ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
29 травня 2020 року м. Київ № 640/1275/19
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: судді Добрянської Я.І., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін адміністративну справу
за позовом Першого заступника прокурора Полтавської області (вул.100-річчя Полтави 7, м.Полтава, 36020, код ЄДРПОУ:02910060)
до Державної служби геології та надр України (вул. Антона Цедіка, 16, м.Київ,03057, код ЄДРПОУ:37536031), Товариства з обмеженою відповідальністю "Іст Юроуп Петролеум" (вул. Западинська, 13-А, м. Київ,04123, код ЄДРПОУ:35251246)
про визнання протиправним та скасування наказу №281, зобов'язання вчинити дії -
До Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся Заступник прокурора Полтавської області (далі - позивач) з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - відповідач 1), Товариства з обмеженою відповідальністю "ІСТ ЮРОУП ПЕТРОЛЕУМ" (далі - відповідач 2), у якому просить:
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України №281 від 08.08.2018 в частині внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами від 22.08.2017 №4840, наданого Товариству з обмеженою відповідальністю "ІСТ ЮРОУП ПЕТРОЛЕУМ";
- зобов'язати Державної служби геології та надр України видати Товариству з обмеженою відповідальністю «ІСТ ЮРОУП ПЕТРОЛЕУМ» дозвіл від 22.08.2017 №4840 на новому бланку без урахування змін, внесених Наказом №281 від 08.08.2018 та внести відповідні зміни до угоди про умови користування надрами №4840 від 22.08.2017.
Позовні вимоги мотивовані тим, що прокуратурою Полтавської області під час опрацювання рішень Полтавської обласної ради установлено, що рішенням №790 від 12.07.2018 року погоджено Державній службі геології та надр України внесення змін до спеціального дозволу від 22.08.2017 року №4840, наданого Товариству з обмеженою відповідальністю «ІСТ ЮРОУП ПЕТРОЛЕУМ» на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку, з подальшим видобуванням (промисловою розробкою) газу сланцевих товщ Вільшанської площі на території Полтавського району Полтавської області у зв'язку з виявленням та затвердженням запасів корисних копалин загальнодержавного значення в частині виду корисної копалини на газ природний, нафту, конденсат. З інформації, опублікованої на сайті Державної служби геології та надр України вбачається, що наказом Державної служби геології та надр України №281 від 08.08.2018 року внесено зміни до спеціальних дозволів на користування надрами згідно з переліком, наведеним у додатку до цього наказу. Зокрема, пунктом 18 додатку до наказу внесено зміни до спеціального дозволу від 22.08 2017 року №4840, наданого Товариству з обмеженою відповідальністю «ІСТ ЮРОУП ПЕТРОЛЕУМ», де газ сланцевих товщ змінено на газ сланцевих товщ, газ природний, конденсат.
Крім того, позивач зазначив, що положенням про Державну регуляторну службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України №724 від 24.12.2014р. визначено, що Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.
Порядком здійснення контролю за додержанням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, затвердженим наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України №442 від 24.03.2017 передбачено процедуру здійснення Державною регуляторною службою України як спеціально уповноваженим органом з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності контролю за додержанням дозвільними органами (їх посадовими особами) вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру та встановленого порядку їх видачі.
Позивач також звертає увагу, що Положенням про Державну регуляторну службу України повноваження щодо звернення до суду з метою оскарження незаконних актів органів влади, у служби відсутні, так само як і відсутні повноваження щодо контролю за внесенням змін до документів дозвільного характеру.
Відтак, у системі державних органів відсутній орган, до повноважень якого належить здійснення оскарження в судовому порядку наказів Державної служби геології та надр України та виданих нею спеціальних дозволів на користування надрами, тому прокурор самостійно звертається з метою захисту інтересів держави.
Перший заступник прокурора Полтавської області, наполягаючи на тому, що вищезазначений наказ виданий Держгеонадрами України з порушенням вимог, просив визнати його протиправним і скасувати.
