ф
Іменем України
26 травня 2020 року
Київ
справа №823/1423/17
адміністративне провадження №К/9901/21387/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №823/1423/17
за позовом Черкаського обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності
до Північного офісу Держаудитслужби
про визнання дій протиправними і скасування вимоги,
за касаційною скаргою Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Черкаській області
на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Рідзеля О.А.)
і постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2018 року (прийняту у складі: головуючого судді Вівдиченко Т.Р., суддів Беспалова О.О., Губської Л.В.).
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Черкаське обласне відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності у вересні 2017 року звернулося з адміністративним позовом до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області, в якому, з урахування уточнень, просило:
- визнати неправомірними дії ревізорів вказаного Управління щодо проведення перевірки обґрунтованості видачі й оформлення листків непрацездатності та дотримання хворими, які перебувають на стаціонарному лікуванні, встановленого режиму;
- скасувати вимогу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області від 2 червня 2017 року №26-23-04-19-18/3185.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржувана вимога суперечить нормам чинного законодавства України, викладені в ній висновки не ґрунтуються на нормах матеріального права і не відповідають дійсним обставинам перевірки, а тому викладені у ній висновки є безпідставними. Також позивач вважає протиправними дії осіб, які проводили перевірку обґрунтованості видачі й оформлення листків непрацездатності і дотримання хворими, які перебувають на стаціонарному лікуванні, встановленого режиму, оскільки під час проведення зустрічної звірки з Комунальним закладом «Черкаська міська лікарня швидкої допомоги» Черкаської міської ради уповноважені особи здійснили експертизу тимчасової непрацездатності хворих, яку, на думку позивача, уповноважені здійснювати лише лікарі.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2017 року здійснено заміну первинного відповідача - Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області на належного відповідача - Північний офіс Держаудитслужби.
Постановою цього ж суду від 18 жовтня 2017 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.
Судові рішення мотивовані тим, що оскаржувана вимога не може бути скасована, оскільки у ній вказано на виявлені збитки та їх розмір, які в силу чинного законодавства відшкодовуються в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність обчислення яких має перевіряти суд, який розглядає позов органу фінансового контролю, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Щодо позовних вимог в частині визнання протиправними дій ревізорів, то суди дійшли висновку, що працівникам відповідача чинним законодавством надано право проводити зустрічні звірки з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з'ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підконтрольної установи. Відтак, уповноважені особи відповідача діяли правомірно, провівши звірку правильності використання позивачем коштів на виплату застрахованим особам допомоги по тимчасовій непрацездатності шляхом використання первинної медичної документації, що знаходилась у володінні відповідного медичного закладу.
Зі змісту постанови суду апеляційної інстанції від 11 січня 2018 року також випливає, що цим судом здійснено заміну Черкаського обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності його правонаступником - Управлінням виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Черкаській області.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
Позивач у касаційній скарзі, вказуючи на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове, яким позов задовольнити. Вважає, що відповідач, встановивши порушення позивачем статті 36 Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням» і статті 23 Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування», вийшов за межі своїх повноважень, а тому оскаржувана вимога є незаконною і має бути скасована. Також скаржник звертає увагу на те, що суди не взяли до уваги його пояснення щодо незаконності висновків, викладених в акті перевірки, на підставі яких прийнята оскаржувана вимога. Водночас зауважує, що позовна заява була подана з дотриманням усіх вимог процесуального закону з метою захисту законних прав та інтересів позивача, порушених рішенням суб'єкта владних повноважень (вимогою), яке не відповідає критеріям, визначеним статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»).
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити оскаржувані судові рішення без змін, вважаючи їх законними й обґрунтованими.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що у період з 6 лютого 2017 до 4 травня 2017 року відповідно до пункту 2.17 Плану контрольно-ревізійної роботи Держаудитслужби на I квартал 2017 року, посадовими особами відділу контролю у соціальній галузі та культури Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області (начальником цього відділу Довганюк O.A. і його заступником Шевченко Ю.М., головним державним аудитором Голобородько І.В. і провідним державним фінансовим інспектором Трофименко Ю.О.) проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Черкаського обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності за період з 1 січня 2014 року до 28 лютого 2017 року.
Ревізію проведено згідно питань програми ревізії та робочого плану і з відома голови комісії з реорганізації - директора Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності. Про початок її проведення підконтрольну установу повідомлено листом від 24 січня 2017 року №26-23-04-18-18/438.
За результатами ревізії складено акт від 13 травня 2017 року №04-31/007, в якому зафіксовані порушення чинного законодавства України.
На підставі висновків, викладених в акті перевірки, відповідач прийняв вимогу від 2 червня 2017 року №26-23-04-19-18/3185, згідно якої від позивача вимагається: (1) усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку; (2) розглянути матеріали ревізії та притягнути осіб, якими допущені порушення фінансової дисципліни, до встановленої законодавством України відповідальності. Також цією вимогою позивача зобов'язано надати відповідачу до 14 липня 2017 року вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків (разом із засвідченими копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів).
