Іменем України
28 травня 2020 року
Київ
справа №300/750/19
адміністративне провадження №К/9901/28736/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів Жука А.В., Мартинюк Н.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2019 року
у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Калуської міської ради, Калуської районної ради про визнання протиправними та скасування рішень, -
Обставини справи
У квітні 2019 року позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до Калуської міської ради, Калуської районної ради про визнання протиправними та скасування рішень конкурсної комісії по проведенню конкурсу на заміщення вакантної посади генерального директора комунального некомерційного підприємства «Центральна районна лікарня Калуської міської та районної рад Івано-Франківської області» в частині допущення претендента ОСОБА_2 до етапу проведення конкурсу, яке оформлене протоколом за № 3 від 28 березня 2019 року та в частині визнання переможцем конкурсу ОСОБА_2, яке оформлене протоколом за № 4 від 28 березня 2019 року.
Ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2019 року відмовлено у відкритті провадження у адміністративній справі у зв'язку із тим, що даний спір слід розглядати за правилами цивільного судочинства.
Не погоджуючись із такою ухвалою, позивач звернувся до суду апеляційної інстанції. У тексті апеляційної скарги зазначив, що будь-які спори, що виникають на етапі підготовки та проведення конкурсу на зайняття вакантної посади генерального директора КНП «Калуська ЦРЛ» згідно Порядку проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров'я (далі - Порядок), який затверджено постановою Кабінету Міністрів України та існують до моменту прийняття розпорядження міського та районного голів про призначення особи-переможця конкурсу на посаду генерального директора КНП «Калуська ЦРЛ», повинні б підпадати під дію Кодексу адміністративного судочинства України.
Відповідно спори, що виникають після прийняття розпоряджень міського та районного голів про призначення особи-переможця конкурсу на посаду генерального директора КНП «Калуська ЦРЛ», вже мали б підпадати під правове регулювання норм Цивільного процесуального кодексу України.
Таким чином, на думку заявника, суд першої інстанції дійшов передчасного висновку про те, що спір у даній справі не є адміністративним спором.
Окрім того, скаржник зазначив, що ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 27 березня 2019 року у справі №817/1678/18 (спір у якій виник у подібних правовідносинах) призначено справу до розгляду Великою Палатою Верховного Суду у порядку письмового провадження на 05 червня 2019 року у приміщенні Верховного Суду.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2019 року ухвалу Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2019 року залишено без змін.
Залишаючи апеляційну скаргу без задоволення, суд апеляційної інстанції погодився із висновками суду першої інстанції щодо того, що посада генерального директора комунального закладу охорони здоров'я не відноситься до посад публічної служби в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
У касаційній скарзі ОСОБА_1 , посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2019 року та направити справу №300/750/19 до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження.
Зокрема, скаржник указує, що судом апеляційної інстанції усупереч вимогам частини п'ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі та застосування норм права до спірних правовідносин у справі №300/750/19 не ураховано висновки щодо застосування норм права, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2019 року у справі №817/1678/18.
На підставі викладеного, скаржник, серед іншого, просить винести окрему ухвалу відносно колегії суддів апеляційного суду у зв'язку із допущеними ними порушеннями вимог частини п'ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України.
Позиція інших учасників справи
29 листопада 2019 року до касаційного суду надійшов відзив Калуської міської ради на касаційну скаргу, у якому вона погоджується із висновками судів попередніх інстанцій та просить залишити касаційну скаргу без задоволення.
Рух касаційної скарги
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 11 листопада 2019 року відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2019 року у справі №300/750/19.
Ухвалою від 27 травня 2020 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зазначену адміністративну справу призначив до розгляду в порядку письмового провадження.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції
Ураховуючи положення пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України № 460-ІХ, а також те, що касаційна скарга на судові рішення у цій справі була подана до набрання чинності цим Законом і розгляд їх не закінчено до набрання чинності цим Законом, Верховний Суд розглядає цю справу у порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. Отже, застосуванню підлягають положення Кодексу адміністративного судочинства України у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги колегія суддів зазначає таке.
Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до частин першої, другої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
Пунктом 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Згідно з пунктом 9 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов'язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб.