Держгеонадра подано відзив, в якому відповідач 1 просить відмовити в позові, посилаючись на те, що у розумінні статті 91 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» саме Мінприроди є уповноваженим органом державного контролю за додержанням дозвільними органами (їх посадовими особами) вимог законодавства у спірних правовідносинах; обгрунтування позивача інтересів держави з метою запобігання незаконному наданню надр у користування з порушенням встановленої державою процедури та з порушенням норм природоохоронного законодавства шляхом незаконного складання протоколу Державною комісією України по запасах корисних копалин №4365 є несумісним з розумінням "інтереси держави", оскільки до спеціального дозволу №4840 на геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислову розробку родовища вносились лише зміни виду корисної копалини, саме мета спеціального дозволу (геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислова розробка родовища) не змінилася. Також, зазначає, що відповідні зміни вносилися відповідно до вимог чинного законодавства у сфері надрокористування з метою раціонального і ефективного використання надр України.
При цьому, відповідач 1 також зазначає, що Перший заступник прокурора Полтавської області не мав передбачених статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», статтею 53, частини 7 статті 160, пункту 7 частини 4 статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України підстав для особистого звернення до суду з даним позовом в інтересах держави, оскільки Міністерство екології та природних ресурсів України, здійснює функції по забезпеченню формування та реалізації державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, у т.ч. функції звернення до суду з відповідним позовом (статті 23, 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» та посилається на правові позиції, які викладені у постановах Верховного суду від 25.05.2018 року у справі №806/1000/17, від 13.11.2018 у справі 826/6766/18, від 18.09.2018 у справі №826/7910/17, від 16.05.2018 у справі №826/13768/16, від 19.07.2018 у справі №822/1169/17, від 13.02.2019 у справі №818/1652/17 щодо представлення прокуратурою інтересів держави.
У відзиві, відповідач 1 зазначив, що позивач зобов'язаний керуватися Правилами розробки газових і газоконденсатних родовищ (НПАОН 11.10-1.01-70), які охоплюють питання розробки газових і газоконденсатних родовищ та експлуатації свердловин облаштування промислів і охорони надр газових і газоконденсатних родовищ. У правилах сформульовані також вимоги до розвідки з точки зору отримання інформації необхідної для складання проектів дослідно-промислової експлуатації та розробки родовищ.
Також відповідач 1 зазначає, що відповідно до параграфу 10 Глави 2 «Основні вимоги, що пред'являються до розвідки газових і газоконденсатних родовищ» Правил розробки газових і газоконденсатних родовищ, розвідувальні організації незалежно від відомчої підпорядкованості, при розвідці газових і газоконденсатних родовищ повинні забезпечити оцінку запасів газу і конденсату зі ступенем достовірності, достатнім для передачі їх в розробку або дослідно-промислову експлуатацію, відповідно до чинних положень, на момент виробництва розвідувальних робіт і отримати інші вихідні дані, необхідні для проектування дослідно-промислової експлуатації та розробки родовищ при найбільш оптимальних економічних показниках. Відтак, випробування у процесі буріння не можуть бути вибірковими та проектні рішення не можуть базуватися на результатах попередніх геологорозвідувальних робіт, оскільки задля забезпечення ефективності геологорозвідувальних робіт має дотримуватись повне й детальне вивчення розрізу порід, що складають родовище.
Відповідач 1 вказав, що посилання позивача на те, що апробація запасів корисних копалин та їх затвердження в ДЗК України можливе лише у разі виконання усіх робіт, передбачених Програмою робіт, не відповідає дійсності, оскільки, надрокористувачем апробавано запаси початкової геолого-економічної оцінки ресурсів вуглеводнів Вільшанської площі. Разом з тим, Програма робіт була складена та затверджена у установленому порядку, з врахуванням мети отримання такого спеціального дозволу, виду користування надрами (геологічне вивчення в т.ч. ДПР, з подальшим видобуванням).
Крім того, відповідач 1 не погоджується із твердженням позивача, що Програмою робіт передбачено ряд робіт, завершення яких є підставою для апробації, оскільки завершення стадії геологічного вивчення відбувається шляхом затвердження запасів, що є однією з особливих умов спеціального дозволу - затвердження запасів протягом трьох років. У разі не здійснення таких заходів, бездіяльність з боку надрокористувача призвела б до неможливості подальшого освоєння вказаної ділянки та не забезпечило б можливість в повній мірі та різносторонньо провести геологічне вивчення не порушуючи законодавство, що саме і є метою спеціального дозволу на користування надрами №4840 від 22.08.2017 року.
