Іменем України
12 червня 2020 року
Київ
справа №820/3145/17
адміністративне провадження №К/9901/2189/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року (головуючий суддя - Присяжнюк О.В., судді: Бартош Н.С., Курило Л.В.) у справі №820/3145/17 за позовом ОСОБА_1 (далі також - позивач) до Територіального управління Державної судової адміністрації України у Харківській області (далі також - відповідач, ТУ ДСА України у Харківській області) про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У липні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до ТУ ДСА України у Харківській області, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо ненарахування та невиплати йому у період з січня по червень 2017 року суддівської винагороди та допомоги на оздоровлення у травні 2017 року із застосуванням розміру мінімальної заробітної плати, встановленої Законом України «Про державний бюджет України на 2017 рік» від 21 грудня 2016 року № 1801-VIII (далі також - Закон № 1801-VIII);
- зобов'язати відповідача здійснити йому перерахунок і виплату суддівської винагороди за період січень - червень 2017 року та допомоги на оздоровлення виходячи із розміру мінімальної заробітної плати 3200 грн, з урахуванням раніше виплачених сум.
Обґрунтовуючи позов ОСОБА_1 посилався на протиправність дій ТУ ДСА України у Харківській області щодо виплати допомоги на оздоровлення та суддівської винагороди з розрахунку посадового окладу визначеного із розміру мінімальної заробітної плати 1600 гривень. На думку позивача, з 1 січня 2017 року розмір мінімальної заробітної плати, встановленої Законом №1801-VIII складає 3200 грн, а тому, саме з такого розміру відповідач має обраховувати вказані виплати. Таким чином, ТУ ДСА України в Харківській області в порушення зазначених норм, нарахувало та виплатило позивачу суддівську винагороду та матеріальну допомогу у меншому розмірі, ніж передбачено законодавством. За таких обставин, позивач вважає порушеними свої законні права.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2017 року адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_1 , суд першої інстанції зазначив, що відповідачем порушено право позивача на передбачений Законом України «Про судоустрій і статус суддів» від 07 липня 2010 року №2453-VI (далі також - Закон №2453-VI) розмір суддівської винагороди, виходячи з посадового окладу в 10 мінімальних заробітних плат, визначених статтею 8 Закону № 1801-VIII із розміру 3200 грн, починаючи з 1 січня 2017 року.
Не погоджуючись з таким судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції і ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 13 грудня 2017 року скасував рішення суду першої інстанції та прийняв нову постанову, якою у задоволені позовних вимог ОСОБА_1 відмовив.
Мотиви, з яких суд апеляційної інстанції дійшов такого висновку, ґрунтуються на тому, що норми Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 06 грудня 2016 року № 1774-VIII (далі також - Закон № 1774-VIII), впливаючи на числове вираження розміру суддівської винагороди, безпосередньо не стосуються її визначення, оскільки ними врегульовано виключно порядок застосування мінімальної заробітної плати при обрахунку суддівської винагороди. До внесення змін до законів України щодо незастосування мінімальної заробітної плати як розрахункової величини вона застосовується у розмірі 1600 грн. З огляду на положення статті 133 Закону № 2453-VI розмір суддівської винагороди, починаючи з 1 січня 2017 року, у порівнянні з його розміром, що діяв протягом 2016 року, не змінився, а отже право позивача на передбачений Законом №2453-VI розмір суддівської винагороди, виходячи з розміру в 10 мінімальних заробітних плат, визначених статтею 8 Закону №1801-VIII, не порушене.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги, позиція інших учасників справи
У касаційній скарзі ОСОБА_1 , посилаючись на неправильне застосування норм матеріального й порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року та залишити в силі постанову Харківського окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2017 року.
На обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив, що застосування при виплаті йому суддівської винагороди Закону №1774-VIII не має належних правових підстав, оскільки розмір винагороди судді не може визначатися цим Законом. Норми цього Закону (щодо незастосування мінімальної заробітної плати як розрахункової величини для визначення посадових окладів та заробітної плати працівників та інших виплат) не є змінами до профільного закону про судоустрій та, відповідно не повинні враховуватися для визначення розміру посадового окладу судді до проходження ним кваліфікаційного оцінювання. Відповідно до частини першої статті 133 спеціального Закону № 2453-VI розмір посадового окладу судді місцевого суду обраховується саме з розміру мінімальної заробітної плати (3200 гривень), а не іншої розрахункової величини. На думку позивача, встановлення розміру суддівської винагороди безпосередньо законом про судоустрій є вимогою та конституційною гарантією, а не рекомендацією для органів влади. Отже, право законодавця на визначення розміру винагороди іншими законами обмежено як Конституцією, так і відповідними законами про судоустрій. Наголошує, що невиконання пункту 23 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 02 червня 2016 року №1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» порушує гарантоване державою право на належне матеріальне забезпечення судді як одну із складових його незалежності.
