Іменем України
04 червня 2020 року
Київ
справа №820/5124/18
адміністративне провадження №К/9901/7632/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),
суддів: Гусака М.Б., Усенко Є.А.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області в інтересах держави в особі Міністерства енергетики та захисту довкілля України, Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації, Департаменту містобудування та архітектури Харківської міської ради на ухвалу Другого апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2020 року (головуючий суддя - Гуцал М.І., судді: Донець Л.О., Бенедик А.П.) у справі № 820/5124/18 за позовом Головного управління ДФС у Харківській області до Державного підприємства «Проектування будівництва підприємств вугільної промисловості «ПІВДЕНДІПРОШАХТ» про надання дозволу на стягнення податкового боргу за рахунок майна,-
У червні 2018 року Головне управління ДФС у Харківській області (далі - ГУ ДФС) звернулось з позовом до Державного підприємства «Проектування будівництва підприємств вугільної промисловості «ПІВДЕНДІПРОШАХТ» (далі - ДП «ПІВДЕНДІПРОШАХТ»), в якому просило надати дозвіл на погашення суми податкового боргу перед державним бюджетом України у розмірі 3478127,59 грн за рахунок майна відповідача, що перебуває у податковій заставі.
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2018 року позов задоволено.
Не погодившись з указаним рішенням, 27 січня 2020 року заступник прокурора Харківської області в інтересах держави в особі Міністерства енергетики та захисту довкілля України, Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації, Департаменту містобудування та архітектури Харківської міської ради (далі - заступник прокурора) подав апеляційну скаргу.
Ухвалою Другого апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2020 року апеляційну скаргу повернуто скаржнику.
Повертаючи апеляційну скаргу з підстав, визначених пунктом 7 частини четвертої статті 169 КАС України, апеляційний суд дійшов висновку, що заступником прокурора Харківської області не було належним чином обґрунтовано, в чому саме полягає порушення інтересів держави та необхідність їх захисту, не наведено визначені законом підстави для звернення прокурора та відповідного аргументування в частині неможливості самостійної реалізації права на апеляційне оскарження рішення суду першої інстанції особами, в інтересах яких звертається скаржник.
Суд апеляційної інстанції вказав, що скаржником не доведено, яким чином наданий оскаржуваним судовим рішенням дозвіл на погашення податкового боргу, що не є тотожним відчуженню конкретно визначеного нерухомого майна, суперечить інтересам держави. Відтак, не можуть бути застосовані норми пункту 16 частини першої статті 6, статті 18 Закону України «Про охорону культурної спадщини». Крім того, посилаючись на дію Закону України «Про введення мораторію на примусову реалізацію майна», прокурор не вказував на належність нерухомого майна боржника до основних засобів виробництва, які забезпечують саме виробничу діяльність такого державного підприємства.
Не погоджуючись з вказаною ухвалою, заступник прокурора подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення апеляційним судом норм процесуального права, просить скасувати ухвалу про повернення апеляційної скарги та направити справу для продовження розгляду до Другого апеляційного адміністративного суду.
В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначено, що підставою для оскарження рішення суду першої інстанції стало порушення інтересів держави, яке виявилось у продажу майна державного підприємства, яке є архітектурною пам'яткою, всупереч існування мораторію на примусову реалізацію майна державних підприємств, встановленого Законом України «Про введення мораторію на примусову реалізацію майна». Скаржник зауважує, що державними органами, в інтересах яких подано апеляційну скаргу, була допущена бездіяльність, тому у прокурора виник обов'язок із вжиття заходів представницького характеру на захист інтересів держави і було реалізовано право зазначених органів на оскарження судового рішення. Повідомлено, що до Єдиного реєстру досудових розслідувань внесено відомості про вчинення службовими особами ГУ ДФС кримінального правопорушення за частиною другою статті 364 КК України внаслідок реалізації ТОВ «Пушка-5» майна, що належало ДП «ПІВДЕНДІПРОШАХТ». Скаржник наголошує, що у разі нездійснення або неналежного здійснення судового захисту інтересів держави суб'єктом владних повноважень, щоб інтереси держави не залишались незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль та замінює у судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень.
Відзиви на касаційну скаргу до суду не надходили.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції).
Спеціальним законом, який визначає виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII).
Частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб'єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII).
Згідно з частиною четвертою статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У Рішенні від 8 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд, з'ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Оскільки «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
З огляду на викладене колегія суддів вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року (справа № 806/1000/17), від 19 вересня 2019 року (справа № 815/724/15), від 17 жовтня 2019 року (справа № 569/4123/16-а).
У постанові від 13 лютого 2019 року (справа №826/13768/16) Велика Палата Верховного Суду підтримала правову позицію щодо застосування частини 3 статті 23 Закону №1697-VII, викладену у постанові Верховного Суду від 25 квітня 2018 року (справа №806/1000/17).
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у вказаній постанові зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
Зокрема, у першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду висловив правову позицію, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Водночас, прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Аналогічну правову позицію викладено у постанові Верховного Суду від 20 вересня 2018 року (справа №924/1237/17).
Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв'язку з частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах є можливою за умови вказівки на докази, що підтверджують підстави звернення до суду із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором..
Підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави встановлюються в кожному окремому випадку. Оцінку цим підставам суд надає з урахуванням характеру спірних правовідносин, застосування необхідного способу захисту права, визначення кола доказів, необхідних для підтвердження наявності конкретного права і обов'язку, та доказів, що підтверджують позов, зокрема фактів матеріально-правового характеру, що визначаються нормами матеріального права, які врегульовують спірні правовідносини, їх виникнення, зміну, припинення.