ТОВ "ІСТ ЮРОУП ПЕТРОЛЕУМ" подано відзив, в якому відповідач 2 просить відмовити в позові, посилаючись на відповідність оскаржуваного наказу пп. 4 п. 17 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011р. №615 (далі - Порядок №615) і те, що подання вказаних позивачем протоколу і плану необхідно лише у випадку внесення змін у зв'язку із затвердженням запасів корисних копалин, а не у всіх без винятку випадках. Необхідність внесення змін до спеціального дозволу №4840 від 22.08.2017р. пов'язана з виявленням нових якостей корисних копалин в процесі геологічного дослідження надр Вільшанської площі, які не були передбачені дозволом.
За результатами проведення державної експертизи Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ) вирішено апробувати поточні і початкові станом на 01.01.2018р. запаси з невизначеним промисловим значенням та перспективні ресурси вільного газу та конденсату прогнозних покладів позитивної структури блоку св.415 Вільшанської газоносної площі, що стало підставою для звернення до Держгеонадра із заявою про внесення змін до спеціального дозволу №4840 від 22.08.2017р. в частині доповнення до переліку корисних копалин природним газом та конденсатом, до заяви відповідачем 2 додано перелік документів, що відповідає п. 17 Порядку №615.
Крім того, відповідач 2 вказує на те, що позов підписаний невідомою особою. Твердження ґрунтується на тому, що перший заступник прокурора Полтавської області Глушко А.М. перебував у відпустці. Стосовно наявності у позивача повноважень для оскарження рішень Держгеонадра Товариство наголошує на тому, що Міністерство екології та природних ресурсів України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки, одним з основних завдань якого є геологічне вивчення і раціональне використання надр і здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства про раціональне використання, відтворення і охорону природних ресурсів, до яких відносяться і надра. Таким чином, прокуратура Полтавської області при подачі адміністративного позову щодо оскарження рішення Держгеонадра не врахувала право Мінприроди як вищого в системі органів виконавчої влади в сфері дотримання вимог законодавства щодо раціонального використання природних ресурсів. Наведене вказує на відсутність підстав прокурору для звернення до суду із даним позовом.
Позивач подав відповідь на відзив Держгеонадра, в якій зазначив, що обґрунтував наявність «інтересів держави» порушенням, на його думку, порядку внесення змін до дозволу на спеціальне користування надрами. Оскільки надра є виключною власністю Українського народу, що здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду АРК і місцеві ради, позивач у позовній заяві зазначив, що інтереси держави, за захистом яких він звернувся, полягають у безпідставності та незаконності внесення змін до спірного спеціального дозволу на користування надрами, оскільки внесенню змін мало передувати виконання ряду геологорозвідувальних робіт, передбачених Програмою робіт з геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, з подальшим випробуванням газу сланцевих товщ (промислова розробка родовищ) Вільшанської площі, яка є додатком №2 до Угоди про умови користування надрами №4840 від 22.08.2017р. Позивач стверджує, що спеціально уповноваженим органом з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності є Державна регуляторна служба України, яка не має повноважень щодо контролю за внесенням змін до документів дозвільного характеру і на звернення до суду з таким позовом.
Позивач подав відповідь на відзив ТОВ "ІСТ ЮРОУП ПЕТРОЛЕУМ", в якій зазначив про подання заявником неповного переліку документів, оскільки Порядком №615 передбачений вичерпний перелік документів, які заявник подає для внесення змін до дозволу разом із заявою, в якій зазначаються номер та дата дозволу. У випадках, передбачених пп.4 п. 17 Порядку №615, заявник додає копію нового протоколу ДЗК про затвердження кількості запасів та план підрахунку запасів відповідного до нього; іншого, більш розширеного тлумачення, зазначена норма не передбачає. Відтак, пакет документів поданий відповідачем 2 до Держгеонадр України є неповним, що, відповідно до пункту 15 Порядку, мало б слугувати підставою для відмови заявнику у внесенні змін до спеціального дозволу.
