ф
Іменем України
26 травня 2020 року
Київ
справа №500/217/19
адміністративне провадження №К/9901/28374/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №500/217/19
за позовом ОСОБА_1
до Головного територіального управління юстиції у Тернопільській області
про визнання протиправним і скасування наказу,
за касаційною скаргою адвоката Фльорківа Олександра Володимировича в інтересах ОСОБА_1
на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 19 червня 2019 року (прийняте у складі: головуючого судді Шульгача М.П.)
і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Довгополова О.М., суддів Гудима Л.Я., Судової-Хомюк Н.М.).
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Адвокат Фльорків Олександр Володимирович, який діє в інтересах ОСОБА_1 , у січні 2019 року подав позов до Головного територіального управління юстиції у Тернопільській області (далі також - «ГТУЮ у Тернопільській області»), в якому просив визнати протиправним і скасувати наказ відповідача від 10 січня 2019 року №2/11 «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 »
В обґрунтування позову вказує на протиправність застосування до позивача дисциплінарного стягнення у виді попередження про неповну службову відповідність за невиконання доручення начальника Управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Тернопільській області (далі - «Управління ДВС ГТУЮ у Тернопільській області») ОСОБА_2 від 7 листопада 2018 року, оскільки вказане доручення надійшло до Тернопільського районного відділу державної виконавчої служби ГТУЮ у Тернопільській області (далі - «Тернопільській РВ») у період перебування позивача у відпустці й було виконане виконуючим обов'язки начальника Тернопільського РВ у повному обсязі та у встановлений строк. Крім того, позивач вказує на те, що: (1) відповідач застосував той вид стягнення, який може бути застосований лише у разі систематичного вчинення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктом 5 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу», проте в оскаржуваному наказі не зазначено про таку систематичність; (2) Положенням про Тернопільський РВ, затвердженого наказом начальника ГТУЮ у Тернопільській області 9 лютого 2017 року №22/44, (далі - «Положення про Тернопільський РВ») передбачено обов'язок позивача як начальника цього відділу виконувати доручення начальника ГТУЮ у Тернопільській області, а не начальника Управління ДВС ГТУЮ у Тернопільській області, чого відповідач не врахував, притягуючи ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Тернопільський окружний адміністративний суд рішенням від 19 червня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2019 року, у задоволенні позову відмовив.
Судові рішення мотивовані тим, що оскаржений наказ є правомірним, оскільки позивач після виходу з відпустки не виконав своїх обов'язків. Також суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що: (1) ОСОБА_1 до застосування до нього дисциплінарного стягнення у виді попередження про неповну службову відповідність двічі притягувався до дисциплінарної відповідальності за неналежне виконання посадових обов'язків у 2018 році, а тому обране йому оскаржуваним наказом дисциплінарне стягнення є співмірним і узгоджується з нормами статті 66 Закону України «Про державну службу»; (2) позивач зобов'язаний виконувати доручення як начальника ГТУЮ у Тернопільській області, так і доручення начальника Управління ДВС ГТУЮ в Тернопільській області, що випливає з аналізу Положення про Тернопільський РВ і посадової інструкції начальника вказаного відділу.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
Позивач у касаційній скарзі просить скасувати рішення суду першої інстанції від 19 червня 2019 року й ухвалу суду апеляційної інстанції від 17 вересня 2019 року та ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити. Скаргу мотивує такими доводами:
- доручення начальника Управління ДВС ГТУЮ у Тернопільській області від 7 листопада 2018 року №3-18/5545 виконав заступник ОСОБА_1 до виходу позивача з відпустки, а тому висновки судів про неналежне виконання цього доручення самим ОСОБА_1 скаржник вважає необґрунтованими;
- суди безпідставно обґрунтували законність оскаржуваного наказу обставинами щодо невиконання позивачем доручення начальника Управління ДВС ГТУЮ у Тернопільській області від 26 листопада 2018 року №3.3-18/5835, оскільки ані дисциплінарна комісія, ані суб'єкт призначення не кваліфікували неналежне виконання ОСОБА_1 своїх службових обов'язків обставинами невиконання цього доручення;
- положеннями підпунктів 1, 2, 7 пункту 9 Положення про Тернопільський РВ передбачено обов'язок позивача виконувати доручення лише начальника головного територіального управління юстиції, тоді як обов'язку виконання доручень інших посадових осіб цього управління, зокрема доручення начальника Управління ДВС ГТУЮ у Тернопільській області, на позивача не покладено;
- суд апеляційної інстанції безпідставно мотивував свою постанову положеннями пункту 5 посадової інструкції позивача, оскільки цими приписами ані дисциплінарна комісія, ані суб'єкт призначення не обґрунтовували юридичну кваліфікацію вчиненого ним дисциплінарного проступку. До того ж положення пункту 5 посадової інструкції не визначають обов'язки начальника Тернопільського РВ, а врегульовують взаємовідносини за посадою;
- в оскаржуваному наказі не зазначено стислого викладу обставин справи, тобто в яких саме рішеннях, діях чи бездіяльності виявився дисциплінарний проступок позивача, відповідач жодним чином не обґрунтував підстав для кваліфікування дій ОСОБА_1 за пунктом 5 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу», не обґрунтував застосування обраного виду стягнення положеннями статті 66 цього Закону (щодо умов його застосування - систематичне вчинення інших дисциплінарних проступків);
- суб'єкт призначення не отримував пояснень від позивача і останнього не ознайомлено з усіма матеріалами дисциплінарної справи перед прийняттям рішення про накладення дисциплінарного стягнення.
З огляду на викладене скаржник вважає оскаржуваний наказ таким, що прийнятий з порушенням принципів обґрунтованості, гласності й вмотивованості.
Відповідач у відзиві на касаційну скаргу повністю погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, тому просить залишити оскаржувані судові рішення без змін.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що наказом ГТУЮ у Тернопільській області від 16 лютого 2017 року №102/8 «Про переведення ОСОБА_1 » позивача як заступника начальника Тернопільського РВ з 17 лютого 2017 року переведено на посаду начальника цього ж відділу з посадовим окладом згідно штатного розпису як такого, що успішно пройшов конкурсний відбір із збереженням рангу державного службовця і встановленням випробувального терміну у 6 місяців.
Управлінням ДВС ГТУЮ у Тернопільській області 8 листопада 2018 року направлено на офіційні електронні адреси відділів державної виконавчої служби Тернопільської області доручення начальника Управління ДВС Хічія А.М. від 7 листопада 2018 року №3-18/5545, яким зобов'язано керівників відділів ДВС ГТУЮ у Тернопільській області провести інвентаризацію всіх завершених виконавчих проваджень у період з 1 січня 2016 року до 8 листопада 2018 року на предмет дотримання вимог чинного законодавства в частині прийняття постанов про стягнення виконавчого збору і забезпечення виконання таких постанов. У разі виявлення випадків невинесення постанов про стягнення виконавчого збору згідно зі статтею 28 Закону України «Про виконавче провадження» (у редакції Закону станом на 28 грудня 2015 року) і статтею 27 цього ж Закону (у редакції станом на 31 серпня 2018 року) зобов'язано керівників територіальних органів державної виконавчої служби у термін до 18 листопада 2018 року провести перевірки таких виконавчих проваджень відповідно до вимог статті 74 зазначеного Закону й у разі виявлення порушень зобов'язати виконавців привести виконавчі дії у відповідність до вимог чинного законодавства. Матеріали перевірки направити до ГТУЮ в Тернопільській області на електронну адресу Управління і поштою.
У вказаному дорученні зазначено, що керівники відділів державної виконавчої служби Тернопільської області несуть персональну відповідальність за якість і своєчасність виконання цього доручення. Також вказано, що у разі неналежного його виконання відповідні матеріали щодо таких керівників будуть скеровані до дисциплінарної комісії ГТУЮ у Тернопільській області.
19 листопада 2018 року Заступник начальника ГТУЮ у Тернопільській області з питань державної виконавчої служби - начальник Управління ДВС Хічій Андрій Миронович і Заступник начальника відділу організації та контролю за виконанням рішень Управління ДВС ГТУЮ у Тернопільській області Кубей Лариса Іванівна склали акт про те, що станом на 19 листопада 2018 року відповідь на доручення від 7 листопада 2018 року №3-18/5545 начальником Тернопільського РВ ОСОБА_1 не надана і в установлений дорученням термін до Управління не надходила.
21 листопада 2018 року на електронну адресу Управління надійшла сканкопія відповіді на вказане доручення із Тернопільського РВ, а саме, супровідним листом від 16 листопада 2018 року №47232 направлено довідку від 12 листопада 2018 року про перевірку виконавчих проваджень на предмет дотримання чинного законодавства в частині винесення постанов про стягнення виконавчого збору та забезпечення виконання таких постанов, які перебувають на виконанні у Тернопільському РВ, складену виконувачем обов'язків начальника Тернопільського ВР Голуб'юком В.Г.
Згідно вказаної довідки від 12 листопада 2018 року робота державних виконавців Тернопільського РВ визнана такою, що вчинена з порушенням вимог статті 28 Закону України «Про виконавче провадження» (у редакції станом на 28 грудня 2015 року) і статті 27, частини третьої статті 40 цього Закону (у редакції станом на 31 серпня 2018 року).
30 листопада 2018 року на електронну адресу Тернопільського РВ направлено лист-зауваження щодо невиконання доручення від 7 листопада 2018 року №3-18/5545 та зобов'язано начальника цього відділу по відповідних виконавчих провадженнях визначити державних виконавців, яким доручити приведення виконавчих проваджень у відповідність до вимог чинного законодавства й про вжиті заходи на виконання цього доручення повідомити ГТУЮ у Тернопільській області.
Разом з тим, дослідивши службову записку Заступника начальника ГТУЮ у Тернопільській області з питань державної виконавчої служби - начальника Управління ДВС Хічія А.М. від 29 грудня 2018 року, суди встановили, що начальник Тернопільського РВ ОСОБА_1 не надав пояснення щодо неналежного виконання доручення від 7 листопада 2018 року №3-18/5545, як і не надав відповіді щодо вжитих заходів на виконання листа-зауваження від 29 листопада 2018 року №3.1-18/5907. Водночас оригінал відповіді на доручення від 7 листопада 2018 року №3-18/5545 до Управління не надходив.
Згідно наказу відповідача від 23 листопада 2018 року №442/45 робочою групою проведено позапланову цільову перевірку стосовно фактів, зазначених у заяві виконавців Єрохіна О.В. і Корнатої Р.О. та у поданнях виконувача обов'язків начальника Тернопільського РВ від 5 листопада 2018 року №45202 з примусового виконання виконавчого провадження №48000524 та від 5 листопада 2018 року №45185 з примусового виконання виконавчого провадження №40307829, на предмет дотримання вимог чинного законодавства та відповідності відомостей, зазначених у матеріалах виконавчого провадження про виплату винагороди й відомостей з автоматизованої системи виконавчих проваджень.
Перевіркою встановлено, що 7 листопада 2018 року до ГТУЮ у Тернопільській області надійшло подання виконувача обов'язків керівника Тернопільського РВ Голуб'юка В.Г. і заява керівника виконавчої групи Голуб'юка В .Г. про виплату винагороди виконавчій групі з примусового виконання виконавчого провадження АСВП №48000524.
Як встановлено перевіркою, у заяві і поданні про виплату винагороди виконавчій групі зазначено, що 16 жовтня 2017 року керівником органу державної виконавчої служби, керуючись статтею 25 Закону України «Про виконавче провадження», прийнято постанову №48000524 про утворення виконавчої групи з метою виконання зведеного виконавчого провадження.
Однак перевіркою відомостей АСВП у розділі «дата документа» зазначено реєстрацію постанови про утворення виконавчої групи 18 жовтня 2018 року о 12:53 год старшим державним виконавцем Тернопільського РВ Корнатою Р.О., яку в подальшому скасовано тим же державним виконавцем 18 жовтня 2018 року о 13:41 год. Зазначені дії старшого державного виконавця Корнатої Р.О. мали системний характер, повторювалися неодноразово, а саме: у графі «дата документа» зазначено декілька дат створення, а в подальшому скасування постанови про утворення виконавчої групи.
Так, згідно з відомостями АСВП постанова про створення виконавчої групи ВП №48000524 прийнята 18 жовтня і 16 листопада 2018 року, що свідчить про невідповідність поданих матеріалів та змісту зазначених у заяві й у поданні даних про виплату винагороди виконавчій групі у порівнянні з відомостями АСВП.
З метою встановлення фактичних обставин Заступником начальника управління з питань державної виконавчої служби - начальником Управління ДВС ГТУЮ у Тернопільській області Хічієм А.М. скеровано доручення начальнику Тернопільського РВ ОСОБА_1 від 26 листопада 2018 року №3.3-18/5835, яким зобов'язано його забезпечити присутність 27 листопада 2018 року об 11:00 год головного державного виконавця Єрохіна О.В., старшого державного виконавця Корнату Р.О. і Заступника начальника Тернопільського РВ Голуб'юка В.Г., надання письмових пояснень і матеріалів виконавчих проваджень №48000524, №40307829. Це доручення відправлено на офіційну електронну адресу Тернопільського РВ 26 листопада 2018 року о 16:38 год.
На визначену дату працівники Тернопільського РВ не з'явилися, письмових пояснень не надали.
