01 червня 2020 року справа № 580/887/20
м. Черкаси
Черкаський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Гайдаш В.А.,
розглянувши у порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження у приміщенні суду адміністративну справу за позовом Державної екологічної інспекції Центрального округу до приватного акціонерного товариства «Юрія» про застосування заходів реагування,
До Черкаського окружного адміністративного суду звернулась Державна екологічна інспекція Центрального округу (вул. Коцюбинського, буд. 6, м. Полтава, 36039, далі - позивач) з позовом до приватного акціонерного товариства «Юрія» (вул. Кобзарська, 108, м.Черкаси, 18000, далі - відповідач), в якому просить зобов'язати відповідача повністю зупинити діяльність в частині здійснення робіт з видобування підземної води до отримання дозвільного документу, а саме: дозволу на користування надрами відповідно до вимог ст. 23 Закону України «Про Надра» та висновку з оцінки впливу на довкілля, відповідно до вимог п. 13 ч. 3 ст. 3 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля».
Ухвалою суду від 31.03.2020 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі, справу вирішено розглядати за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні) за наявними у справі матеріалами.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач під час здійснення господарської діяльності вчиняє дії щодо забору підземної води із свердловини, за відсутності спеціального дозволу на користування надрами, у зв'язку з чим позивач вважає, що відповідач зобов'язаний зупинити свою діяльність в частині здійснення робіт з видобування підземної води до отримання дозвільного документу, а саме: дозволу на користування надрами відповідно до вимог ст. 23 Закону України «Про Надра» та висновку з оцінки впливу на довкілля, відповідно до вимог п. 13 ч. 3 ст. 3 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля».
Відповідач позов не визнав, надав до суду письмовий відзив на позов, у якому зазначив, що за результатами проведеної планової перевірки дотримання відповідачем вимог природоохоронного законодавства Державною екологічною інспекцією Центрального округу складено акт від 20.01.2020 №3/3/4/2020/ПЛ, згідно якого встановлено забір відповідачем підземної води із свердловини за відсутності спеціального дозволу на користування надрами. На підставі результатів цієї перевірки відповідачем винесено припис від 31.01.2020 №3, у п. 5 якого зазначено про необхідність отримання спеціального дозволу на користування надрами (підземні води) до 01.07.2020. Однак, позивач встановивши відповідачу строк виконання припису в частині отримання спеціального дозволу на користування надрами (підземні води) до 01.07.2020, не дочекавшись закінчення строку його виконання, передчасно звернувся до суду із позовом про застосування заходів реагування зупинити діяльність в частині здійснення робіт з видобування підземної води до отримання дозвільного документу. Крім того, відповідач неодноразово у продовж 2018-2019 років звертався до позивача із заявою та доданими до неї документами щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами, однак такі заяви повертались із зауваженнями на доопрацювання. З моменту закінчення строку дії дозволу і по теперішній час, відповідачем виконуються всі вимоги, які передбачені спеціальним дозволом на користування надрами, зокрема: здійснюється забір підземної води із свердловини в кількості, що визначена дозволом на спецводокористування від 18.12.2015 №Укр620-А/Чрк, термін дії з 31.12.2015 до 01.01.2021; своєчасно та у повному обсязі сплачується обов'язкові платежі до бюджету за користування надрами та спеціальне водокористування; розроблено та затверджено документацію щодо геологічного забезпечення дослідно-промислової розробки і геолого-економічної оцінки експлуатаційних запасів підземних питних вод; розроблено та затверджено зони санітарної охорони свердловин, які утримуються у належному стані; проводяться режимні спостереження за кількістю видобутку та якісним складом підземних вод; надсилається щорічна звітність до ДНВП «Геоінформ»; розроблено документацію з оцінки впливу на довкілля (ОВД). Станом на час розгляду справи, відповідачем вчинено майже всі необхідні дії та зібрано документи для отримання такого спеціального дозволу у строк, що визначений позивачем у приписі (до 01.07.2020), однак з урахуванням норм Закону України від 30.03.2020 №540-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових спеціальних та економічних гарантій, у зв'язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)», відповідачу залишилось провести громадське обговорення документацію з оцінки впливу на довкілля (ОВД).
