Іменем України
27 травня 2020 року
Київ
справа №804/3726/17
провадження №К/9901/57139/18, № К/9901/59321/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.
розглянув у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Аудит-Авто" до Державної служби України з безпеки на транспорті, за участю третьої особи - фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , про визнання протиправним наказу, провадження по якій відкрито
за касаційними скаргами фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 та Державної служби України з безпеки на транспорті на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Кругового О. О., суддів: Шлай А. В., Прокопчук Т. С.
І. Суть спору
1. У червні 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Аудит-Авто" (далі - ТОВ "Аудит-Авто") звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної служби України з безпеки на транспорті (далі - Укртрансбезпека), за участю третьої особи - фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 (далі - ФО-П ОСОБА_1 ), про визнання протиправним наказ Укртрансбезпеки від 02 червня 2017 року № 547, яким позивача як перевізника на підставі підпункту 3 пункту 55 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року № 1081, позбавлено дозвільних документів на перевезення пасажирів на міжобласному маршруті загального користування Кривий Ріг - Олександрія рейси 59/60, та призначено перевізником на зазначеному маршруті ФО-П ОСОБА_1 ..
2. В мотивування позову зазначає, що на підставі наказу Укртрансбезпеки від 20 грудня 2016 року перевізник ТОВ "Аудит-Авто" здійснював виконання рейсів 59/60 по маршруту Кривий Ріг - Олександрія.
2.1. Однак 02 червня 2017 року відповідачем видано наказ № 547, яким ТОВ "Аудит-Авто" позбавлено дозвільних документів на перевезення пасажирів на вищевказаному міжобласному маршруті загального користування. Крім того призначено іншого перевізника, а саме ФО-П ОСОБА_1 , як таку, що за результатами конкурсу зайняла друге місце.
2.2. Підставою прийняття наведеного наказу слугувало порушення, на думку відповідача, перевізником умов договору (дозволу).
2.3. Позивач стверджує, що вказаної підстави на момент винесення оскаржуваного наказу не існувало.
2.4. Вважаючи, що наказ Укртрансбезпеки від 02 червня 2017 року № 547 суперечить вимогам законодавства, ТОВ "Аудит-Авто" звернулось до суду з вимогою про його скасування.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Відповідно до протоколу засідання конкурсного комітету з проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласний маршрут) від 09 листопада 2016 року № 9 ТОВ "Аудит-Авто" визнано переможцем конкурсу на самостійне виконання рейсів 59/60 маршруту Кривий Ріг - Олександрія. Визнано таким, що зайняв друге місце ФО-П ОСОБА_1 .
4. Наказом Укртрансбезпеки від 20 грудня 2016 року № 957 введено в дію рішення, прийняті на засіданні конкурсного комітету з проведення конкурсу перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласний маршрут), оформлені протоколом від 09 листопада 2016 року № 9.
5. 14 лютого 2017 року ФО-П ОСОБА_1 звернулась до Укртрансбезпеки з листом № 2, в якому викладено прохання анулювати дозвіл на маршрут 59/60 Кривий Ріг - Олександрія, виданий ТОВ "Аудит-Авто" на підставі протоколу від 09 листопада 2016 року № 9 у зв'язку з порушенням вказаним перевізником вимог законодавства.
6. В акті проведення перевірки додержання вимог законодавства про автомобільний транспорт під час виконання перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом № ВА 0111836 від 07 квітня 2017 року, складеному Управлінням Укртрансбезпеки в Кіровоградській області, встановлені порушення, допущені ТОВ "Аудит-Авто", а саме: водій незабезпечений квитками на проїзд пасажирів і перевезення багажу; неоформлена індивідуальна контрольна книжка водія ОСОБА_2 ; неоформлений ТОВ "Аудит-Авто" реєстраційний документ на транспортний засіб - надання послуг з регулярних перевезень пасажирів за автобусним маршрутом загального користування Олександрія - Кривий Ріг без оформлення документів, перелік яких визначений статтею 39 Закону України "Про автомобільний транспорт".
7. Відповідно до листа Управління Укртрансбезпеки в Кіровоградській області від 13 квітня 2017 року № 27-2-13/1184 на виконання окремого доручення першого заступника голови Укртрансбезпеки від 28 березня 2017 року № 281/02/13-17 за результатами опрацювання звернення ФО-П ОСОБА_1 від 14 лютого 2017 року № 2 виявлені порушення, допущені ТОВ "Аудит-Авто", а саме: водій незабезпечений квитками на проїзд пасажирів і перевезення багажу; надання послуг з перевезення пасажирів без оформлення документів: індивідуальної контрольної книжки водія та реєстраційного документа на транспортний засіб.