Крім того, позивачем у відповіді на відзив відповідача 2 також зазначено, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України №32 від 21.01.2015 «Про затвердження Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України», основними завданнями Мінприроди є, зокрема, забезпечення формування державної політики у сфері охорони геологічного вивчення та раціонального використання надр; державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства про раціональне використання, відтворення і охорону природних ресурсів. До завдань Мінприроди не входить геологічне вивчення і раціональне використання, як зазначає відповідач 2. Натомість, здійснення державного контролю за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним їх використанням відноситься до компетенції Держгеонадр згідно пункту 4 Постанови Кабінету Міністрів України №1174 від 30.12.2015, який є відповідачем 1 у справі. Таким чином, позивач під час подачі позову правомірно зазначено про відсутність органу, уповноваженого державою на здійснення захисту її інтересів у спірних правовідносинах.
Також, 17.04.2019 року від Товариства з обмеженою відповідальністю «ІСТ ЮРОУП ПЕТРОЛЕУМ» надійшли заперечення на відповідь позивача, в яких, відповідач 2 не погоджується з доводами позивача вкладеними у відзиві, оскільки вважає їх необґрунтованими з огляду на те, що законодавець не обмежує права надрокористувача вносити зміни до спеціального дозволу на користування надрами за п.п.4 пункту 17 Порядку №615 лише випадком затвердження запасів корисних копалин, тому передбачена в пункті 17 Порядку №615 вимога щодо надання до пакету документів нового протоколу ДКЗ про затвердження кількості запасів та плану підрахунку запасів відповідно до нього відноситься лише до випадку, коли проведення державної експертизи завершилось затвердженням запасів корисних копалин. А оскільки результатом державної експертизи геологічних матеріалів Вільшанської площі відповідача 2 була апробація, тому протокол затвердження кількості запасів не міг бути наданий з тієї причини, що такий документ не приймався ДКЗ в процесі проведення державної експертизи.
У запереченнях, відповідач 2 вказує на те, що документи, які були надані відповідачу 1 разом із заявою про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами №4840 від 22.08.2017р., містять обґрунтування значної складності у дослідженні надр Вільшанської площі з метою добування сланцевого газу, відсутності методики для достатнього та достовірного геологічного вивчення надр з цією метою та потреби у значних фінансових затратах, що в сукупності призводить до неможливості раціонального використання надр саме з метою добування сланцевого газу. Але зміна виду корисних копалин на традиційні, право на добування яких надає спеціальний дозвіл на користування надрами №4840 від 22.08.2017р., як раз і буде сприяти раціональному використанню надр, оскільки як підтверджує протокол ДКЗ №4365 від 03.05.2018р., надра Вільшанської площі для пошуку покладів природного газу, конденсату та нафти досліджуються ще з 1975 року, тому на сьогоднішній день геологічна інформація значна за своїм обсягом та різноманітністю джерел її отримання: це і буріння пошукової свердловини з відбором керна, і проведення аналізів верхньовізейських горизонтів Вільшанської площі на відкриту пористість, газопроникність, об'ємну вагу, карбонатність та інші. Тому, на думку відповідача 2, позовні вимоги прокуратури спрямовані як раз на встановлення перепон для раціонального використання надр Вільшанської площі.
Розглянувши подані документи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.
З матеріалів справи вбачається, що Товариству з обмеженою відповідальністю «ІСТ ЮРОУП ПЕТРОЛЕУМ» надано Державною службою геології та надр України спеціальний дозвіл на користування надрами №4840 від 22.08.2017р. з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ з подальшим видобуванням нафти і газу (промисловою розробкою родовищ) Вільшанської площі, розташованої в межах Полтавської області.
Невід'ємною частиною дозволу є Угода №4840 від 28.08.2018 року про умови користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), яка укладена між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить характеристику ділянки надр та програму робіт, які являються додатками названої Угоди.
Товариство з обмеженою відповідальністю «ІСТ ЮРОУП ПЕТРОЛЕУМ» відповідно до підпункту 4 пункту 17 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615, звернулося до Державної служби геології та надр України листом №0567 від 27.06.2018 року із заявою щодо внесення змін до спеціального дозволу №4840 від 22.08.2017 на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислова розробка родовищ з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка) Вільшанської площі, розташованої в межах Полтавського району Полтавської області та відповідним пакетом документів, а саме:
- пояснювальна записка з обґрунтуванням необхідності внесення змін до спеціального дозволу від 22.08.2017 №4840 на користування надрами Вільшанської площі;
- завірена ТОВ «ІСТ ЮРОУП ПЕТРОЛЕУМ» копія протоколу №4365 Державної комісії України по запасах корисних копалин;
- зведена схема підрахункових планів;
- інформація про виконання особливих умов спеціального дозволу від 22.08.2017 №4840 на користування надрами;
- інформація про виконання програми робіт, виконання якої передбачено Угодою про умови користування надрами від 22.08.2017 №4840;
- копія спеціального дозволу від 22.08.2017 №4840 на користування надрами.
Відповідно до вимог підпункту 4 пункту 17 Порядку №615 Держгеонадра відповідним листом направила копії пакету документів, наданого ТОВ «ІСТ ЮРОУП ПЕТРОЛЕУМ» до Полтавської обласної ради на погодження ТОВ «ІСТ ЮРОУП ПЕТРОЛЕУМ» внесення змін до Дозволу №4840 від 22.08.2017р., у зв'язку з виявленням і затвердженням запасів корисних копалин загальнодержавного значення.
12 липня 2018 року Полтавська обласна рада погодила внесення змін до названого вище Дозволу шляхом прийняття рішення №790.
Держгеонадра наказом №281 від 08.08.2018р. прийняли рішення про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами від 22.08.2017 №4840.
Як вбачається із матеріалів справи, Державна комісія України по запасах корисних копалин (у відповідь на лист Першого заступника прокурора Полтавської області від 08.10.2018 №05/1-27вих18) у листі від 16.10.2018 року №1258/10 зазначила, що відповідно до проведеної державної експертизи результатів початкової геолого-економічної оцінки апробувала попередньо розвідані запаси з невизначеним промисловим значенням класу 332 та перспективні ресурси класу 333 прогнозних покладів вуглеводнів газоносних площ: Фльорівської-Ювілейної, Бутівсько-Миргородської, Ново-Диканської, Гулаківської, Вільшанської, Дубрівської, Зв'язівської, Бобрицької, Філенівсько-Чернахівської. Запаси вуглеводнів по визначених площах ДЗК не затвердила у зв'язку із недостатнім ступенем геологічного вивчення і достовірності прогнозних покладів вуглеводнів у їхніх межах.
Позивач вважає, що прийнятий наказ Держгеонадра №281 від 08.08.2018р. про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами від 22.08.2017 №4840 ТОВ "ІСТ ЮРОП ПЕТРОЛЕУМ" є передчасним, фактично без проведення всіх передбачених робіт з геологічного вивчення ділянки надр, що є підставою для визнання його протиправним і скасування. Наголошує, що внесення змін до спеціального дозволу без геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, а також без проведення в установленому порядку оцінки розвіданих запасів корисних копалин порушує інтереси держави щодо забезпечення ефективного використання природних ресурсів.
Вирішуючи спір по суті, суд виходить з наступного.
В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з підпунктом 18 пунктом 4 Положення, Держгеонадра України відповідно до покладених завдань здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України.
Статтею 1 Кодексу України про надра визначено, що надра - це частина земної кори, що розташована під поверхнею суші та дном водоймищ і простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення та освоєння.
Згідно з ст. 5 Кодексу України про надра родовища корисних копалин - це нагромадження мінеральних речовин в надрах, на поверхні землі, в джерелах вод та газів, на дні водоймищ, які за кількістю, якістю та умовами залягання є придатними для промислового використання.
Відповідно до ст. 6 Кодексу України про надра корисні копалини за своїм значенням поділяються на корисні копалини загальнодержавного і місцевого значення. Віднесення корисних копалин до корисних копалин загальнодержавного та місцевого значення здійснюється Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Частиною 1 ст. 13 Кодексу України про надра визначено, що користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
Статтею 14 Кодексу України про надра визначено, що надра надаються у користування для: геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; видобування корисних копалин; будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод; створення геологічних територій та об'єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам'ятки природи; лікувальні, оздоровчі заклади та ін); виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції; задоволення інших потреб.
Згідно зі ст. ст. 15, 16 Кодексу України про надра визначено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.