07.05.2020 позивачем надіслано до суду відповідь на відзив, згідно якого Державна екологічна інспекція Центрального округу вважає, що доводи відповідача, які викладені у відзиві на позов є необґрунтованими, а позов таким, що підлягає до повного задоволення.
Дослідивши подані до суду письмові докази, оцінивши їх за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді у судовому процесі всіх обставин справи в їх сукупності, суд зазначає наступне.
Судом встановлено, що 29.07.2013 ПАТ «Юрія» отримано спеціальний дозвіл на користування надрами №4412, термін дії на 5 років.
18.12.2015 ПАТ «Юрія» отримало дозвіл на спеціальне водокористування №Укр620-А/Чрк, термін дії з 31.12.2015 до 01.01.2021. Ліміт забору свіжої води 310,54 тис.м.куб./рік, 850,8 м.куб./добу, з підземних джерел 310,54м.куб. на рік, 850,8 м.куб. на добу, ліміт на власні потреби 310,54 тис.м.куб./рік, 850,8 м.куб./добу, з міського водогону 207,02 тис.м.куб./рік, 567,2 тис.м.куб./добу (договір з КП «Черкаський водоканал» від 02.08.2018 №287).
Державною комісією України по запасах корисних копалин 31.08.2018 розглянуто та схвалено протокол від 26.06.2018 №4428 щодо розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки запасів технічних підземних вод ділянки «Юріївська» Черкаського родовища в м. Черкаси, поданих ПАТ «Юрія».
22.12.2018 відповідачем подано до Державної служби геології та надр України заяву №1315 на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону із доданими до неї документами (вхідний №24897/02/12-18 від 28.12.2018).
Листом від 11.01.2019 №586/03/12-19 Державна служба геології та надр України повернула ПАТ «Юрія» вищевказану заяву з доданими до неї документами через їх невідповідність вимогам Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615.
ПАТ «Юрія» усунувши недоліки, які були зазначені у листі від 11.01.2019 №586/03/12-19 Державної служби геології та надр України, повторно подано заяву №1315 на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону із доданими до неї документами (вхідний №4690/02/12-19 від 08.02.2019).
Листом від 14.02.2019 №3130/03/12-19 Державна служба геології та надр України повторно повернула ПАТ «Юрія» вищевказану заяву з доданими до неї документами через їх невідповідність вимогам Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615.
08.01.2020 Державною екологічною інспекцією Центрального округу з метою виконання Плану здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог природоохоронного законодавства проведено планову перевірку ПАТ «Юрія», результати якої оформлені актом від 20.01.2020 №3/3/4/2020/ПЛ.
Вказаною перевіркою, зокрема встановлено, що ПАТ «Юрія» у період з 30.07.2018 по 24.01.2020 здійснено забір підземної води за відсутності на це спеціального дозволу на користування надрами.
З метою усунення порушень відповідачем вимог природоохоронного законодавства Державною екологічною інспекцією Центрального округу винесено припис від 31.01.2020 №3, у п. 5 якого зазначено про необхідність отримання ПАТ «Юрія» спеціального дозволу на користування надрами (підземні води), у термін до 01.07.2020 та з метою обмеження забору ПАТ «Юрія» підземної води, позивач звернувся до суду із вказаним позовом.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, суд зазначає, що ст. 1 Закону України від 05 квітня 2007 року «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» №877-V (далі - Закон №877) передбачає, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Відповідно до ч. 1 ст. 8 Закону №877 орган державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право: вимагати від суб'єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог законодавства; вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю); відбирати зразки продукції, призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, документи, матеріали, відомості з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), у випадках та порядку, визначених законом; надавати (надсилати) суб'єктам господарювання обов'язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків; застосовувати санкції до суб'єктів господарювання, їх посадових осіб та вживати інших заходів у межах та порядку, визначених законом.