7 грудня 2018 року заступник начальника ГТУЮ у Тернопільській області з питань державної виконавчої служби - начальник Управління ДВС ГТУЮ Хічій А.М. вніс начальнику ГТУЮ у Тернопільській області Кольцову Е.С. подання про вирішення питання щодо застосування до начальника Тернопільського РВ ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення.
20 грудня 2018 року начальник ГТУЮ у Тернопільській області Кольцов Е.С. прийняв наказ «Про ініціювання дисциплінарного провадження», на підставі якого відкрито дисциплінарне провадження стосовно позивача.
Дисциплінарна комісія, розглянувши матеріали дисциплінарної справи щодо ОСОБА_1 , встановила факт недотримання ним як начальником Тернопільського РВ вимог пунктів 9.1, 9.2, 9.7 Положення про Тернопільський РВ, пункту 2 Посадової інструкції начальника Тернопільського РВ, затвердженої начальником ГТУЮ у Тернопільській області Кольцовим Е.С. 9 лютого 2017 року (далі - «Посадова інструкція»), пунктів 2, 4 Розділу II Загальних правил етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, затверджених наказом Національного агентства України з питань державної служби від 5 серпня 2016 року №158 (далі - «Загальні правила етичної поведінки»), а також статей 8, 62, 63, пункту 5 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу».
10 січня 2019 року дисциплінарною комісією складено Висновок про наявність в діях державного службовця - начальника Тернопільського РВ ОСОБА_1 дисциплінарного проступку.
Також 10 січня 2019 року дисциплінарна комісія внесла начальнику ГТУЮ у Тернопільській області подання від 10 січня 2019 року щодо застосування до позивача дисциплінарного стягнення у виді попередження про неповну службову відповідність.
У зв'язку з викладеним, начальник ГТУЮ у Тернопільській області Кольцов Е.С. прийняв наказ від 10 січня 2019 року №2/11 «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 », яким притягнув позивача до дисциплінарної відповідальності у виді попередження про неповну службову відповідність.
Вважаючи вказаний наказ протиправним позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення державної служби визначені Законом України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року №889-VIII.
Відповідно до статті 8 цього Закону державний службовець зобов'язаний, серед іншого, дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки; забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов'язки; виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України; постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності.
Статтею 62 Закону України «Про державну службу» визначено, що державний службовець зобов'язаний виконувати обов'язки, визначені статтею 8 цього Закону, а також: 1) не допускати вчинків, несумісних із статусом державного службовця; 2) виявляти високий рівень культури, професіоналізм, витримку і тактовність, повагу до громадян, керівництва та інших державних службовців; 3) дбайливо ставитися до державного майна та інших публічних ресурсів. Державний службовець особисто виконує покладені на нього посадові обов'язки.
Згідно зі статтею 63 цього ж Закону керівник державної служби несе відповідальність за неналежний рівень службової дисципліни і здійснює повноваження щодо притягнення державних службовців до дисциплінарної відповідальності. З метою забезпечення належного рівня службової дисципліни керівник державної служби зобов'язаний, зокрема, здійснювати контроль за виконанням державними службовцями посадових обов'язків; під час виконання посадових обов'язків керуватися публічними інтересами, суворо дотримуватися і забезпечувати дотримання Конституції, законів України та інших нормативно-правових актів, чітко формулювати накази (розпорядження) та доручення, перевіряти точність і своєчасність їх виконання; забезпечувати виконання державними службовцями своїх посадових обов'язків, у тому числі шляхом застосування дисциплінарних стягнень; належним чином організовувати роботу державних службовців, забезпечувати ефективне виконання завдань, що поставлені перед державним органом.
Безпосередній керівник державного службовця має право вносити клопотання керівнику державної служби про притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності за вчинення дисциплінарного проступку.
Статтею 64 вказаного Закону передбачено, що за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
Згідно з частиною першою статті 65 Закону України «Про державну службу» підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов'язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
Відповідно до пункту 5 частини другої статті 65 цього Закону дисциплінарним проступком є зокрема невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень.
Частиною першою статті 66 Закону України «Про державну службу» передбачено, що до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.
Відповідно до частини четвертої цієї ж норми у разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 2 та 8 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4 та 5 частини другої статті 65 цього Закону, суб'єкт призначення або керівник державної служби може попередити такого державного службовця про неповну службову відповідність.
Водночас, відповідно до частини шостої статті 66 Закону України «Про державну службу» дисциплінарні стягнення, передбачені пунктами 2-4 частини першої цієї статті, накладаються виключно за пропозицією Комісії, поданням дисциплінарної комісії.
Згідно частини першої статті 67 цього Закону дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов'язків.
Приписами статті 69 Закону України «Про державну службу» передбачено, що для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ.
Положеннями частини першої статті 75 вказаного Закону визначено, що перед накладенням дисциплінарного стягнення суб'єкт призначення повинен отримати від державного службовця, який притягається до дисциплінарної відповідальності, письмове пояснення.
Відповідно до частини першої статті 77 Закону України «Про державну службу» рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб'єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб'єкта призначення.
У рішенні, яке оформляється наказом (розпорядженням), зазначаються найменування державного органу, дата його прийняття, відомості про державного службовця, стислий виклад обставин справи, вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація, вид застосованого дисциплінарного стягнення (частина друга статті 77 Закону України «Про державну службу»).
Відповідно до пункту 2 Розділу II Загальних правил етичної поведінки, державні службовці та посадові особи місцевого самоврядування зобов'язані своєчасно і точно виконувати рішення державних органів, органів місцевого самоврядування, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України.
Відповідно до Положення про Тернопільський РВ та пункту 2 Посадової інструкції начальник вказаного відділу відповідно до покладених на нього завдань очолює відділ, здійснює керівництво його діяльністю, організовує роботу відділу, представляє відділ у відносинах з іншими органами, підприємствами, організаціями та підзвітний перед начальником Головного територіального управління юстиції та відповідним Управлінням за організацію і результати діяльності відділу; забезпечує виконання відділом, зокрема, наказів Головного територіального управління юстиції, доручень начальника Головного територіального управління юстиції.
Пунктом 5 Посадової інструкції передбачено, що начальник відділу виконує доручення і накази начальника Головного територіального управління юстиції, начальника Управління державної виконавчої служби в межах своєї компетенції.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до Кодексу адміністративного судочинства України, зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу ІІІ «Перегляд судових рішень».
Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Оскільки адвокатом Фльорківим О.В. касаційна скарга в інтересах ОСОБА_1 подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Надаючи оцінку доводам скаржника про те, що заступник ОСОБА_1 виконав доручення начальника Управління ДВС ГТУЮ у Тернопільській області від 7 листопада 2018 року №3-18/5545 до виходу позивача з відпустки, Верховний Суд виходить з такого.
Суди встановили, що позивач вийшов з відпустки на роботу 13 листопада 2018 року і підписав супровідний лист від 16 листопада 2018 року, яким Заступнику начальника ГТУЮ у Тернопільській області з питань державної виконавчої служби - начальнику управління державної виконавчої служби Хічію А.М. направлялася довідка про результати перевірки від 12 листопада 2018 року, складена заступником позивача Голуб'юком В.Г.
Також суди врахували, що доручення від 7 листопада 2018 року №3-18/5545 необхідно було виконати у строк до 18 листопада 2018 року. Відтак варто погодитися з їх висновками про те, що позивач, починаючи з 13 листопада 2018 року безпідставно не вжив заходів, які вимагалися у дорученні, а саме: не зобов'язав державних виконавців провести виконавчі дії в порядку, встановленому Законом України «Про виконавче провадження». З викладеного також випливає, що час для виконання цього доручення у позивача був (з 13 до 18 листопада 2018 року), проте відповідь на нього надійшла лише 21 листопада 2018 року і тільки у вигляді сканкопії, так як направлення оригіналу відповіді ОСОБА_1 не забезпечив.
Враховуючи те, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, то Верховний Суд перевіряє правильність застосування судами попередніх інстанцій норм права на підставі встановлених ними обставин, які свідчать про те, що позивач не виконав доручення від 7 листопада 2018 року №3-18/5545 своєчасно та у повній мірі.
З касаційної скарги випливає, що позивач не погоджувався зі змістом вказаного доручення, проте це не позбавляло його можливості виконати його у неоспорюваній мірі своєчасно та у встановлений у ньому спосіб, тобто направити оригінал відповіді поштою.
До того ж слід зауважити, що алгоритм дій державного службовця у разі виникнення у нього сумніву щодо законності виданого керівником доручення врегульований частиною шостою статті 9 Закону України «Про державну службу», яка визначає, що у такому випадку державний службовець повинен вимагати письмового підтвердження відповідного доручення, після отримання якого зобов'язаний його виконати. Одночасно з виконанням такого доручення державний службовець зобов'язаний у письмовій формі повідомити про нього керівника вищого рівня або орган вищого рівня. У такому разі державний службовець звільняється від відповідальності за виконання відповідного доручення, якщо його буде визнано незаконним у встановленому законом порядку, крім випадків виконання явно злочинного доручення.