ТУ ДСА України у Харківській області подано відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін. Зазначає, що скарга позивача не ґрунтується на нормах чинного законодавства, оскільки положення Закону № 1774-VIII хоч і не регулюють відносини судоустрою, проте ними запроваджено зміни по відношенню до загального правового регулювання розміру заробітної плати, що має бути враховано при призначенні її величини.
Рух касаційної скарги
У січні 2018 року вказана касаційна скарга надійшла до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.
За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Стрелець Т.Г., суддів Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л.
Ухвалою Верховного Суду від 11 січня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року, у зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача у цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями 21 червня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Соколову В.М., суддям Єресько Л.О., Загороднюку А.Г.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Указом Президента України №1824/2005 від 23 грудня 2005 року ОСОБА_1 призначено на посаду судді Шевченківського районного суду Харківської області строком на п'ять років.
Указом Президента України №1044/2007 від 01 листопада 2007 року позивач переведений на посаду судді Балаклійського районного суду Харківської області.
Постановою Верховної ради України № 2934-VI від 13 січня 2011 року ОСОБА_1 обраний безстроково на посаду судді Балаклійського районного суду Харківської області.
Кваліфікаційне оцінювання позивач не проходив.
З січня 2017 року позивач отримував суддівську винагороду з посадового окладу який складає 16000 грн.
Позивач звернувся до відповідача із заявою про перерахунок та виплату йому суддівської винагороди, виходячи з розміру мінімальної заробітної плати, визначеної Законом № 1801-VIII з розміру 3200 гривень.
Листом відповідач роз'яснив, що відсутні правові підстави для перерахунку та виплати позивачу суддівської винагороди з відповідного розрахунку.
Вважаючи, що відповідачем у спірний період виплата суддівської винагороди та матеріальної допомоги на оздоровлення здійснювалася у розмірах значно менших, ніж визначено частиною третьою статті 133 Закону №2453-VІ, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
Положеннями частини другої статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів; розмір винагороди судді встановлюється законом про судоустрій (стаття 130 Основного Закону України).
Частинами першою, другою статті 135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 2 червня 2016 року №1402-VIII визначено, що суддівська винагорода регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Суддівська винагорода виплачується судді з дня зарахування його до штату відповідного суду, якщо інше не встановлено цим Законом. Суддівська винагорода складається з посадового окладу та доплат за:
1) вислугу років;
2) перебування на адміністративній посаді в суді;
3) науковий ступінь;
4) роботу, що передбачає доступ до державної таємниці.
Частина третя цієї ж статті встановлює базові розміри посадового окладу суддів судів різних інстанцій, розрахунковою величиною яких є прожитковий мінімум для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
Пунктом 22 Розділу ХІІ «Прикінцевих та перехідних положень» Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 2 червня 2016 року №1402-VIII передбачено, що право на отримання суддівської винагороди у розмірах, визначених цим Законом (тобто Законом №1402-VIII), мають судді, які за результатами кваліфікаційного оцінювання підтвердили відповідність займаній посаді (здатність здійснювати правосуддя у відповідному суді) або призначені на посаду за результатами конкурсу, проведеного після набрання чинності цим Законом.
За правилами пункту 23 наведеного Розділу ХІІ передбачено, що до проходження кваліфікаційного оцінювання суддя отримує суддівську винагороду, визначену відповідно до положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 07 липня 2010 року №2453-VI.
Частиною третьою статті 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 року №2453-VI обумовлено, що посадовий оклад судді місцевого суду встановлюється у розмірі 10 мінімальних заробітних плат.
Таким чином, позивач вважає, що його суддівська винагорода у період з 01 січня 2017 року по 01 червня 2017 року має обраховуватися виходячи із розміру мінімальної заробітної плати, визначеної Законом №1801-VIII з посадового окладу 32000 грн.
Водночас, 6 грудня 2016 року був прийнятий Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» №1774-VIII, що набрав чинності 1 січня 2017 року.