Згідно ст. 5 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 №1264-ХІІ (далі - Закон №1264-ХІІ) державній охороні і регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і невикористовувані в економіці в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси.
Частиною 3 статті 16 Закону №1264-ХІІ державними органами управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а на території Автономної Республіки Крим - орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища та інші державні органи, до компетенції яких законами України віднесено здійснення зазначених функцій.
Відповідно до пунктів 6, 7 частини 1 статті 44 Водного кодексу України водокористувачі зобов'язані:
- утримувати в належному стані зони санітарної охорони джерел питного та господарсько-побутового водопостачання, прибережні захисні смуги, смуги відведення, берегові смуги водних шляхів, очисні та інші водогосподарські споруди та технічні пристрої;
- здійснювати засобами вимірювальної техніки, у тому числі автоматизованими, облік забору та використання вод, контроль за якістю і кількістю скинутих у водні об'єкти зворотних вод і забруднюючих речовин та за якістю води водних об'єктів у контрольних створах, а також подавати відповідним органам звіти в порядку, визначеному цим Кодексом та іншими законодавчими актами.
Згідно з актом перевірки від 20.01.2020 №3/3/4/2020/ПЛ позивачем встановлено, що ПАТ «Юрія» у період з 30.07.2018 по 24.01.2020 здійснено забір підземної води за відсутності на це спеціального дозволу на користування надрами (попередній спеціальний дозвіл на користування надрами 29.07.2013 №4412, термін дії на 5 років, тобто до 29.07.2018), у зв'язку з чим позивач вважає, що відповідач зобов'язаний зупинити свою діяльність в частині здійснення робіт з видобування підземної води до отримання дозвільного документу, а саме: дозволу на користування надрами відповідно до вимог ст. 23 Закону України «Про Надра» та висновку з оцінки впливу на довкілля, відповідно до вимог п. 13 ч. 3 ст. 3 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля».
Однак необхідно зазначити, що ПАТ «Юрія» здійснюється забір підземної води із свердловини в кількості, що визначена дозволом на спецводокористування від 18.12.2015 №Укр620-А/Чрк, термін дії з 31.12.2015 до 01.01.2021.
Крім того, наданими відповідачем до суду копіями документів підтверджено, по ПАТ «Юрія»: здійснюється забір підземної води із свердловини в кількості, що визначена дозволом на спецводокористування від 18.12.2015 №Укр620-А/Чрк, термін дії з 31.12.2015 до 01.01.2021; своєчасно та у повному обсязі сплачується обов'язкові платежі до бюджету за користування надрами та спеціальне водокористування; розроблено та затверджено документацію щодо геологічного забезпечення дослідно-промислової розробки і геолого-економічної оцінки експлуатаційних запасів підземних питних вод; розроблено та затверджено зони санітарної охорони свердловин, які утримуються у належному стані; проводяться режимні спостереження за кількістю видобутку та якісним складом підземних вод; надсилається щорічна звітність до ДНВП «Геоінформ»; розроблено документацію з оцінки впливу на довкілля (ОВД).
Як встановлено судом та не заперечується Державною екологічною інспекцією Центрального округу, що станом на час розгляду справи, відповідачем вчиняються необхідні дії та зібрано документи для отримання спеціального дозволу на користування надрами, однак провести громадське обговорення документації з оцінки впливу на довкілля (ОВД) починаючи з березня 2020 року не можливо, із незалежних від ПАТ «Юрія» причин згідно норм Закону України від 30.03.2020 №540-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових спеціальних та економічних гарантій, у зв'язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)», що підтверджується листом Управління екології та природних ресурсів Черкаської обласної державної адміністрації від 09.04.2020 №02/10-04-12/793/02/10-04-12/7018.
У рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Рисовський проти України» (CASE OF RYSOVSKYY v. UKRAINE) суд визнав незаконне та непропорційне втручання у права заявника, гарантовані статтею 1 Першого протоколу Конвенції. Суд у цьому рішенні підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси. Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їх власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються. Принцип «належного урядування» покладає на державні органи обов'язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку.