Оскільки вказаним правом ОСОБА_1 не скористався, то його бездіяльність щодо невиконання доручення від 7 листопада 2018 року №3-18/5545 не можна вважати правомірною, а тому й доводи касаційної скарги в цій частині необґрунтовані.
Стосовно доводів скаржника про те, що суди безпідставно обґрунтували законність оскаржуваного наказу обставинами щодо невиконання позивачем доручення начальника Управління ДВС ГТУЮ у Тернопільській області від 26 листопада 2018 року №3.3-18/5835, Верховний Суд зауважує наступне.
Обставини щодо невиконання цього доручення зазначені у поданні Заступника начальника ГТУЮ у Тернопільській області з питань державної виконавчої служби - начальника управління державної виконавчої служби Хічія А.М., яке стало підставою для прийняття наказу «Про ініціювання дисциплінарного провадження» від 20 грудня 2018 року №54/11. Пояснення щодо невиконання вказаного доручення (які вважав за необхідне) надав і позивач (а.с. 22, т. 1). Також обставини щодо невиконання позивачем доручення від 26 листопада 2018 року №3.3-18/5835 висвітлені у протоколі засідання дисциплінарної комісії ГТУЮ у Тернопільській області від 29 грудня 2018 року №9 (а.с. 99, 10, т. 1).
Незважаючи на те, що ці обставини не висвітлені у висновку про наявність у діях державного службовця дисциплінарного проступку, вони були враховані при виданні оскаржуваного наказу від 10 січня 2019 року №2/11, оскільки підставою для його прийняття (як зазначено в самому наказі) був, зокрема, протокол засідання дисциплінарної комісії, в якому ці обставини висвітлені. До того ж вид дисциплінарного стягнення, визначений позивачу оскаржуваним наказом, не базується виключно на обставинах щодо невиконання ОСОБА_1 доручення від 26 листопада 2018 року №3.3-18/5835. Крім того, суд апеляційної інстанції мав право врахувати відповідні обставини, зокрема з метою оцінки співмірності обраного позивачу стягнення у світлі всіх обставин справи.
Окрім іншого, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що позивач зобов'язаний виконувати не лише накази начальника головного територіального управління юстиції, а й доручення начальника Управління ДВС ГТУЮ у Тернопільській області.
Так, відповідно до статті 8 цього Закону державний службовець зобов'язаний, зокрема, виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України.
Пунктами 4.32, 4.34 Положення про Головні територіальні управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 23 червня 2011 року №1707/5, передбачено, що Головне територіальне управління юстиції відповідно до покладених на нього завдань: організовує через структурний підрозділ, що забезпечує реалізацію повноважень з питань державної виконавчої служби, виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб) відповідно до законів України; контролює через структурний підрозділ, що забезпечує реалізацію повноважень з питань державної виконавчої служби, здійснення примусового виконання рішень у випадках, передбачених законом, відповідним відділом примусового виконання рішень та районними, районними у місті, міськими (міст обласного значення), міськрайонними, міжрайонними відділами державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції.
Також пунктами 9, 10 Положення про Управління ДВС ГТУЮ у Тернопільській області (а.с. 163, т. 1) передбачено, що начальник вказаного Управління <…> здійснює контроль за виконанням покладених на <…> Відділ завдань і здійснення ним своїх повноважень, а також <…> у межах повноважень дає обов'язкові для виконання доручення працівникам <…> Відділу.
До того ж пунктом 5 Посадової інструкції передбачено, що начальник Відділу виконує доручення та накази начальника Головного територіального управління юстиції, начальника Управління державної виконавчої служби в межах своєї компетентності.
Аналізом викладених норм підтверджується правильність висновку суду апеляційної інстанції про те, що чинним законодавством передбачено обов'язок начальника Тернопільського РВ виконувати доручення та накази не лише начальника ГТУЮ у Тернопільській області, а й начальника Управління ДВС ГТУЮ у Тернопільській області. Водночас Верховний Суд відхиляє доводи скаржника про те, що положення пункту 5 Посадової інструкції не встановлюють обов'язків для позивача, оскільки, на переконання Суду, приписами цього пункту регулюється питання взаємовідносин ОСОБА_1 за посадою з іншими посадовими особами відповідача, тобто відносини підпорядкування, які самі по собі мають організаційно-розпорядчий, тобто обов'язковий характер стосовно позивача як суб'єкта підпорядкування. Також слід зазначити, що ОСОБА_1 за своєю посадою повинен володіти достатніми знаннями, уміннями й навичками для належного виконання встановлених обов'язків, у тому числі з огляду на встановлений порядок його взаємовідносин з начальником Управління ДВС ГТУЮ у Тернопільській області.
