Справа № 500/806/20
03 червня 2020 рокум.Тернопіль
Тернопільський окружний адміністративний суд, у складі головуючої судді Подлісної І.М. розглянувши в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити дії, -
До Тернопільського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити дії.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що ОСОБА_1 (надалі по тексту - Позивач) звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області (надалі по тексту - Відповідач) із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0000 га у власність для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення (земель запасу (земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам)) державної власності розташованої за межами населеного пункту на території Новопетликівської сільської ради Бучацького району Тернопільської області.
Відповідач наказом від 15 листопада 2019 року №19-5370/14-19-СГ «Про відмову у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою» відмовив позивачу у наданні такого дозволу. Позивач вважає вищевказаний наказ Відповідача протиправним.
Ухвалою від 02.04.2020 судом прийнято до розгляду позовну заяву та відкрито провадження у справі. Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 263 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) судом вирішено розглядати справу за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні). Відповідачу надано п'ятнадцятиденний строк з дня вручення ухвали про відкриття провадження у справі для подання відзиву на позовну заяву.
Відповідач скористався правом на подання відзиву на позовну заяву, який надійшов на адресу суду із відповідними письмовими доказами 17.04.2020. У відзиві відповідач не погоджується з позовними вимогами та доводами, викладеними в адміністративному позові, та в обґрунтування своїх заперечень зазначає наступне.
Головним управлінням Держгеокадастру у Тернопільській області на адресу Новопетликівської сільської ради Бучацького району для розгляду було скеровано відповідного листа від 22.10.2020 за № 18-19-0.52-6347/2-20 про надання пропозицій щодо прийняття відповідачем наказу щодо відведення ділянки позивачу.
Новопетликівська сільська рада Бучацького району Тернопільської області у листі від 04.11.2019 за № 183 просить врахувати, що дана земельна ділянка належить до земель загального користування - пасовище, яким користуються жителі громади. Тому, сільська рада змушена відмовити у наданні дозволу гр. ОСОБА_1 на розроблення документації щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,000 га для ведення ОСГ.
Відтак, враховуючи позицію органу місцевого самоврядування, відповідач відмовив у прийнятті рішення про задоволення заяви позивача про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки площею 2 га. Відповідач вважає наказ від 15.11.2019 № 19-5370/14-19-СГ прийнятий у відповідності до вимог земельного законодавства, і просив відмовити в задоволенні позову повністю.
24 квітня 2020 року ухвалою суду було призначено справу до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням учасників справи на 03.06.2020 о 12:00 год.
18.05.2020 через канцелярію Тернопільського окружного адміністративного суду надійшла відповідь на відзив від позивача, відповідно до якої вказано на безпідставність та необґрунтованість відзиву відповідача, оскільки зазначені в ньому відомості не відповідають дійсності.
Позивач в судове засідання не з'явився, подавши до суду заяву про розгляд справи без його участі. Просив справу розглядати в порядку письмового провадження. Позовні вимоги підтримав повністю.
Представник відповідача в судове засідання не з'явився, хоча належним чином був повідомлений про час, дату і місце розгляду справи. Причини неявки суд не повідомив.
Від відповідача, який належним чином повідомлявся про дату, час та місце судового розгляду відповідно до статей 124, 126 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України),- будь-яких клопотань та заяв станом на 03.06.2020 року - не надходило.
Відповідно до п.1 ч.3 ст. 205 КАС України, якщо учасник справи або його представник були належним чином повідомлені про судове засідання, суд розглядає справу за відсутності такого учасника справи у разі неявки в судове засідання учасника справи (його представника) без поважних причин або без повідомлення причин неявки.
Таким чином, з огляду на вжиття судом всіх залежних від нього заходів щодо повідомлення належним чином сторін про наявність судової справи за їх участю та можливість реалізації ними права захисту у судовому порядку їх прав та інтересів, зважаючи на відсутність потреби заслухати свідка чи експерта, а також враховуючи неявку в судове засідання представника відповідача, та відповідну заяву позивача про розгляд справи без його участі, - суд, у відповідності до положень частини 9 статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України, визнав за доцільне проводити розгляд справи в порядку письмового провадження.