Пунктом 3 Розділу ІІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 6 грудня 2016 року №1774-VIII встановлено, що мінімальна заробітна плата після набрання чинності цим Законом не застосовується як розрахункова величина для визначення посадових окладів і заробітної плати працівників та інших виплат. До внесення змін до законів України щодо незастосування мінімальної заробітної плати як розрахункової величини вона застосовується у розмірі прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого на 1 січня календарного року, починаючи з 1 січня 2017 року (тобто у розмірі 1600 грн).
Згідно пункту 9 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 6 грудня 2016 року №1774-VIII до приведення законодавчих актів у відповідність із цим Законом вони застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону.
Надаючи правову оцінку доводам сторін щодо розрахункової величини для визначення розміру посадового окладу суддів, які не пройшли кваліфікаційного оцінювання, колегія суддів зазначає таке.
Матеріалами справи встановлено, що ОСОБА_1 призначено на посаду судді до набрання чинності Законом № 1402-VIII. При цьому, кваліфікаційне оцінювання у відповідності до вимог законодавства позивач не проходив.
Частина третя статті 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 року №2453-VI встановлювлює розмір посадового окладу судді місцевого суду - 10 мінімальних заробітних плат. Ця норма застосовувалася для визначення розміру посадового окладу тих суддів, які не пройшли кваліфікаційного оцінювання, як це було передбачено положеннями пункту 23 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 2 червня 2016 року №1402-VIII.
Натомість Законом України від 6 грудня 2016 року №1774-VIII, який набрав чинності 1 січня 2017 року, змінено підхід до визначення розмірів посадових окладів і заробітної плати працівників, а також інших виплат (наприклад, для розрахунку розміру плати за надання адміністративних послуг, у колективних договорах та угодах усіх рівнів). Тобто цим Законом запроваджено нову розрахункову величину для визначення розмірів тих чи інших виплат шляхом заміни мінімальної заробітної плати на прожитковий мінімум.
Отже, з прийняттям Закону України від 6 грудня 2016 року №1774-VIII зміни зазнав не розмір суддівської винагороди, а розрахункова величина.
Враховуючи приписи пункту 23 Розділу XII «Прикінцевих та перехідних положень» Закону №1402-VIII, в якому визначено, що до проходження кваліфікаційного оцінювання суддя отримує суддівську винагороду, визначену відповідно до положень Закону №2453-VI, Верховний Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що позивачу повинна нараховуватись суддівська винагорода відповідно до Закону №2453-VI.
Зі спірних правовідносин, що склались у цій справі, позивач наголошує на незастосуванні відповідачами приписів частини третьої статті 133 Закону №2453-VI, в якій обумовлено, що посадовий оклад судді місцевого суду встановлюється в розмірі 10 мінімальних заробітних плат.
Суд зазначає, що наведена норма є бланкетною, оскільки визначає лише кількість мінімальних заробітних плат для встановлення розміру посадового окладу судді, але не встановлює розмір мінімальної заробітної плати, який необхідний для цього.
Водночас, саме пунктом третім Розділу ІІ Перехідних та прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 06 грудня 2016 року № 1774-VIII (далі - Закон № 1774-VIII) установлено, що мінімальна заробітна плата (3200 грн) після набрання чинності цим Законом не застосовується як розрахункова величина для визначення посадових окладів та заробітної плати працівників та інших виплат.
Отже, таким приписом законодавець заборонив застосовувати розмір мінімальної заробітної плати (3200 грн) як розрахункову величину для визначення посадових окладів, в тому числі й суддів.
Цим пунктом законодавець встановив, що до внесення змін до законів України щодо незастосування мінімальної заробітної плати як розрахункової величини вона застосовується у розмірі 1600 грн.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 31 жовтня 2019 року у справі № 520/11431/18 та від 9 серпня 2019 року у справі №826/9404/17.
Крім того, варто зазначити, що відповідно до статей 7, 8 Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» розмір прожиткового мінімуму для працездатної особи з 1 грудня 2016 року становив 1600 грн, як і розмір мінімальної заробітної плати, який також становив 1600 грн.
Відповідно до статей 7, 8 Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» розмір прожиткового мінімуму для працездатної особи з 1 січня 2017 року становив 1600 грн, а розмір мінімальної заробітної плати - 3200 грн.
З викладеного випливає, що до 1 січня 2017 року розмір посадового окладу судді становив 16000 грн (10 х 1600 грн мінімальної заробітної плати), з 1 січня 2017 року розмір посадового окладу судді, який не пройшов кваліфікаційне оцінювання, також становив 16000 грн (10 х 1600 грн).
Вказане означає, що розмір посадового окладу судді, який не пройшов кваліфікаційного оцінювання, після зміни розрахункової величини Законом України від 6 грудня 2016 року №1774-VIII насправді не змінився, що свідчить про відсутність порушення гарантії позивача щодо розміру його матеріального забезпечення внаслідок внесених цим Законом змін.
Слід наголосити, що законодавець не порушив гарантії суддів щодо розміру суддівської винагороди, оскільки для визначення окладу судді підлягає застосуванню розмір мінімальної заробітної плати, який не є меншим від того, що застосовувався раніше до такого врегулювання.
Отже, враховуючи викладене, колегія суддів відхиляє доводи позивача про те, що з внесенням змін Законом України від 6 грудня 2016 року №1774-VIII винагорода судді повинна розраховуватися на основі мінімальних заробітних плат, і погоджується з доводами відповідача про необхідність застосування у такому випадку як розрахункової величини прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого на 1 січня відповідного календарного року.
Крім того, Верховний Суд відхиляє аргументи позивача про невідповідність Закону №1774-VIII принципам «якості закону» і правової визначеності, з огляду на таке.
Як випливає з практики ЄСПЛ, поняття «якість закону» означає, що національне законодавство повинне бути доступним і передбачуваним, тобто визначати достатньо чіткі положення, аби дати людям адекватну вказівку щодо обставин і умов, за яких державні органи мають право вживати заходів, що вплинуть на їх конвенційні права (рішення ЄСПЛ від 24 квітня 2008 року у справі «C. Дж. та інші проти Болгарії», заява № 1365/07, пункт 39, від 9 січня 2013 року у справі «Олександр Волков проти України», заява № 21722/11, пункт 170).
ЄСПЛ неодноразово зазначав, що формулювання законів не завжди чіткі, тому їх тлумачення і застосування залежить від практики. Роль розгляду справ у судах полягає саме в тому, щоб позбутися таких інтерпретаційних сумнівів з урахуванням змін у повсякденній практиці (рішення ЄСПЛ від 11 листопада 1996 року у справі «Кантоні проти Франції», заява №17862/91, пункти 31-32; від 11 квітня 2013 року у справі «Вєренцов проти України», заява №20372/11, пункт 65).
У рішенні Конституційного Суду України від 29 червня 2010 року №17-рп/2010 вказано, що одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, в якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями. Тобто обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки.
Позивач обґрунтовує невідповідність Закону №1774-VIII принципам «якості закону» і правової визначеності тим, що ані цим, ані іншими законами не скасовано й не внесено змін до норм спеціальних законів, зокрема частини другої статті 135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 2 червня 2016 року, пункту 23 Прикінцевих та перехідних положень цього ж Закону, частини першої статті 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 року, а також статей 8 Законів України про Державний бюджет України на 2016 і 2017 роки.
З огляду на встановлені обставини і правове регулювання, враховуючи судову практику ЄСПЛ і висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, колегія суддів дійшла висновку, що нараховуючи і виплачуючи позивачу суддівську винагороду та матеріальну допомогу на оздоровлення на основі розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого на 1 січня календарного року (1600 грн) у період з січня до червня 2017 року включно, ТУ ДСА України в Харківській області діяло на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України. Водночас порушень принципів недискримінації, пропорційності, «якості закону» та правової визначеності Верховний Суд не встановив.
Вказана правова позиція висловлена у рішенні Верховного Суду від 11 березня 2020 року справа №200/9195/19-а.
Враховуючи вищезазначене, колегія суддів вважає, що постанова Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким дана належна юридична оцінка, правильно застосовані норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, та не допущено порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи. Усі доводи та їх обґрунтування викладені у касаційній скарзі не спростовують висновків суду апеляційної інстанції, тому підстави для скасування оскаржуваного судового рішення апеляційної інстанції та задоволення касаційної скарги відсутні.
За частиною першою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Частиною другої цієї статті встановлено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Доводи, якими позивач обґрунтовує свою касаційну скаргу, стосуються фактичних обставин справи, доказів, на підставі яких встановлено ці обставини, та правової оцінки, яку надали їм суди. Зважаючи на межі касаційного перегляду справи та повноваження касаційного суду на цій стадії достатніх та обґрунтованих підстав для того, щоб вважати висновки судів в даній справі помилковими, немає і аргументи позивача їх не спростовують.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
Висновки щодо розподілу судових витрат
З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку із переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-IX та статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року у справі №820/3145/17 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
В.М. Соколов
Л.О. Єресько
А.Г. Загороднюк ,
Судді Верховного Суду