Не дивлячись на те, що в ході дисциплінарного провадження було встановлено порушення позивачем пункту 2 Посадової інструкції, а не пункту 5, слід зазначити, що пункт 2, зокрема, передбачає підзвітність ОСОБА_1 як начальника Тернопільського РВ перед ГТУЮ у Тернопільській області, яке в силу Положення про це управління здійснює свої повноваження через структурний підрозділ, що забезпечує реалізацію повноважень з питань державної виконавчої служби.
Отже, посилання суду апеляційної інстанції на пункт 5 Посадової інструкції за обставин цієї справи здійснено з метою повного аналізу обов'язків позивача, що закріплені в її пункті 2, а тому Верховний Суд відхиляє доводи касаційної скарги в частині незгоди з посиланнями апеляційного суду на пункт 5 вказаної інструкції.
Окрім викладеного, скаржник вказує на те, що в оскаржуваному наказі не зазначено стислого викладу обставин справи, тобто в яких саме рішеннях, діях чи бездіяльності виявився дисциплінарний проступок позивача. ОСОБА_1 також вважає, що відповідач жодним чином не обґрунтував підстав для кваліфікування його дій за пунктом 5 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу», не обґрунтував застосування обраного виду стягнення положеннями статті 66 цього Закону (щодо систематичного вчинення інших дисциплінарних проступків).
Так, суди встановили, що позивач як начальник Тернопільського РВ не виконав доручення начальника Управління ДВС ГТУЮ у Тернопільській області, які зобов'язаний виконувати в силу чинного законодавства. Обставини щодо невиконаних належним чином доручень були предметом дослідження дисциплінарної комісії, яка здійснювала дисциплінарне провадження. Зокрема, вони висвітлені у: поданні Заступника начальника ГТУЮ у Тернопільській області з питань державної виконавчої служби - начальника Управління ДВС ГТУЮ Хічій А.М., внесеному 7 грудня 2018 року начальнику ГТУЮ у Тернопільській області Кольцову Е.С. про вирішення питання щодо застосування до начальника Тернопільського РВ ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення; протоколі засідання дисциплінарної комісії ГТУЮ у Тернопільській області від 29 грудня 2018 року №9; висновку дисциплінарної комісії від 10 січня 2019 року про наявність в діях державного службовця - начальника Тернопільського РВ ОСОБА_1 дисциплінарного проступку. Свою незгоду щодо неналежного виконання кожного з відповідних доручень (від 7 листопада 2018 року №3-18/5545, від 26 листопада 2018 року №3.3-18/5835, лист-зауваження від 29 листопада 2018 року №3.1-18/5907) позивач висловив у поясненнях від 28 грудня 2018 року у зв'язку з врученням йому копії подання, внесеного начальнику ГТУЮ у Тернопільській області 7 грудня 2018 року.
Викладене свідчить про те, що дисциплінарна комісія зібрала інформацію про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, а позивач реалізував своє право на надання пояснень щодо проступків, які ставилися йому у вину. Встановленими у вказаних документах обставинами дисциплінарна комісія обґрунтувала недотримання позивачем як начальником Тернопільського РВ вимог пунктів 9.1, 9.2, 9.7 Положення про Тернопільський РВ, пункту 2 Посадової інструкції, пунктів 2, 4 Розділу II Загальних правил етичної поведінки, а також статей 8, 62, 63, пункту 5 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу».
Відтак відповідач обґрунтував підстави для кваліфікування дій (бездіяльності) позивача за пунктом 5 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу». До того ж врахував наявність у ОСОБА_1 двох дисциплінарних стягнень у виді доган (накази від 15 травня 2018 року №31/11 і від 12 жовтня 2018 року №43/11), які були накладені за неналежне виконання посадових обов'язків. Наявність таких дисциплінарних стягнень відповідно до частини четвертої статті 66 Закону України «Про державну службу» (у разі вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4 та 5 частини другої статті 65 цього Закону) дає підстави відповідачу застосувати до ОСОБА_1 такий вид дисциплінарного стягнення як попередження про неповну службову відповідність.
Отже, застосування оскаржуваним наказом зазначеного у ньому виду стягнення є обґрунтованим.
Надаючи оцінку доводам скаржника про те, що у наказі від 10 січня 2019 року №2/11 «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 » немає стислого викладу обставин справи, тобто в яких саме рішеннях, діях чи бездіяльності виявився дисциплінарний проступок позивача, Верховний Суд враховує наступне.