8. 14 квітня 2017 року Управлінням Укртрансбезпеки в Дніпропетровській області складено акт перевірки додержання вимог законодавства про автомобільний транспорт під час виконання перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом № 0061380, в якому зафіксовані порушення, допущені ТОВ "Аудит-Авто", а саме: автобус неоснащений медичною аптечкою; вогнегасник не відповідає встановленому типу; КТЗ не відповідає категорії МЗ; у салоні автобуса відсутня вся візуальна інформація; перевезення пасажирів на міжміському автобусному маршруті без надання місць для сидіння; водій не продав квитки пасажирам.
9. Відповідно до листа Управління Укртрансбезпеки в Дніпропетровській області від 21 квітня 2017 року № 2110/25-17 на виконання окремого доручення першого заступника голови Укртрансбезпеки від 23 березня 2017 року № 281/02/13-17 за результатами опрацювання звернення ФО-П ОСОБА_1 від 14 лютого 2017 року № 2 виявлені порушення, допущені ТОВ "Аудит-Авто": під час проведення рейдової перевірки встановлено, що для виконання перевезень на міжміському міжобласному автобусному маршруті загального користування Кривий Ріг - Олександрія, рейси 59/60 залучено транспортний засіб, який не відповідає категорії МЗ; квитки пасажирам не продаються; кількість пасажирів у салоні автобуса перевищує кількість місць для сидіння, передбачену технічною характеристикою транспортного засобу.
10. 30 травня 2017 року в.о. начальника відділу організації пасажирських перевезень управління надання послуг на наземному транспорті Департаменту адміністративних послуг складено службову записку № 02/234-17, в якій вказано, що на розгляд до відділу надійшов лист ФО-П ОСОБА_1 від 14 лютого 2017 року № 2 та за результатами перевірок працівниками управління Укртрансбезпеки у Кіровоградській та Дніпропетровській областях встановлено факти порушень вимог чинного автотранспортного законодавства перевізником ТОВ "Аудит-Авто", про що складено відповідні акти.
11. Також, за інформацією власника автостанції ТОВ "К-автотранс" лист від 11 квітня 2017 року № 110-2 щодо виконання перевізником ТОВ "Аудит-Авто" рейсів за автобусним маршрутом Кривий Ріг - Олександрія рейси 59/60, транспортні засоби не внесені до Єдиної інформаційної системи Укртрансбезпеки.
12. У службовій записці викладено пропозицію позбавити перевізника ТОВ "Аудит-Авто" дозвільних документів на перевезення пасажирів на міжобласному маршруті загального користування Кривий Ріг - Олександрія рейси 59/60 та призначити перевізника ФО-П ОСОБА_1 , яка за результатами конкурсу визнана такою, що зайняла друге місце на самостійне виконання рейсів 59/60 на маршруті Кривий Ріг - Олександрія строком з 29 травня 2017 року по 30 грудня 2021 року.
13. Наказом Укртрансбезпеки від 02 червня 2017 рок № 547 перевізника ТОВ "Аудит-Авто" позбавлено дозвільних документів на перевезення пасажирів на міжобласному маршруті загального користування Кривий Ріг - Олександрія рейси 59/60 та призначено перевізником на зазначеному маршруті ФО-П ОСОБА_1
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
14. Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2017 року в позові відмовлено.
15. Відмовляючи в позові, суд першої інстанції виходив з того, що територіальними органами Укртрансбезпеки в межах наданих повноважень за результатами проведення перевірок встановлено низку порушень ТОВ "Аудит-Авто" вимог чинного законодавства, а тому відповідачем правомірно видано наказ про скасування дозвільних документів на міжміські перевезення.
16. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2018 року постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2017 року скасовано та ухвалено нову, якою позовні вимоги задоволено.
16.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Укртрансбезпеки від 02 червня 2017 року № 547 про позбавлення дозвільних документів перевізника ТОВ "Аудит-Авто" на підставі підпункту 3 пункту 55 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року № 1081, на перевезення пасажирів на міжобласному маршруті загального користування Кривий Ріг - Олександрія рейси 59/60, та призначення перевізником на зазначеному маршруті ФО-П ОСОБА_1 .
17. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд, скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про задоволення позову, дійшов висновку, що відповідач, приймаючи рішення про позбавлення ТОВ "Аудит-Авто" дозволу на перевезення, не встановив конкретно та відповідно не виклав у своєму рішенні підставу з визначених підпунктом 3 пункту 5 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України фйвід 03 грудня 2008 року № 1081, яка надає право на позбавлення перевізника права на перевезення, а зазначив лише посилання на листи та акти перевірки, які не можуть бути розцінені як визначена законом підстава для прийняття оскаржуваного рішення.