Надання спеціальних дозволів на користування надрами, крім випадків користування надрами на умовах угод про розподіл продукції, укладених відповідно до Закону України "Про угоди про розподіл продукції", здійснюється після попереднього погодження з відповідною радою питання про надання земельної ділянки для зазначених потреб, крім випадків, коли у наданні земельної ділянки немає потреби.
Переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.
Відповідно до статті 19 Кодексу України про надра, надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр, процедура видачі якого передбачена Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (надалі - Порядок № 615).
Відповідно до п. 2 Порядку №615 дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, Держгеонадрами, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.
На кожний вид користування надрами в межах конкретної ділянки надається окремий дозвіл, що встановлено п. 3 Порядку №615.
Згідно з п. 4 Порядку №615 дозвіл на видобування корисних копалин (промислову розробку їх родовищ) надається після проведення експертизи та оцінки розвіданих запасів корисних копалин в установленому порядку чи апробації прогнозних (перспективних) ресурсів корисних копалин ДКЗ за умови подальшого затвердження нею таких запасів.
Надрокористувач, якому надано дозвіл на видобування корисних копалин, має право проводити дорозвідку (довивчення) родовища у межах наданої йому ділянки надр.
Пунктом 15 Порядку №615 передбачено, що надрокористувачеві відмовляється у внесенні змін до дозволу у разі: невиконання ним умов користування надрами, передбачених дозволом або відповідною угодою; прийняття органом місцевого самоврядування, іншими уповноваженими органами рішення про обмеження користування надрами відповідно до законодавства; подання заявником документів не в повному обсязі; виявлення у поданих документах недостовірних даних; невідповідності документів, поданих заявником, вимогам пункту 17 цього Порядку.
Відповідно до пункту 17 Порядку №615 внесення змін до дозволу здійснюється на підставі заяви та поданих надрокористувачем (або правонаступником - у випадку, передбаченому підпунктом 8 цього пункту) документів або інформації Мінприроди за результатами оцінки впливу на довкілля у разі: зміни особливих умов та інших умов, визначених у дозволі; зменшення площі ділянки надр за ініціативою надрокористувача або відповідних контролюючих органів; виявлення під час користування надрами даних про нові властивості, якість або кількість корисних копалин після проведення державної експертизи відповідних геологічних матеріалів відповідно до Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22 грудня 1994 р. №865 (при цьому у разі, коли було виявлено і затверджено запаси корисної копалини загальнодержавного значення, внесення змін до дозволу здійснюється після отримання погодження Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної, Київської та Севастопольської міської ради).
Для внесення змін до дозволу заявник подає заяву, в якій зазначаються номер та дата дозволу, разом з: копією паспорта та реєстраційним номером облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця (фізичні особи, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний орган ДФС і мають відмітку у паспорті, подають лише копію паспорта із серією, номером та відміткою); інформацією (у формі довідки, яка складається надрокористувачем, засвідчується його підписом) про виконання особливих умов дозволу, до якого планується внести зміни, та програми робіт, виконання якої передбачено угодою про умови користування надрами; пояснювальною запискою, яка складається надрокористувачем, засвідчується його підписом та містить обґрунтування необхідності внесення змін до дозволу.
У випадках, передбачених підпунктом 4 цього пункту, до зазначених документів заявник додає копію нового протоколу ДКЗ про затвердження кількості запасів та план підрахунку запасів відповідно до нього.
У випадках, передбачених підпунктами 7 - 9 цього пункту, до зазначених документів заявник додає: засвідчені копії установчих документів; лист-згоду надрокористувача на внесення змін до дозволу (у разі внесення змін до дозволу згідно з підпунктом 7 цього пункту); позитивний висновок державної експертизи звітів щодо результатів геологічного вивчення надр, а також інших геологічних матеріалів.
Внесення змін до дозволу згідно з підпунктами 7 і 9 цього пункту погоджується з Мінприроди.
Внесення змін до дозволу на видобування корисних копалин здійснюється із зазначенням в особливих умовах дозволу умови щодо здійснення оцінки впливу на довкілля у випадках, передбачених Законом України "Про оцінку впливу на довкілля".
Внесення змін до дозволу на геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ) за результатами оцінки впливу на довкілля здійснюється на підставі інформації Мінприроди в п'ятнадцятиденний строк з дня її надходження до Держгеонадр.