Перевіривши матеріали справи, розглянувши доводи, викладені в позові та відзиві на позов, та надавши їм належну правову оцінку, проаналізувавши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, у їх сукупності, суд вважає, що позовні вимоги є обґрунтованими, доведеними належним чином та підлягають частковому задоволенню , - з огляду на наступне.
Судом встановлено, що до Головного управління надійшла заява ОСОБА_1 від 11.10.2019 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,000 га у власність для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної форми власності, розташованої за межами населеного пункту на території Новопетликівської сільської ради Бучацького району Тернопільської області (далі - Проект землеустрою).
Відповідач наказом від 15 листопада 2019 року №19-5370/14-19-СГ «Про відмову у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою» відмовив мені у наданні такого дозволу у зв'язку із відсутністю погодження органу місцевого самоврядування, так як зазначене заявником на викопіюванні місце знаходження земельної ділянки суперечить приписам статей 4 та 5 Земельного кодексу України, оскільки не забезпечує дотримання основних завдань та принципів земельного законодавства, пов'язаних із рівністю права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави.
Приписами абзацу 1 частини 7 статті 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
У спірному наказі Відповідач послався на рішення колегії Держземагентства України № 2/1 "Про обов'язкове направлення на розгляд місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності", затвердженого наказом Держземагентства України від 15.10.2014 №328, Положення про Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області, ст.15-1, 118, 122 Земельного кодексу України.
Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521.
Оскільки, спірна земельна ділянка належить до категорії земель сільськогосподарського призначення державної власності, то розгляд питання про надання дозволу чи відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки у власність, віднесено до компетенції Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області.
Отже, відповідач є спеціально уповноваженим органом на розпорядження землями державної власності сільськогосподарського призначення.
Посилання відповідача у своїй відмові саме на положення наказу Держземагентства України №328 від 15.10.2014 року є протиправним, оскільки перелік законних підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає. Підстава для відмови, яка була зазначена відповідачем, нормами Земельного Кодексу України непередбачена.
Визначаючись щодо позовних вимог, суд виходить з того, що відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що ї передбачені Конституцією та законами України.
Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України та Законом України «Про землеустрій».
Земельний кодекс України у статті 118 встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.
Частиною 6 статті 118 Земельного кодексу України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Приписами абзацу 1 частини 7 статті 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Разом з тим, віце-прем'єр-міністром - Міністром регіонального розвитку будівництва та житлово - комунального господарства України надано Держземагентству України доручення від 08 жовтня 2014 року №37732/0/1-14 про обов'язкове направлення на розгляд місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності на етапі надання згоди на розроблення відповідної документації із землеустрою за зверненнями юридичних та фізичних осіб щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які не перебувають у їхньому користуванні.
На виконання вказаного доручення, Держземагентством України прийнято наказ від 15 жовтня 2014 року № 328 "Про введення в дію рішень колегії Держземагентства України від 14 жовтня 2014 року", зокрема - рішення колегії Держземагентства України № 2/1 "Про обов'язкове направлення на розгляд місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності", яким запроваджено з 15 жовтня 2014 року обов'язкове врахування позиції органів місцевого самоврядування щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності.
Рішенням колегії №2/1 передбачено обов'язкове направлення на розгляд місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності на етапі надання згоди на розроблення відповідної документації із землеустрою, і у разі надходження у десятиденний строк від органу місцевого самоврядування мотивованих заперечень стосовно надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, які безпосередньо передбачені законом, зокрема частиною 7 статті 118 та частиною 3 статті 123 Земельного кодексу України у задоволенні відповідного клопотання може бути відмовлено.
Отже, вказане рішення колегії Держземагентства України №2/1 фактично визначає ще одного суб'єкта земельних правовідносин при вирішенні питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, яким є сільська рада.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 30 жовтня 2018 року у справі № 813/1943/17.
Суд звертає увагу на те, що позивач, при зверненні до відповідача з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства подав необхідні документи, передбачені нормами Земельного кодексу України, тобто виконав всі передумови для отримання відповідного дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, а тому підстави для відмови у наданні такого дозволу відсутні.
Натомість відповідач відмовив ОСОБА_1 в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки, у зв'язку з відмовою у погодженні органу місцевого самоврядування, так як зазначене заявником на викопіюванні місце знаходження земельної ділянки суперечить приписам статей 4 та 5 Земельного кодексу України, оскільки не забезпечує дотримання основних завдань та принципів земельного законодавства, пов'язаних із рівністю права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави.
Статтею 4 Земельного кодексу України визнано, що земельне законодавство включає цей Кодекс, інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин. Завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Стаття 5 цього ж кодексу встановлює, що земельне законодавство базується на таких принципах: а) поєднання особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва; б) забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави; в) невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом; г) забезпечення раціонального використання та охорони земель; г) забезпечення гарантій прав на землю; д) пріоритету вимог екологічної безпеки.
Позиція Відповідача про те, що зазначене заявником на викопіюванні місце знаходження земельної ділянки суперечить приписам статей 4 та 5 Земельного кодексу України, оскільки не забезпечує дотримання основних завдань та принципів земельного законодавства, пов'язаних із рівністю права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави в даному випадку є немотивованою, адже Відповідачем не надано доказів про те, що будь-кому з громадян надано дозвіл на земельну ділянку, яку хотіла отримати позивач, чи доказів, що ця земельна ділянка уже зайнята іншою особою. Відтак зазначені підстави відмови не відповідають тим, які визначені частиною 7 статті 118 ЗК України.
Водночас, надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки одній особі не є підставою для відмови в його наданні іншій особі (правова позиція Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 22.09.2019 у справі №813/1631/14, адміністративне провадження №К/9901/4809/18).
Вирішуючи питання щодо позовної вимоги - про зобов'язання відповідача надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га, то суд враховує, що згідно з пунктом 4 частини другої статті 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про зобов'язання відповідача вчинити певні дії.
При цьому суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні (частини четверта статті 245 КАС України).
На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень: у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
Так, у даному випадку повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивованої відмови у його наданні, регламентовано частиною шостою статті 118 ЗК України. Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними (такі правові висновки наведені у постановах Верховного Суду від 23.05.2018 у справі №825/602/17, від 05.03.2019 у справі №2040/6320/18).
Водночас, надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Видача такого дозволу без необхідних дій суб'єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.
З урахуванням викладеного суд вважає, що належним способом захисту прав позивача є зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 11.10.2019 про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 гектара за рахунок земель сільськогосподарського призначення (земель запасу (земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам)) державної власності розташованої за межами населеного пункту на території Новопетликівської сільської ради Бучацького району Тернопільської області, з урахуванням правової оцінки даного питання, викладеної у рішенні суду.
Відповідно до статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Відповідно до ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд згідно статті 90 цього Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Отже, суд, враховуючи встановлені обставини справи та положення чинного законодавства, об'єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення для вирішення спору по суті, приходить до переконання, що позовні вимоги підлягають до задоволення частково.
Відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати підлягають відшкодуванню за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, в розмірі 1681,60 грн.
Керуючись статтями 139, 241-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Позов задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області (місцезнаходження: вул. Лисенка, 20а,м. Тернопіль,46002, ЄДРПОУ / ІПН: 39766192) від 15.11.2019 № 19-5370/14-19-СГ «Про відмову у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою» ОСОБА_1 (місце проживання: АДРЕСА_1 , ЄДРПОУ / ІПН: НОМЕР_1 ) щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 гектара за рахунок земель сільськогосподарського призначення (земель запасу (земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам)) державної власності розташованої за межами населеного пункту на території Новопетликівської сільської ради Бучацького району Тернопільської області.
Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області (місцезнаходження: вул. Лисенка, 20а,м. Тернопіль,46002, ЄДРПОУ / ІПН: 39766192) повторно розглянути заяву ОСОБА_1 (місце проживання: АДРЕСА_1 , ЄДРПОУ / ІПН: НОМЕР_1 ) від 11.10.2019 про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 гектара за рахунок земель сільськогосподарського призначення (земель запасу (земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам)) державної власності розташованої за межами населеного пункту на території Новопетликівської сільської ради Бучацького району Тернопільської області, з урахуванням правової оцінки даного питання, викладеної у рішенні суду.
В задоволенні решти позовних вимог відмовити.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду може бути подана до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Тернопільський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повне судове рішення складено 05 червня 2020 року.
Головуючий суддя Подлісна І.М.