IV. Касаційне оскарження
18. ФО-П ОСОБА_1 та представник Укртрансбезпеки подали касаційні скарги, в яких, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просять скасувати його рішення та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
19. В обґрунтування касаційної скарги вказує на неправильне тлумачення судом апеляційної інстанції приписів Порядку видачі та анулювання дозволу на перевезення пасажирів на міжобласних автобусних маршрутах загального користування, затвердженого наказом Міністерства транспорту та зв'язку України від 07 травня 2010 року № 279, та незастосування вимог Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
19.1. Наголошує, що суд апеляційної інстанції надав формальне, а не змістовне тлумачення підпункту 3 пункту 5 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року № 1081.
20. Свою касаційну скаргу відповідач мотивує незастосуванням судом апеляційної інстанції норм статей 1, 44 Закону України "Про автомобільний транспорт", пунктів 2, 10 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року № 1081, пунктів 35, 145 Правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 18 лютого 1997 року № 176, а також пункту 3.5 розділу ІІІ Порядку видачі та анулювання дозволу на перевезення пасажирів на міжобласних автобусних маршрутах загального користування, затвердженого наказом Міністерства транспорту та зв'язку України від 07 травня 2010 року № 279.
21. Разом з цим вказує, що, враховуючи обставини, що склались через відсутність бланків дозволів, відповідач має дискреційні повноваження щодо прийняття на власний розсуд рішень, при цьому, дотримуючись норм закону, з метою врегулювання вказаного питання.
22. Натомість представник ТОВ "Аудит-Авто" у відзиві вказує на безпідставність касаційних скарг і просить залишити їх без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
23. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
24. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".
25. За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
26. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
27. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
28. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
29. За змістом статті 31 Закону України "Про автомобільний транспорт" відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування приміських та міжміських, які виходять за межі території області (міжобласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються дозволом органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на обслуговування автобусних маршрутів, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування (рейсів), які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника.
Форму дозволу, порядок його видачі та анулювання визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту.
30. Відповідно до вимог статті 43 Закону України "Про автомобільний транспорт" визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах.
Об'єктом конкурсу можуть бути: маршрут (кілька маршрутів), оборотний рейс (кілька оборотних рейсів).
На конкурс виносяться маршрути із затвердженими паспортами.
Визначення кандидатури автомобільного перевізника для роботи на міжнародному автобусному маршруті загального користування здійснюється на конкурсних засадах у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
31. За приписами статті 44 Закону України "Про автомобільний транспорт" договір з переможцем конкурсу (або дозвіл) органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування укладають (або надають) на термін від трьох до п'яти років. Договір з переможцем конкурсу (або дозвіл) у разі відсутності в нього автобусів, що відповідають умовам конкурсу, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування укладають (або надають) на один рік. Дозвіл органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування пасажирському перевізнику на обслуговування автобусних маршрутів надається на термін до п'яти років.
32. Так, процедура підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування визначається затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року Порядком проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування № 1081 (далі - Порядок № 1081).
33. Відповідно до пункту 1 Порядку № 1081 організатор - орган виконавчої влади, виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, який самостійно або із залученням робочого органу проводить конкурс.
34. Пунктом 10 Порядку № 1081 передбачено, що організатор затверджує умови конкурсу, в тому числі обов'язкові, відповідно до статті 44 Закону України "Про автомобільний транспорт".
35. Згідно з підпунктом 1 пункту 12 Порядку № 1081 конкурсний комітет приймає рішення про недопущення до участі в конкурсі автомобільного перевізника, який подав до участі в конкурсі неналежним чином оформлені документи чи не в повному обсязі, а також такі, що містять недостовірну інформацію.
36. Пунктом 37 Порядку № 1081 обумовлено, що достовірність інформації, викладеної у заяві та документах, визначених пунктом 29 цього Порядку, перевіряється організатором та/або робочим органом не пізніше ніж за два дні до дати проведення конкурсу.
37. Згідно з пунктом 41 Порядку № 1081 під час проведення конкурсу представники організатора та органів державного контролю, які входять до складу конкурсного комітету, відповідно до їх компетенції надають інформацію про діяльність перевізника-претендента. Представники органів державного контролю несуть персональну відповідальність за достовірність поданої інформації відповідно до законодавства.