Внесення змін до угоди про умови користування надрами здійснюється органом з питань надання дозволу без внесення змін до дозволу за наявності інформації органів державного геологічного контролю про відсутність порушень надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.
Пунктом 18 Порядку №615 передбачено, що орган з питань надання дозволу надає протягом 30 календарних днів з дати надходження заяви про переоформлення дозволу (внесення змін до нього) та документів, що додаються до неї, заявникові дозвіл на новому бланку з урахуванням відповідних змін або вмотивовану відмову.
Переоформлення дозволу або внесення змін до нього здійснюється без зміни номера, дати реєстрації, строку його дії та умов користування надрами і є обов'язковою підставою для внесення змін до угоди про умови користування надрами.
У разі зміни особливих умов, визначених у дозволі, до нього вносяться зміни з урахуванням змін умов користування надрами.
Під час отримання переоформленого дозволу або дозволу із внесеними до нього змінами надрокористувач повертає органу з питань надання дозволу оригінал виданого раніше дозволу.
Інформація про надходження заяви про переоформлення дозволу або про внесення змін до нього та про результат розгляду заяви розміщується на офіційному веб-сайті органу з питань надання дозволу протягом трьох робочих днів з моменту переоформлення або внесення змін.
Із матеріалів справи вбачається, що ТОВ "ІСТ ЮРОП ПЕТРОЛЕУМ" для внесення змін до спеціального дозволу №4840 від 22.08.2017 на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислова розробка родовищ з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка) Вільшанської площі, розташованої в межах Полтавського району Полтавської області уклав з Державною комісією України по запасах корисних копалин на проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин договір №85 від 12.04.2018 року. Відповідно до пункту 2.1 названого Договору, рішення ДЗК приймається у формі протоколу.
За результатами проведеної державної експертизи ДЗК протоколом №4365 від 03.05.2018 року вирішила апробувати поточні і початкові станом на 01.01.2018 запаси з невизначеним промисловим значенням та перспективні ресурси вільного газу та конденсату прогнозних покладів позитивної структури блоку св.415 Вільшанської газоносної площі.
Крім того, із названого протоколу ДЗК вбачається, що ДЗК рекомендувало користувачу надр: за результатами геологічного вивчення та дослідно-промислової розробки протягом 3 років опрацювати та подати ДЗК на державну експертизу матеріали детальної геолого-економічної оцінки запасів вуглеводнів виявлених покладів Вілшанської площі газоносних надр; розглянути можливість приведення меж спецдозволу до контурів прогнозних покладів Вільшанської газоносної площі; геологічне вивчення та розробку проводити керуючись статтею 23 Закону України «Про нафту і газ» «Спільне використання нафтогазоносних надр у нафтогазовій галузі».
Пунктом 3.7 протоколу ДЗК №4365 від 03.05.2018 року передбачено, що цей протокол підлягає розгляду і уведенню в дію Державною службою геології та надр України.
Як вбачається із пункту 2.15 протоколу ДЗК №4365 від 03.05.2018 подані на експертизу до ДЗК України матеріали початкової геолого-економічної оцінки запасів з невизначеним промисловим значенням та перспективних ресурсів вільного газу і конденсату прогнозних покладів структури блоку св.415 Вільшанської площі з урахуванням внесених до звіту виправлень та доповнень, за повнотою, змістом і оформленням відповідають вимогам діючих інструкцій, є достатніми для оцінки запасів з невизначеним промисловим значенням і перспективних ресурсів вуглеводнів та визнання їх підготовленими до продовження геологічного вивчення.
Суд зазначає, що пунктом 5 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22 грудня 1994 р. №865 встановлено, що залежно від ступеня підготовленості до промислового освоєння запасів корисних копалин державна експертиза може завершуватися:
- апробацією запасів корисних копалин попередньо розвіданих родовищ, підготовлених до проведення розвідувальних робіт;
- затвердженням запасів корисних копалин розвіданих родовищ, призначених для проектування й будівництва нових, продовження терміну роботи діючих гірничодобувних і переробних підприємств.
Оскільки законодавець не обмежує право надрокористувача вносити зміни до спеціального дозволу на користування надрами за п.п.4 пункту 17 Порядку 615 лише випадком затвердження запасів корисних копалин, тому передбачена в пункті 17 Порядку №615 вимога щодо надання до пакету документів нового протоколу ДЗК про затвердження кількості запасів та плану підрахунку запасів відповідно до нього відноситься лише до випадку, коли проведення державної експертизи завершилось затвердженням запасів корисних копалин.
Однак як встановлено судом, результатом державної експертизи геологічних матеріалів Вільшанської площі ТОВ "ІСТ ЮРОП ПЕТРОЛЕУМ" була апробація, тому протокол затвердження кількості запасів не приймався ДЗК в процесі проведення державної експертизи.
Таким чином, із матеріалів справи вбачається, що отриманий відповідачем 2 протокол ДЗК №4365 від 03.05.2018 в результаті проведення державної експертизи являвся підставою для звернення до відповідача 1 із заявою про внесення змін до спеціального дозволу №4840 від 22.08.2017 року в частині доповнення до переліку корисних копалин природним газом та конденсатом.
Відтак, наказ відповідача 1 від 08.08.2018р. №281 прийнятий відповідно до вимог Порядку №615 на підставі повного та достовірного пакету документів, наданих відповідачем 2, а тому підстави для визнання наказу №281 від 08.08.2018 року протиправним та його скасування у суду відсутні.
В частині наявності у позивача підстав для звернення із позовом до адміністративного суду суд керується наступним.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Частина третя статті 23 Закону України "Про прокуратуру" встановлює, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Згідно з частиною третьою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Відповідно до частин четвертої та п'ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Наведені законодавчі норми встановлюють, що прокурор звертається до суду з позовною заявою виключно у разі порушення або загрози порушення інтересів держави; при цьому визначальним є поняття "інтереси держави".
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави та обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту, а суду належить встановити такі обставини.
У даній справі Заступник Генерального прокурора обґрунтував наявність "інтересів держави" порушенням, на його думку, порядку внесення змін до дозволу на спеціальне користування надрами, посилаючись на норми статті 10 Закону України «Про нафту і газ», згідно якої передбачено, що право власності на природні ресурси нафти і газу, які знаходяться в межах території України, її територіальних вод та виключної (морської) економічної зони, належить Українському народу. Також зазначає, що відповідно до статті 5 Закону України «Про нафту і газ» державна політика в нафтогазовій галузі базується на принципах, зокрема, забезпечення раціонального використання надр в інтересах Українського народу і надрокористувачів; пріоритетного використання вітчизняного науково-технічного, технологічного та кадрового потенціалу.
На думку позивача, внесення змін до спеціального дозволу фактично без геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, а також без проведення в установленому порядку оцінки розвіданих запасів корисних копалин порушує інтерес держави щодо забезпечення ефективного використання природних ресурсів, які є об'єктами права власності Українського народу. Позов пред'явлений з метою запобігання використанню надр з порушенням встановленої державою процедури та порядку.
Оскільки предметом розгляду даної справи є внесення Держгеонадрами України змін до спеціального дозволу фактично без геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, а також без проведення в установленому порядку оцінки розвіданих запасів корисних копалин Держгеонадрами України та враховуючи відсутність органу, який би здійснював контроль за правомірністю рішень відповідача 1, суд вважає, що Першим заступником Генерального прокурора мав право звертатися до суду.
Проте, з огляду на встановлену судом відсутність порушень вимог чинного законодавства при внесенні змін до спеціального дозволу на користування надрами, суд приходить до висновку, що у межах спірних правовідносин факт порушення інтересів держави не доведений.
Відповідно до статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків.
Частиною другою статті 74 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.
Згідно з частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Оцінивши докази, наявні в матеріалах справи, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, суд вважає, що адміністративний позов задоволенню не підлягає.
Оскільки у задоволенні позову відмовлено, судові витрати позивачу не відшкодовуються.
Враховуючи викладене, керуючись статтями 72, 73, 77, 143, 243-246 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва,-
У задоволенні адміністративного позову Першого заступника прокурора Полтавської області (вул.100-річчя Полтави 7, м.Полтава, 36020, код ЄДРПОУ02910060)- відмовити.
Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 КАС України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293, 295, 296 КАС України.
Суддя Я.І. Добрянська