Пунктом 20 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються в установленому законом порядку питання щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до частин сьомої - дев'ятої статті 16 Основ законодавства України про охорону здоров'я керівником закладу охорони здоров'я незалежно від форми власності може бути призначено лише особу, яка відповідає єдиним кваліфікаційним вимогам, що встановлюються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я.
Призначення на посаду та звільнення з посади керівника закладу охорони здоров'я здійснюються відповідно до законодавства.
Керівники державних та комунальних закладів охорони здоров'я призначаються на посаду уповноваженим виконавчим органом управління власника закладу охорони здоров'я на конкурсній основі шляхом укладання з ними контракту на строк від трьох до п'яти років. Порядок проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров'я та порядок укладання контракту з керівником державного, комунального закладу охорони здоров'я, а також типова форма такого контракту затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Механізм проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров'я визначений Порядком, вимоги якого поширюються на відбір кандидатур на посади керівників державних та комунальних закладів охорони здоров'я, крім закладів охорони здоров'я МВС, військових формувань, а також правоохоронних органів спеціального призначення, утворених відповідно до законів.
З наведених норм можна зробити висновок, що питання призначення на посаду керівника комунального закладу охорони здоров'я є виключною компетенцією органу місцевого самоврядування, а рішення Комісії про призначення на посаду керівника комунального закладу охорони здоров'я є рішенням конкурсної комісії в розумінні пункту 9 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України .
Визначенням законодавцем порядку проведення конкурсу органами місцевого самоврядування на заняття посад керівників закладів охорони здоров'я відповідного рівня має за мету, в першу чергу, дотримання публічного інтересу, а саме інтересу громади на належне управління такими закладами охорони здоров'я.
Предметом спору у цій справі є рішення конкурсної комісії, яке є обов'язковим для органу місцевого самоврядування, у спірних відносинах наявний публічний інтерес відповідної територіальної громади, у спільній власності якої перебуває такий заклад охорони здоров'я. Такий публічний інтерес має визначальне значення при розгляді даного спору, а подальші трудові відносини призначеного генерального директора КНП «Калуська ЦРЛ» - мають похідний, другорядний характер. Тому такий спір повинен вирішуватися за правилами адміністративного судочинства.
Близьку за змістом позицію викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2019 року у справі №817/1678/18.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу для продовження розгляду.
За правилами частини першої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
З урахуванням викладеного, Верховний Суд дійшов висновку, що судами першої та апеляційної інстанції при ухваленні судових рішень було порушено норми процесуального права, що призвело до прийняття незаконних судових рішень, в зв'язку з чим касаційну скаргу слід задовольнити, судові рішення попередніх інстанцій скасувати, а справу направити до Івано-Франківського окружного адміністративного суду для вирішення питання про відкриття провадження.
Щодо вимог касаційної скарги стосовно постановлення окремої ухвали стосовно суддів апеляційної інстанції Суд зазначає, що постановлення окремої ухвали - це право, а не обов'язок суду. Окрема ухвала - це різновид судового рішення, яке може бути прийнято судом у випадку, коли під час розгляду справи суд виявив порушення закону.
Ураховуючи те, що суд касаційної інстанції відновив право позивача на звернення до належного суду та на підставі пункту 2 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України вирішив направити справу №300/750/19 за позовом ОСОБА_1 до Калуської міської ради, Калуської районної ради про визнання протиправними та скасування рішень за встановленою підсудністю, колегія суддів не вбачає підстав для постановлення окремої ухвали.
Висновки щодо розподілу судових витрат
Відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки Верховний Суд не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
На підставі викладеного, керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України Суд, -
Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.
Ухвалу Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2019 року - скасувати.
Справу №300/750/19 за позовом ОСОБА_1 до Калуської міської ради, Калуської районної ради про визнання протиправними та скасування рішень направити до Івано-Франківського окружного адміністративного суду для продовження розгляду на стадії вирішення питання про відкриття провадження.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.
...........................
...........................
...........................
Ж.М. Мельник-Томенко
А.В. Жук
Н.М. Мартинюк
Судді Верховного Суду