Вважаючи протиправною вказану вимогу і протиправними дії ревізорів щодо проведення перевірки обґрунтованості видачі й оформлення листків непрацездатності та дотримання хворими, які перебувають на стаціонарному лікуванні, встановленого режиму, позивач звернувся до суду.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII.
Частиною першою статті 1 цього Закону передбачено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року №4 (далі - «Положення про Держаудитслужбу»), Державна аудиторська служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Згідно з пунктом 3 вказаного Положення, основними завданнями Держаудитслужби є, зокрема, забезпечення формування і реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю; здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів.
Пунктом 4 Положення про Держаудитслужбу передбачено, що відповідно до покладених на неї завдань Держаудитслужба:
- здійснює контроль у міністерствах, інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах, суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно; реалізує державний фінансовий контроль через здійснення державного фінансового аудиту, інспектування (ревізії);
- здійснює контроль за цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності, станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах, усуненням виявлених недоліків і порушень;
- вживає в межах повноважень, передбачених законом, заходів до усунення виявлених недоліків та запобігання їм у подальшому, а саме: проводить аналіз стану дотримання фінансової та бюджетної дисципліни, виявляє причини та умови, що призвели до недоліків і порушень, готує рекомендації та пропозиції щодо їх усунення і запобігання їм у подальшому; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
В силу приписів пункту 6 вказаного Положення Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт. 16); порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях (підпункт 22); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункт 23).
Частиною першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Пунктом 7 статті 10 вказаного Закону визначено право органу державного фінансового контролю пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Згідно з пунктом 10 цієї ж статті органу державного фінансового контролю надано право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Відповідно до частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.
Приписами пункту 12 статті 10 цього Закону органу державного фінансового контролю надано право проводити на підприємствах, в установах та організаціях зустрічні звірки з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з'ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підприємства, установи та організації, що контролюється.
Відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі - «Порядок №550»), акт ревізії - це документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»), зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу ІІІ «Перегляд судових рішень».
Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Оскільки касаційна скарга Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Черкаській області у цій справі подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права з огляду на доводи касаційної скарги, Верховний Суд зауважує таке.
Аналіз наведених норм права дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об'єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Як вірно зазначили суди попередніх інстанцій, вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об'єкта та приведення її у відповідність з вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку підконтрольною установою або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом.
Тобто в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Зазначені висновки узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду України, неодноразово висловленою у його постановах, зокрема від 7 жовтня 2014 року у справі №21-368а14, від 20 січня 2015 року у справі №21-601а14, від 23 лютого 2016 року у справі №818/1857/14, від 29 травня 2017 у справі №826/6304/16.
Аналогічні висновки викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16, а також у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 листопада 2019 року у справі №1440/1820/18, від 6 лютого 2020 року у справі №806/1740/17.
У справі, що розглядається, поставлено питання про визнання протиправною і скасування вимоги від 2 червня 2017 року №26-23-04-19-18/3185. З огляду на зміст цієї вимоги, відповідач, підсумувавши фінансовий вияв кожного з порушень законодавства, встановив у позивача фінансові порушення на загальну суму: 140940,49 грн, які на час видання цієї вимоги позивач не усунув. Тобто відповідач вказав на факт заподіяння збитків, зазначивши їх розмір та зобов'язавши вчинити дії, спрямовані на усунення відповідних порушень в установленому законодавством порядку.
У той же час, враховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, і виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятися судом, який розглядає позов про їх стягнення, заявлена позивачем позовна вимога щодо скасування вимоги органу державного фінансового контролю від 2 червня 2017 року №26-23-04-19-18/3185 є передчасною.
У світлі викладеного також слід зауважити, що оскільки обґрунтування відповідачем встановлених фінансових порушень тими чи іншими нормами права, тобто обґрунтованість і правомірність виявлених збитків, має бути предметом оцінки в межах окремого позову органу державного фінансового контролю про їх стягнення, то висновки позивача про порушення його прав через незгоду з обґрунтуванням вимоги також не дають підстав для її скасування. У зв'язку з цим суд касаційної інстанції відхиляє доводи скаржника в частині незгоди з обґрунтуванням оскаржуваної вимоги.
Надаючи оцінку доводам скаржника про те, що суди не взяли до уваги його пояснення щодо незаконності висновків, викладених в акті перевірки, потрібно зазначити таке.
Дії службової особи щодо включення до акта конкретних висновків не можуть бути предметом розгляду в суді, оскільки відповідно до пункту 3 Порядку №550 заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта. Це свідчить про те, що дії, пов'язані з включенням до акта висновків, є обов'язковими, тоді як самі висновки такими не є.
Так, обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер. Висновки, викладені в акті, не породжують обов'язкових юридичних наслідків.
Отже, акт ревізії не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 28 квітня 2020 року у справі №2240/2793/18.
Разом з тим, у контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
Відтак, розглянувши доводи касаційної скарги, Верховний Суд не встановив підстав для скасування оскаржуваних судових рішень.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої й апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв'язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року, Верховний Суд
Касаційну скаргу Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Черкаській області залишити без задоволення.
Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року і постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2018 року залишити без змін.
Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.
……………………………
…………………………….
…………………………….
Н.М. Мартинюк
А.В. Жук
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду