави (частина третя статті 52 КАС України).
27. Верховний Суд зазначає, що принципи адміністративного судочинства, закріплені в КАС України, є нормами прямої дії, що застосовуються судом безпосередньо. Водночас, саме принцип офіційного з'ясування обставин у справі є притаманним лише адміністративному судочинству, основним завданням якого є, зокрема, ефективний захист прав та свобод особи від порушень з боку суб'єкта владних повноважень. Отже, встановлюючи обставини у справі, суд зобов'язаний, у першу чергу, установити відповідність заявлених у справі учасників судового процесу на предмет правильності визначення їх процесуального статусу. Це означає, що приписи статті 52 КАС України у системному зв'язку з нормами статей 2, 7 КАС України зобов'язують суд вжити заходів щодо встановлення кола осіб, які відповідають вимогам, установленим до учасників судового процесу, у тому числі, встановити відповідність сторони у справі заявленому стосовно неї статусу.
28. Особливості провадження у справах з приводу рішень, дій або бездіяльності державної виконавчої служби урегульовані статтею 181 КАС України, відповідно до частини третьої якої, відповідачем у справах з приводу рішень, дій або бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби є відповідний орган державної виконавчої служби. Зазначена норма кореспондується з нормами частини третьої статті 287 КАС України в чинній редакції, згідно з якою відповідачем у справах з приводу рішень, дій або бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи органу державної виконавчої служби є відповідний орган державної виконавчої служби, а у справах з приводу рішень, дій або бездіяльності приватного виконавця - приватний виконавець.
29. Основи організації та діяльності державної виконавчої служби, її завдання, правовий статус працівників органів державної виконавчої служби та їх соціальний захист визначались Законом №202/98-ВР, норми якого діяли на час виникнення спірних правовідносин. Цим же Законом визначався перелік органів державної виконавчої служби.
30. Так, згідно із частиною першою статті 3 Закону №202/98-ВР органами державної виконавчої служби є: Департамент державної виконавчої служби Міністерства юстиції України; відділи державної виконавчої служби Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, обласних, Київського та Севастопольського міських управлінь юстиції; районні, міські (міст обласного значення), районні в містах відділи державної виконавчої служби відповідних управлінь юстиції. Наведений перелік є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає.
31. Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що норми КАС України наділяють позивача правом самостійно визначити особу, яка повинна відповідати за позовом. Натомість установлення належності відповідача є обов'язком суду, який розглядає справу. Так, за змістом наведених норм законодавства, що діяло на час виникнення спірних правовідносин, у такій категорії справ відповідачами могли бути лише перераховані у статті 3 Закону №202/98-ВР органи державної виконавчої служби. Структурні підрозділи органів державної виконавчої служби: відділ примусового виконання рішень Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України, відділи примусового виконання рішень Управління державної виконавчої служби головних територіальних управлінь юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі не визначені як самостійні органи державної виконавчої служби, а тому вони не є суб'єктами владних повноважень, які за законом можуть бути відповідачами у справі.
32. Як встановлено судами, у позовній заяві ОСОБА_1 відповідачем у справі визначив ВПВР УДВС ГУЮ у Сумській області, на виконанні у якого перебував виконавчий документ про зобов'язання УПСЗН Охтирської міської ради перерахувати та виплатити йому кошти.
33. Суд, в силу вимог частини 3 статті 2 КАС України здійснює судовий контроль за рішенням, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, а відповідно зобов'язаний з'ясувати який суб'єкт владних повноважень повинен відповідати за заявленими позивачем вимогами.
Невиконання цього обов'язку унеможливлює і виконання конторольної функції суду.
34. Таким чином, ураховуючи те, що суб'єкт владних повноважень, до якого заявлена позивачем вимога є структурним підрозділом органу ДВС, який повинен відповідати за такими вимогами, суд першої інстанції відповідно до приписів статті 52 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) повинен замінити первинного відповідача на належного або, у разі наявності заперечень позивача, залучати зазначений орган як другого відповідача.
35. Верховний Суд зауважує, що матеріали справи свідчать про те, що заперечення у справі надано УДВС ГТУЮ у Сумській області і представництво інтересів відповідача здійснювала посадова особа зазначеного органу ДВС, однак судом першої інстанції ці обставини не враховано та розглянуто позов за участю неналежної сторони.
36. Водночас висновок суду апеляційної інстанції про те, що вирішення судом першої інстанції спору за участю відповідача - неналежного органу Державної виконавчої служби є підставою для скасування судового рішення та відмови в позові, не відповідає вимогам закону та означає, що справу розглянуто без сторони.
37. За правилами пункту 1 частини другої статті 353 КАС України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
38. Згідно з частиною 4 статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
39. Враховуючи те, що порушення процесуального закону допущено судом першої інстанції, а суд апеляційної інстанції ці порушення не усунув, Верховний Суд дійшов висновку про необхідність скасування рішень судів першої і апеляційної інстанцій з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
40. Під час нового розгляду суду необхідно вирішити питання щодо заміни первісного відповідача належним суб'єктом владних повноважень, який повинен відповідати за цим позовом, з урахуванням положень статті 48 КАС України у чинній редакції.
VІI. Судові витрати
41. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасником справи, на користь якого ухвалено судове рішення, у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
2. Постанову Зарічного районного суду м. Суми від 13 травня 2016 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2016 року скасувати.
3. Справу направити на новий судовий розгляд до Зарічного районного суду м. Суми.
4. Судові витрати не розподіляються.
5. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий: С.А. Уханенко
Судді: О.В. Кашпур
О.Р. Радишевська