Суд апеляційної інстанції, повертаючи апеляційну скаргу з посиланням на правові висновки Верховного Суду, викладені у наведених вище постановах, зазначив, що заступником прокурора в даному випадку не доведено обставин порушення інтересів держави, як і не надано доказів неможливості самостійної реалізації Міністерством енергетики та захисту довкілля України, департаментом містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації та департаментом містобудування та архітектури Харківської міської ради права на апеляційне оскарження рішення суду першої інстанції у цій справі.
Колегія суддів вважає такий висновок суду апеляційної інстанції помилковим з огляду на таке.
Так, порушення інтересів держави прокурор обґрунтовував тим, що за наслідками виконання рішення суду першої інстанції було реалізовано належне відповідачу нерухоме майно, на яке поширювалась дія мораторію, встановленого Законом України «Про введення мораторію на примусову реалізацію майна». При цьому, враховуючи те, що спірне майно було закріплено за ДП «ПІВДЕНДІПРОШАХТ» на праві господарського відання, будь-які дії з таким майном могли б вчинятися лише з дозволу власника - Міністерства енергетики та вугільної промисловості України.
Також заступник прокурора наголошував на тому, що об'єкт нерухомого майна, належний відповідачу, є архітектурною пам'яткою відповідно до Переліку об'єктів культурної спадщини національного та місцевого значення пам'яток архітектури, містобудування, садово-паркового мистецтва, ландшафтних, науки і техніки м. Харкова, затвердженого рішенням ОВК від 5 березня 1992 року №61. Згідно з вимогами Закону України «Про охорону культурної спадщини» забороняється передача такої пам'ятки у володіння, користування чи управління іншій особі без погодження відповідного органу охорони культурної спадщини.
Разом з тим, ні Міністерство енергетики та захисту довкілля України, ні департамент містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації та департамент містобудування та архітектури Харківської міської ради, які є заінтересованими особами, не були залучені сторонами по справі, що призвело до порушення інтересів держави внаслідок недотримання встановленої законом процедури вибуття нерухомого майна з державної власності.
При цьому своє звернення до суду заступник прокурора обґрунтував допущеною вказаними державними органами бездіяльністю в частині захисту інтересів держави.
Колегія суддів вважає помилковим висновок апеляційного суду про недостатнє обґрунтування заступником прокурора того, в чому саме полягає порушення інтересів держави та необхідність їх захисту, оскільки апелянт такі обставини навів з посиланням на відповідну регламентацію у чинному законодавстві порядку вибуття з державного володіння нерухомого майна, що, серед іншого, належить до архітектурних пам'яток. При цьому вирішення питання того, чи дійсно в даному випадку було порушено інтереси держави, чи розповсюджуються на дані правовідносини положення Законів України «Про охорону культурної спадщини» та «Про введення мораторію на примусову реалізацію майна» мають встановлюватись під час розгляду справи по суті.
З приводу посилань заступника прокурора на допущену Міністерством енергетики та захисту довкілля України, департаментом містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації та департаментом містобудування та архітектури Харківської міської ради бездіяльність в частині самостійної реалізації права на апеляційне оскарження, колегія суддів зазначає наступне.
З аналізу частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» слідує, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обґрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб'єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб'єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.
Аналогічний правовий висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19 липня 2018 року (справа №822/1169/17), від 17 липня 2019 року (справа № 810/3159/18), від 18 липня 2019 року (справа № 826/15794/17).
На переконання суду касаційної інстанції, обов'язку прокурора навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду, кореспондує обов'язкок суду з перевірки таких обставин.
До апеляційної скарги заступником прокурора було долучено лист від 2 грудня 2019 року №1.1-17-13788 «Щодо захисту майнових інтересів держави», направлений Міністерством енергетики та захисту довкілля України на адресу Генеральної прокуратури України, в якому заявником висловлено прохання щодо вжиття органами прокуратури України відповідних заходів реагування з наведенням обґрунтувань такого звернення (том 4 а.с.18-21).
Водночас, мотивувальна частина оскаржуваної ухвали не містить висновків апеляційного суду в частині наведених у цьому листі обставин, які, за позицією заступника прокурора, свідчать про допущену зазначеним державним органом бездіяльність щодо захисту інтересів держави.
Крім того, судом апеляційної інстанції не перевірялось, чи було дотримано заступником прокурора приписи частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», чи були зазначені державні органи взагалі обізнані про існування рішення суду першої інстанції у цій справі.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що у даній справі заступником прокурора належним чином зазначено, які саме інтереси держави порушено, а судом апеляційної інстанції не виконано в повній мірі обов'язок щодо перевірки тверджень апелянта про допущення відповідними державними органами бездіяльності, яка призвела до незахищеності інтересів держави.
За таких обставин суд касаційної інстанції вважає необґрунтованим висновок апеляційного суду про наявність підстав для повернення апеляційної скарги відповідно до пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України, а тому касаційну скаргу слід задовольнити, скасувати ухвалу суду апеляційної інстанції про повернення апеляційної скарги з направленням справи до Другого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду, в ході якого має бути вирішено питання про можливість відкриття апеляційного провадження у справі.
Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Частиною четвертою статті 353 КАС України визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
Керуючись ст. 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд -
Касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області в інтересах держави в особі Міністерства енергетики та захисту довкілля України, Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації, Департаменту містобудування та архітектури Харківської міської ради задовольнити.
Ухвалу Другого апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2020 року про повернення апеляційної скарги у справі №820/5124/18 скасувати.
Справу направити до Другого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
М.М. Гімон
М.Б. Гусак
Є.А. Усенко ,
Судді Верховного Суду