Дійсно, в силу вимог частини другої статті 77 Закону України «Про державну службу» у рішенні, яке оформляється наказом, зазначаються, зокрема, стислий виклад обставин справи, а також юридична кваліфікація проступку. Так, юридична кваліфікація виявляється у співставленні діяння як явища об'єктивної дійсності та конкретної норми (норм) права, яка визначає правовий зміст таких дій, що також обумовлює необхідність зазначення у наказі стислого викладу обставин справи.
Скаржник вірно зауважує, що в оскаржуваному наказі відсутній стислий виклад обставин його дій чи бездіяльності, в яких виявився дисциплінарний проступок. Проте, невідповідність одного з елементів форми наказу не у всіх випадках тягне за собою протиправність такого наказу.
Так, Верховний Суд наголошує на необхідності дотримання встановленої законом процедури прийняття відповідного акту, проте, звертає увагу, що саме по собі порушення такої процедури може бути підставою для скасування рішення суб'єкта владних повноважень лише за тієї умови, що таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність оскаржуваного рішення.
Умови щодо зазначення стислого викладу обставин справи у наказі про притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності стосуються не процедури прийняття акту, а його змісту. Разом з тим, у кожній справі з огляду на специфічні її обставини суд повинен враховувати необхідність дотримання балансу між правовою стабільністю й справедливістю. Відтак ключовим питанням, на переконання Верховного Суду, у цій справі є те, чи має наслідком незазначення в оскаржуваному наказі тих обставин, які були належним чином досліджені в ході дисциплінарного провадження, відсутність підстав для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.
На думку Верховного Суду, неналежне виконання позивачем своїх службових обов'язків знайшло своє підтвердження встановленими у цій справі обставинами, які були досліджені в ході дисциплінарного провадження, а отже та обставина, що в оскаржуваному наказі не зазначено стислого викладу обставин проступку, вчиненого позивачем, як єдиний недолік оскаржуваного акту, не тягне за собою його протиправність.
Аналогічна правова позиція випливає з постанови Верховного Суду від 31 липня 2019 року у справі №818/1076/17, в якій суд відмовив у задоволенні касаційної скарги, що була обґрунтована незазначенням у наказі про притягнення особи до дисциплінарної відповідальності обставин проступку.
Враховуючи викладене, а також те, що обставини дисциплінарного проступку встановлені в ході дисциплінарного провадження, а в оскаржуваному наказі відображено результат їх юридичної кваліфікації, Верховний Суд не вбачає підстав для скасування оскаржуваного наказу.
Водночас суд касаційної інстанції відхиляє посилання скаржника на практику, викладену у постановах від 24 квітня 2019 року у справі №820/3957/16, від 5 червня 2019 року у справі №826/13803/16 та від 12 серпня 2019 року у справі №1340/4847/18, оскільки фактичні обставини у цих справах значною мірою відрізняються від обставин справи, що переглядається, як і від комплексу встановлених судами порушень законодавства про державну службу.
Стосовно доводів касаційної скарги про те, що суб'єкт призначення не отримував пояснень від позивача і його не ознайомлено з усіма матеріалами дисциплінарної справи перед прийняттям рішення про накладення дисциплінарного стягнення Верховний Суд зазначає таке.
Як встановлено судом апеляційної інстанції, з приводу виявлених порушень у позивача було відібране пояснення від 28 грудня 2018 року, яке наявне в матеріалах справи (а.с. 89, т. 1). Водночас доводи скаржника про те, що такі пояснення він мав надати саме у період часу після отримання суб'єктом призначення подання дисциплінарної комісії та перед прийняттям рішення про накладення дисциплінарного стягнення Верховний Суд відхиляє, оскільки приписами статті 75 Закону України «Про державну службу» («Пояснення державного службовця») такі умови не передбачені.
Також суд касаційної інстанції вважає необґрунтованими доводи касаційної скарги про те, що позивача не було ознайомлено з матеріалами дисциплінарної справи, оскільки суди не встановили того, що ОСОБА_1 звертався з відповідним клопотанням у період часу до прийняття рішення про накладення на нього дисциплінарного стягнення. Одночасно будь-яких посилань на конкретний доказ щодо звернення позивача з таким клопотанням до видання оскаржуваного наказу, які суди могли не дослідити, у касаційній скарзі не зазначено.
Відтак, розглянувши доводи касаційної скарги, Верховний Суд не встановив підстав для скасування оскаржуваних судових рішень.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої й апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв'язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року, Верховний Суд
Касаційну скаргу адвоката Фльорківа Олександра Володимировича в інтересах ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 19 червня 2019 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2019 року залишити без змін.
Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.
……………………………
…………………………….
…………………………….
Н.М. Мартинюк
А.В. Жук
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду