29 травня 2020 рокуЛьвівСправа № 460/3492/19 пров. № А/857/3323/20
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:
судді-доповідача Шинкар Т.І.,
суддів Пліша М.А., Коваля Р.Й.,
розглянувши в порядку письмового провадження в м.Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Рівненського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Недашківська К.М.), ухвалене у порядку письмового провадження в м.Рівне 24 січня 2020 року у справі №460/3492/19 за позовом ОСОБА_1 до Управління праці та соціального захисту населення Дубенської міської ради про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинення певних дій,
19.11.2019 ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Управління праці та соціального захисту населення Дубенської міської ради (далі - Управління), просив визнати протиправними дії Управління щодо не надання статусу інваліда війни, зобов'язати Управління прийняти рішення щодо встановлення статусу інваліда війни та зобов'язати Управління видати посвідчення інваліда війни відповідно до діючого законодавства.
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду віл 24 січня 2020 року у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що підставою для встановлення статусу особи з інвалідністю внаслідок війни є посвідчення громадянина, що постраждав внаслідок Чорнобильської катастрофи з вкладкою учасника ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС, довідка МСЕК та довідка, що підтверджує залучення особи, яка стала інвалідом внаслідок захворювань, пов'язаних з ліквідацією наслідків Чорнобильської катастрофи, до складу формування Цивільної оборони, видана органами Міністерства з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи. Суд першої інстанції зазначив, що надані позивачем документи не підтверджують участі у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС саме у складі формувань Цивільної оборони, що є обов'язковою передумовою для встановлення статусу особи з інвалідністю та видачі відповідного посвідчення для даної категорії осіб, а тому підстави для поширення на позивача дії пункту 9 частини другої статті 7 Закону № 3551-XII відсутні.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, просить скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду віл 24 січня 2020 року та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що Цивільна оборона організовувалась за територіально-виробничим принципом в усіх населених пунктах та на всіх об'єктах народного господарства, а до складу її невоєзованих формувань зараховувались в обов'язковому порядку громадяни СРСР, в тому числі чоловіки у віці від 16 до 60 років, за винятком інвалідів та осіб, що мали мобілізаційні приписи, та жінки від 16 до 55 років, за винятком вагітних жінок та жінок, які мають малолітніх дітей. Скаржник вказує, що діюче на момент аварії на ЧАЕС законодавство колишнього СРСР обов'язкової вимоги щодо видання розпорядчого документа про зарахування працівника до складу невоєнізованого формування ЦО підприємства, установи або організації, так само і щодо залучення кожної окремої особи до дій у складі цих формувань не передбачало. Зазначає, що суд першої інстанції безпідставно не взяв до уваги довідку Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Рівненської ОДА від 08.11.2019 №1128/01-16/19. Скаржник вважає, що ним подано усі необхідні документи, які підтверджують як участь у аварії на ЧАЕС, так і інвалідність, отриману від цієї участі, та участь у складі формувань ЦО.
Управління подало відзив на апеляційну скаргу, вказавши, що мобільні загони спецзахисту формувань Цивільної оборони знаходились в структурі Міністерства оборони колишнього Союзу РСР, діяли за його статутом та підпорядковувались військовому командуванню, обов'язковим доказом є залучення особи до складу формувань Цивільної оборони. Вказує, що позивач із 07.12.1986 по 04.01.1987 був відряджений у м.Чорнобиль, де приймав участь у ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, тобто не в перші дні після аварії на Чорнобильській АЕС.
Враховуючи, що апеляційну скаргу подано на рішення суду першої інстанції, ухвалене в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження), а також відсутність клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про можливість розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) відповідно до статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що оскаржуване рішення суду першої інстанції вимогам статті 242 КАС України відповідає.
З матеріалів справи судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 працював у Дубенському автотранспортному підприємстві №17011 з 1980 року, є особою, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи 1 категорії та інвалідом 2 групи, захворювання якого пов'язане з роботами по ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС.
01.10.2019 ОСОБА_1 звернувся в Управління праці та соціального захисту населення Дубенської міської ради із заявою про встановлення статусу особи з інвалідністю внаслідок війни на підставі пункту 9 частини 2 статті 7 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» та видачу посвідчення інваліда війни.
Листом Управління праці та соціального захисту населення Дубенської міської ради від 15.10.2019 ОСОБА_1 повідомлено, що подані документи підтверджують факт участі у ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС, а також настання інвалідності у зв'язку з захворюванням, пов'язаним участю у ліквідації цих наслідків, водночас для набуття статусу інваліда війни з підстав, зазначених у пункті 9 частини 2 статті 7 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» особа повинна брати участь у ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС саме у складі формувань Цивільної оборони.
Вважаючи таку відмову протиправною, ОСОБА_1 звернувся із позовом до суду.
Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.
Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.
Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Правовий статус ветеранів війни визначено Законом України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» від 22.10.1993 № 3551-XII, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, (далі - Закон №3551-XII), статтею 4 якого встановлено, що ветеранами війни є особи, які брали участь у захисті Батьківщини чи в бойових діях на території інших держав. До ветеранів війни належать: учасники бойових дій, особи з інвалідністю внаслідок війни, учасники війни.
Відповідно до пункту 9 частини 2 статті 7 якого до осіб з інвалідністю внаслідок війни належать також особи з інвалідністю з числа осіб, залучених до складу формувань Цивільної оборони, які стали особами з інвалідністю внаслідок захворювань, пов'язаних з ліквідацією наслідків Чорнобильської катастрофи
Частину 2 статті 7 Закону №3551-XII доповнено пунктом 9 згідно із Законом №1770-IV від 15.06.2004, який прийнято з метою прирівняння до інвалідів війни інвалідів з числа осіб, які з перших днів аварії на Чорнобильській АЕС були залучені до мобільних загонів спецзахисту формувань Цивільної оборони Чернігівської, Житомирської та Київської областей, виконували роботи у 30-тикілометровій зоні найвищого радіоактивного забруднення (близько 1300 осіб). На той час загони Цивільної оборони знаходилися в структурі Міністерства оборони колишнього Союзу РСР, діяли за його статутом та підпорядковувалися військовому командуванню. Перелік робіт, які провадились цими загонами, включало: проведення радіаційної розвідки, гасіння пожеж на забруднених радіонуклідами торфовищах, дезактивацію доріг, жилих та адміністративних будинків, спецобробку техніки на пунктах дезактивації, доставку дезактиваційних речовин та інші. Роботи провадились у складі військових формувань.
Відповідно до частини 1 статті 18 Закону №3551-XII ветеранам війни вручаються посвідчення та нагрудні знаки. Порядок виготовлення та видачі посвідчень і знаків встановлюється Кабінетом Міністрів України та міжнародними договорами, в яких бере участь Україна.
Постановою Кабінету Міністрів України від 12 травня 1994 року № 302 затверджено Порядок видачі посвідчень і нагрудних знаків ветеранів війни (далі - Порядок №302) відповідно до пункту 2 якого посвідчення є документом, що підтверджує статус ветеранів війни та інших осіб, на яких поширюється чинність Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», на основі котрого надаються відповідні пільги і компенсації.
Згідно з абзацом 3 пункту 3 Порядку №302 особам з інвалідністю внаслідок війни (стаття 7 зазначеного Закону) видаються посвідчення з написом «Посвідчення особи з інвалідністю внаслідок війни» та нагрудний знак «Ветеран війни - особа з інвалідністю внаслідок війни».
Відповідно до пункту 10 Порядку №302 «Посвідчення особи з інвалідністю внаслідок війни» видається на підставі довідки медико-соціальної експертної комісії про групу та причину інвалідності. Особам з інвалідністю внаслідок війни, у яких групу інвалідності встановлено без терміну перегляду, видаються безтермінові посвідчення, іншим - на період встановлення групи інвалідності. У разі продовження медико-соціальною експертною комісією терміну чи зміни групи інвалідності в посвідчення (на правій внутрішній стороні) вклеюється новий бланк, до якого вносяться відповідні записи. Записи в бланку завіряються відповідно до пункту 8 цього Положення.