Крім того, відповідно до п. «в» ч. 1 ст. 20-2 Закону №1264-ХІІ визначено, що до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить обмеження чи зупинення (тимчасове) діяльності підприємств і об'єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, законодавства про оцінку впливу на довкілля, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів впливу фізичних та біологічних факторів і лімітів скидів забруднюючих речовин.
Разом з цим, вирішуючи спір, суд враховує, що під час прийняття судового рішення мають бути враховані не лише обставини і підстави, які спонукали Державну екологічну інспекцію Центрального округу, як суб'єкта владних повноважень, звернутися до суду з позовом про застосування заходу реагування у вигляді повного зупинення діяльності (робіт) є виключним заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей, однак при обранні такого заходу реагування, судом враховується принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.
Вирішуючи спір, суд також враховує, що орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (див. рішення у справі Суомінен проти Фінляндії (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року).
Однак, із матеріалів справи судом встановлено, що заявлені Державною екологічною інспекцією Центрального округу у даному позові заходи реагування до ПАТ «Юрія» не є пропорційними, оскільки їх застосування не матиме наслідком досягнення справедливого балансу між інтересами господарюючого суб'єкта та публічними інтересами, оскільки застосування заходів реагування шляхом зупинення діяльності ПАТ «Юрія» в частині здійснення робіт з видобування підземної води до отримання дозвільного документу є крайнім заходом, який не спрямований на усунення несприятливих наслідків для навколишнього природного середовище, у зв'язку з тим, що відповідачем здійснюється забір підземної води із свердловини в кількості, що визначена дозволом на спецводокористування від 18.12.2015 №Укр620-А/Чрк (термін дії з 31.12.2015 до 01.01.2021), своєчасно та у повному обсязі сплачується обов'язкові платежі до бюджету за користування надрами та спеціальне водокористування, проведено режимних спостережень за кількістю видобутку та якісним складом підземних вод; надсилається щорічна звітність до ДНВП «Геоінформ», розроблено документацію з оцінки впливу на довкілля (ОВД).
Крім того, відповідно до ч. 5 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб'єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду. Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб'єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб'єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.
Згідно з ч. 7 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
З наведеної норми слідує, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) реалізує владне повноваження контролю у спосіб звернення до суду, або реалізує владне повноваження контролю у спосіб видання власного правового акту індивідуальної дії.
Судом встановлено, що за наслідками проведеного державного нагляду (контролю) за додержанням ПАТ «Юрія вимог природоохоронного законодавства, результати якої оформлені актом від 20.01.2020 №3/3/4/2020/ПЛ, з метою усунення порушень відповідачем вимог природоохоронного законодавства Державною екологічною інспекцією Центрального округу винесено припис від 31.01.2020 №3, у п. 5 якого зазначено про необхідність отримання ПАТ «Юрія» спеціального дозволу на користування надрами (підземні води), у термін до 01.07.2020.
Таким чином, до 01.07.2020 застосування Державною екологічною інспекцією Центрального округу будь-яких додаткових заборон, обмежень, застережень не відповідає правилу юридичної визначеності, як невід'ємній складовій запровадженого ст. 8 Конституції України принципу юридичної визначеності, тобто позивач, не дочекавшись закінчення строку виконання відповідачем припису, передчасно звернувся до суду із вказаним позовом про застосування заходів реагування.
На підставі вищевикладених обставин суд дійшов висновку відмовити у задоволенні позову в повному обсязі.
Згідно з ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Керуючись статтями 6, 14, 139, 242-245, 255, 295, 370 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
У задоволенні позову відмовити повністю.
Копію рішення направити особам, які беруть участь у справі.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, яка може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду через Черкаський окружний адміністративний суд у строк, встановлений статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України з урахуванням вимог пункту 3 розділу VI Прикінцевих положень Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя В.А. Гайдаш