38. Відповідно до підпункту 3 пункту 55 Порядку № 1081 організатор має право достроково розірвати договір (позбавити дозволу) з автомобільним перевізником у разі:
порушення ним умов договору (дозволу). У такому разі для роботи на маршруті призначається автомобільний перевізник, який за результатами конкурсу визнаний таким, що зайняв друге місце, на строк до закінчення дії договору (дозволу), який було розірвано (позбавлено);
надходження від органів виконавчої влади письмової інформації, що підтверджує факт подання ним недостовірної інформації;
порушення ним умов договору (дозволу) під час виконання перевезень на маршруті як перевізника, який за результатами конкурсу визнаний таким, що зайняв друге місце.
VI. Позиція Верховного Суду
39. Як встановлено судом апеляційної інстанції, ТОВ "Аудит-Авто" здійснювало перевезення на підставі наказу Укртрансбезпеки від 20 грудня 2016 року № 957 "Про введення в дію рішень, прийнятих за наслідками конкурсного комітету з проведення конкурсів з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласний маршрут) 09 листопада 2016 року", яким позивача як перевізника призначено на самостійне виконання рейсів 59/60 по маршруту Кривий Ріг - Олександрія, строком з 31 грудня 2016 року по 30 грудня 2021 року.
40. При цьому судом апеляційної інстанції встановлено, що Укртрансбезпекою не видано позивачу дозвільного документу та витягу з нього з підстав відсутності у відповідача затверджених бланків дозволів на перевезення та, зважаючи на відсутність бланків, Укртрансбезпека з метою дотримання вимог законодавства, здійснювала надання дозволу шляхом видачі відповідного листа з дотриманням вимог Порядку, встановленого наказом Міністерства транспорту та зв'язку від 07 травня 2010 року № 279.
41. Натомість, наданий відповідачем лист Укртрансбезпеки від 03 лютого 2017 року № 250/02/14-17, виданий серед інших перевізників і ТОВ "Аудит-Авто" (т. 1 а.с. 243), не містить умов організації перевезень, оскільки цей лист є суто інформативним.
42. Таким чином оскаржуваним наказом Укртрансбезпеки від 02 червня 2017 року № 547 перевізника ТОВ "Аудит-Авто" позбавлено вищенаведеного дозвільного документу на перевезення пасажирів на міжобласному маршруті загального користування Кривий Ріг - Олександрія рейси 59/60 та призначено перевізником на зазначеному маршруті ФО-П ОСОБА_1 .
43. Оскаржуваний наказ Укртрансбезпеки від 02 червня 2017 року № 547 видано відповідно до підпункту 3 пункту 55 Порядку № 1081.
44. Однак, положення підпункту 3 пункту 55 Порядку № 1081 містить перелік підстав, які надають право організатору конкурсу достроково розірвати договір (позбавити дозволу) з автомобільним перевізником, а саме:
порушення ним умов договору (дозволу). У такому разі для роботи на маршруті призначається автомобільний перевізник, який за результатами конкурсу визнаний таким, що зайняв друге місце, на строк до закінчення дії договору (дозволу), який було розірвано (позбавлено);
надходження від органів виконавчої влади письмової інформації, що підтверджує факт подання ним недостовірної інформації;
порушення ним умов договору (дозволу) під час виконання перевезень на маршруті як перевізника, який за результатами конкурсу визнаний таким, що зайняв друге місце
45. З оскаржуваного рішення про позбавлення позивача дозволу на перевезення пасажирів, вбачається, що відповідач з посиланням на наведені положення підпункту 3 пункту 55 Порядку № 1081 не визначив яку саме із перелічених у наведеному пункті Порядку № 1081 підстав ним застосується для прийняття такого рішення.
46. Наведене свідчить про необґрунтованість суб'єктом владних повноважень свого рішення.
47. За таких обставин та правового врегулювання Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про протиправність рішення щодо позбавлення позивача дозволу на перевезення пасажирів.
48. Разом з цим слід зазначити про правильність висновків суду апеляційної інстанції, що ні з наявного листа Укртрансбезпеки, ні з оскаржуваного наказу від 02 червня 2017 року № 547, не вбачається які саме умови дозволу було порушено перевізником, що могло б слугувати підставою для достроково розірвання договору (позбавлення дозволу) з автомобільним перевізником та призначення на здійснення перевезень іншого перевізника, який зайняв друге місце.
49. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.
50. Доводи ж касаційних скарг не спростовують висновки суду апеляційної інстанції і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.
51. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційні скарги необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
VII. Судові витрати
52. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд
1. Касаційні скарги фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 та Державної служби України з безпеки на транспорті залишити без задоволення.
2. Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2018 року у цій справі залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді Н. А. Данилевич
Н. В. Шевцова