Згідно з статтею 14 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28.02.1991 №796-XII до І категорії осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, інших ядерних аварій та випробувань, військових навчань із застосуванням ядерної зброї, для встановлення пільг і компенсацій, відносяться особи з інвалідністю з числа учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та потерпілих від Чорнобильської катастрофи (статті 10, 11 і частина третя статті 12), щодо яких встановлено причинний зв'язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою, хворі внаслідок Чорнобильської катастрофи на променеву хворобу.
Відповідно до статті 10 вказаного Закону учасниками ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС вважаються громадяни, які безпосередньо брали участь у будь-яких роботах, пов'язаних з усуненням самої аварії, її наслідків у зоні відчуження у 1986-1987 роках незалежно від кількості робочих днів, а у 1988-1990 роках - не менше 30 календарних днів, у тому числі проведенні евакуації людей і майна з цієї зони, а також тимчасово направлені або відряджені у зазначені строки для виконання робіт у зоні відчуження, включаючи військовослужбовців, працівники державних, громадських, інших підприємств, установ і організацій незалежно від їх відомчої підпорядкованості, а також ті, хто працював не менше 14 календарних днів у 1986 році на діючих пунктах санітарної обробки населення і дезактивації техніки або їх будівництві. Перелік цих пунктів визначається Кабінетом Міністрів України.
Факт участі позивача у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, а також настання інвалідності у зв'язку із захворюванням, пов'язаним з участю у ліквідації цих наслідків відповідачем не заперечується.
Таким чином, на позивача як на особу, яка брала участь в ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи поширюються пільги, гарантії і компенсації, передбачені Законом України «Про статус і соціальний захист осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».
При зверненні в Управління щодо набуття статусу інваліда війни позивачем надані: трудова книжка; наказ Дубенського автотранспортного підприємства 15606 №407 від 02.12.1986 та наказ №413 від 08.12.1986 щодо внесення змін до наказу №407, відповідно до яких на виконання наказу Міністра від 27.08.1986 №215 та листа Рівненського облавтоуправління №1/08-381 від 12.11.1986 для забезпечення перевезення будівельників Чорнобильської АЕС ОСОБА_1 (водій) відряджено з 07.12.1986 терміном на місяць в м.Чорнобиль (а.с.24-25); довідка Дубенського автотранспортного підприємства 15606 від 17.06.1997 про підтвердження списку водіїв, ремонтних працівників, які працювали в 30 км. зоні по ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС (а.с.28); відомості обліку роботи ОСОБА_1 (а.с.29-30); шляхові листи (а.с.31-36).
Водночас, для набуття статусу інваліда війни, з підстав, встановлених пунктом 9 частини 2 статті 7 Закону №3551-XII, окрім факту настання в особи інвалідності внаслідок захворювання, пов'язаного з ліквідацією наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, необхідно, щоб така особа брала участь у ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС саме у складі формувань Цивільної оборони, що пояснюється тим, що крім формувань Цивільної оборони у ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС брали участь інші формування, які створювались в іншому порядку, ніж невоєнізовані формування цивільної оборони та направлялись у райони виконання робіт згідно з розпорядженнями керівників відповідних органів, відомств, організацій, установ та підприємств.
Такий підхід щодо тлумачення положення пункту 9 частини другої статті 7 Закону №3551-XII зумовлений потребою диференціювати правове регулювання задля виокремлення специфічних умов, які мають бути потрібними та достатніми для набуття статусу «інвалід війни» особами, які брали безпосередню участь у ліквідації аварії на Чорнобильській АЕС і її наслідків. За інших обставин, статус інваліда війни на підставі пункту 9 частини 2 статті 7 Закону №3551-XII поширюватиметься на всіх, хто належить до категорії осіб, які брали безпосередню участь у ліквідації аварії на Чорнобильській АЕС і її наслідків, та, відповідно, мають статус ліквідатора наслідків аварії на Чорнобильській АЕС згідно з підпунктом 1 частини 1 статті 9 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», що суперечитиме визначеній законодавцем меті, втіленій в приписі пункту 9 частини 2 статті 7 Закону №3551-XII.
Так, Положенням про невоєнізовані формування ЦО СРСР, затвердженим наказом начальника Цивільної оборони СРСР від 6 червня 1975 року №90 та Положенням про Цивільну оборону СРСР, затвердженим постановою КПРС і Ради Міністрів СРСР від 18 березня 1976 року №1111, було передбачено, що формування Цивільної оборони, в тому числі і невоєнізовані, створювались для виконання заходів по ліквідації аварій, катастроф, стихійних лих, великих пожеж, та їх наслідків, а також при застосуванні засобів масового ураження (у воєнний час), захисту і організації життєзабезпечення населення.
Вказане відповідає правовій позиції Верховного Суду, висловленій у постановах від 07 червня 2018 року у справі № 377/797/17, від 20 грудня 2019 року у справі №315/594/15-а(2-а/315/29/15), від 31 січня 2019 року у справі №368/1131/17, від 03 жовтня 2019 року справа №753/2206/17, від 10 жовтня 2019 року у справі №810/4584/18, від 18 вересня 2019 року у справі № 674/450/17.
Документи, які позивач долучив до своєї заяви, адресованої відповідачу, щодо набуття статусу інваліда війни, належним чином підтверджують його статус учасника ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС та настання інвалідності у зв'язку з тим, що він брав участь у таких заходах. Утім, належного документального підтвердження своєї безпосередньої участі у ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи саме в складі формувань Цивільної оборони позивач не надав.
З огляду на наведене вище суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що за відсутності доказів, які б підтверджували залучення позивача до формувань Цивільної оборони, що знаходилися в структурі Міністерства оборони колишнього Союзу РСР, для ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, достатніх підстав для набуття статусу інваліда війни з підстав, встановлених пунктом 9 частини 2 статті 7 Закону № 3551-ХІІ немає.
Вказана обставина є істотною, оскільки в протилежному випадку статус інваліда війни (на підставі пункту 9 частини 2 статті 7 Закону №3551-XII) поширюватиметься на всіх, хто належать до категорії осіб, які брали безпосередню участь у ліквідації аварії на Чорнобильській АЕС і її наслідків і відповідно мають статус ліквідатора наслідків аварії на Чорнобильській АЕС (підпункт 1 частини 1 статті 9 Закону України «Про статус і соціальний захист осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи»).
Також суд апеляційної інстанції зауважує, що покликання скаржника на лист Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Рівненської ОДА від 08.11.2019 №1128/01-16/19 є безпідставним і висновки суду першої інстанції не спростовують, оскільки ним надано інформацію про порядок залучення осіб до виконання робіт в складі підрозділів цивільної оборони, однак факт залучення позивача в таких підрозділах не підтверджено.
Щодо аргументів скаржника про відсутність однозначної вимоги про обов'язковість видання розпорядчого документу по підприємству про залучення конкретної особи до дій у складі формувань Цивільної оборони, є безпідставними, оскільки в межах спірних правовідносин має бути підтверджена належними та допустимими доказами участь ОСОБА_1 саме у ліквідації наслідків аварії у складі формувань Цивільної оборони.
В силу приписів статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Відповідно до статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Відповідно до частини 2 статті 6 КАС України та статті 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.
У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
З огляду на викладене, надаючи правову оцінку аргументам сторін, враховуючи положення статті 316 КАС України, прецедентну практику ЄСПЛ, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що судом першої інстанції у рішенні викладено мотиви відсутності правових підстав для задоволення позовних вимог, на основі об'єктивної оцінки наданих сторонами доказів повно встановлено фактичні обставини справи, правильно застосовано норми матеріального права. Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, на законність судового рішення не впливають.
Керуючись статтями 241, 243, 308, 311, 316, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 24 січня 2020 року у справі №460/3492/19 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків встановлених ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя-доповідач Т. І. Шинкар
судді М. А. Пліш
Р. Й. Коваль