Іменем України
26 травня 2020 року
Київ
справа №750/11932/16-а
адміністративне провадження №К/9901/34895/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Чернігівської міської ради, Виконавчого комітету Чернігівської міської ради, Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради, треті особи: приватне підприємство «ПОРТАЛ-М», товариство з обмеженою відповідальністю «ТОПАЗ» про визнання незаконними та скасування рішень, визнання бездіяльності протиправною, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Деснянського районного суду міста Чернігова у складі судді Карапута Л.В. від 4 травня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шурка О.І., Василенка Я.М., Степанюка А.Г. від 15 червня 2017 року,
Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Чернігівської міської ради, Виконавчого комітету Чернігівської міської ради, Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради (далі - відповідачі), треті особи: приватне підприємство «ПОРТАЛ-М», товариство з обмеженою відповідальністю «ТОПАЗ» (далі - ПП «ПОРТАЛ-М», ТОВ «ТОПАЗ», треті особи), в якому просить:
- визнати незаконними та скасувати: рішення Чернігівської міської ради № 6-VII-27 від 31 березня 2016 року, рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради № 416 від 15 вересня 2016 року та пункти 1.1-1.4 рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради № 523 від 15 листопада 2016 року;
- визнати протиправною бездіяльність Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради як замовника розроблення містобудівної документації детального плану території багатоквартирної житлової забудови у кварталі вулиць Кільцевої, Балицького та І. Багряного, яка полягала в неоприлюдненні прийнятого рішення щодо розроблення детального плану території багатоквартирної житлової забудови в кварталі вулиць Кільцевої, Балицього та І. Багряного з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками, незатвердженні Завдання на розробку детального плану території багатоквартирної житлової забудови в кварталі вулиць Кільцевої, Балицього та І. Багряного, ненаданні розробнику Детального плану території багатоквартирної житлової забудови в кварталі вулиць Кільцевої, Балицього та І. Багряного - ПП «Портал-М» в повному обсязі вихідних даних для розроблення вказаної містобудівної документації у відповідності до ДБН Б.1.1-14:2012, оприлюдненні на офіційному веб-сайті Чернігівської міської ради не в повному обсязі розробленого проекту Детального плану території багатоквартирної житлової забудови в кварталі вулиць Кільцевої, Балицього та І. Багряного з метою врахування громадських інтересів та неоприлюдненні матеріалів затвердженого рішенням виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 15 вересня 2016 року № 416 Детального плану території багатоквартирної житлової забудови в кварталі вулиць Кільцевої, Балицього та І. Багряного протягом 10 днів з дня його затвердження та одночасно просив поновити строк звернення до суду.
В обґрунтування позовних вимог, позивач посилається на те, що оскаржувані рішення суб'єктів владних повноважень прийнятті порушенням встановленої процедури, а також зазначає на можливість настання негативних наслідків в майбутньому через їх прийняття, а саме: 1) підняття ґрунтових вод, що в свою чергу призведе до підтоплення житлових будинків садибної забудови; 2) порушення санітарно-захисних зон джерел питного водопостачання водозабору «Бобровиця», що може призвести до погіршення якості питної води; 3) завищення щільності населення без забезпечення нормативної кількості машино-місць може призвести до того, що територія навколо житлового кварталу, включаючи проїзди, перетвориться на суцільну автостоянку, а влаштування стоянок автомобілів під опорами ЛЕП і розташування дахових котельнь на дахах 16-поверхових будинків може взагалі призвести до створення аварійних ситуацій.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Деснянського районного суду м. Чернігова від 4 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що рішення міської ради про розроблення детального плану території не порушує прав позивача, як власника нерухомого майна, розміщеного у межах відповідної території. Також суди попередніх інстанцій дійшли до висновку про необґрунтованість вимог адміністративного позову, оскільки відповідачами оскаржувані рішення прийняті у межах наданих повноважень та у порядку, встановленому законодавством.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Деснянського районного суду м. Чернігова від 4 травня 2017 року та ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій не надано оцінки тому, що неоприлюднення прийнятого рішення щодо розроблення детального плану території багатоквартирної житлової забудови в кварталі вулиць Кільцевої, Балицького та І. Багряного з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками порушує вимоги пункту 1 частини третьої статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». На думку скаржника, прийнята до уваги судами першої та апеляційної інстанцій копія газети «Чернігівські відомості» № 15(1308) від 13 квітня 2016 року свідчить про те, що рішення про затвердження детального плану було опубліковано, однак без прогнозованих наслідків, як того вимагає зазначена вище норма Закону.
Також скаржник вказує, що судами попередніх інстанцій не враховано, що непроведення громадських слухань у встановленому порядку під час прийняття оскаржуваних рішень відповідачів порушує права позивача, гарантовані пунктом 3 частини сьомої статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Крім того, скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій взагалі не оцінені доводи, покладені в основу позовних вимог, зокрема, про настання несприятливих наслідків під час розроблення детального плану території, оскільки в оскаржуваному рішенні не враховані вимоги ДБН Б.1.1-14:2012.
Помилковими скаржник також вважає висновки судів попередніх інстанцій щодо того, що віднесення земельних ділянок до відповідних категорій земель здійснюється органами місцевого самоврядування за їх рішеннями, які не залежать від внесення змін до Генерального плану, оскільки такі висновки не узгоджуються з положеннями статті 39 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статті 25 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Скаржник також зауважує, що судами попередніх інстанцій допущено грубе порушення норм процесуального права, оскільки порушено принцип офіційного з'ясування обставин справи, зокрема, приймаючи доводи третьої особи ПП «ПОРТАЛ-М» про те, що проектна документація розроблена відповідно до вихідних даних та завдання на розроблення детального плану, судами не досліджено таких вихідних даних, оскільки останні не були надані на вимогу суду; судами попередніх інстанцій також не досліджено Генеральний план м. Чернігова та не з'ясовано функціональне призначення земельних ділянок, щодо яких надавався дозвіл на розробку детального плану території.
Від представника Чернігівської міської ради надійшли заперечення на касаційну скаргу ОСОБА_1 , в яких вказується на законність рішень судів першої та апеляційної інстанцій та необґрунтованість вимог касаційної скарги; просить залишити у силі рішення судів попередніх інстанцій, а касаційну скаргу - без задоволення.
Касаційну скаргу подано до суду 10 липня 2017 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 26 липня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 750/11932/16-а, витребувано матеріали адміністративної справи та надано учасникам строк для подання заперечення на касаційну скаргу ОСОБА_1 , однак розгляд справи цим судом не було закінчено.
Ухвалою Верховного Суду від 25 травня 2020 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 750/11932/16-а за касаційною скаргою ОСОБА_1 суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що згідно з Генеральним планом розвитку м. Чернігова, затвердженим рішенням Чернігівської міської ради від 20 грудня 2003 року (10 сесія 4 (24) скликання), до основних факторів, які сприяють розвитку міста, відноситься наявність значної кількості вільних виробничих та комунально-складських територій, обладнаних необхідною інфраструктурою.
Рішенням Чернігівської міської ради від 2 лютого 2009 року «Про містобудівне обґрунтування з розміщення автоцентру з торгівлею супутніми товарами та надання побутових послуг по вул. Кільцевій» (34 сесія 5 скликання) затверджено містобудівне обґрунтування з розміщення автоцентру з торгівлею супутніми товарами та наданням побутових послуг по вул. Кільцевій.
Рішенням Чернігівської міської ради від 31 березня 2016 року № 6/VII-27 «Про надання дозволу на розроблення проекту Детального плану території багатоквартирної житлової забудови в кварталі вулиць Кільцевої, Балицького та І. Багряного» Управлінню архітектури та містобудування Чернігівської міської ради надано дозвіл на розроблення Детального плану території багатоквартирної житлової забудови в кварталі вулиць Кільцевої, Балицького та І. Багряного та дозволено залучати кошти з інших джерел, не заборонених законом, для розроблення проекту Детального плану.
На виконання зазначеного рішення Чернігівської міської ради Управлінням архітектури та містобудування був укладений договір № 04/19 від 14 квітня 2016 року, згідно якого сторона 1 (Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради) за завданням сторони 2 (ТОВ «Компанія «Капіталбудінвест») замовляє у сторони 3 (ПП «ПОРТАЛ-М») виконання робіт по розробці Детального плану території багатоквартирної житлової забудови в кварталі вулиць Кільцевої, Балицького та І. Багряного.
Розпорядженням Чернігівського міського голови від 8 липня 2016 року № 228-р «Про призначення відповідального за проведення процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації» у відповідності до Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555 (далі - Порядок № 555), призначено відповідальним за проведення процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості (громадські слухання) у проекті містобудівної документації «Детальний план території багатоквартирної житлової забудови в кварталі вулиць Кільцевої, Балицького та І. Багряного» начальника Управління архітектури та містобудування міської ради Калюжного С.С.; зобов'язано здійснити необхідні заходи щодо її організації. Відповідальним за інформаційне забезпечення процедури визначено: прес-службу Чернігівської міської ради ( ОСОБА_2 ).
На виконання даного розпорядження на сайті Чернігівської міської ради в розділі «Публічна інформація - Містобудівна документація» було опубліковано повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації «Детальний план території в кварталі вулиць Кільцевої, Балицького та І. Багряного» з доданими матеріалами.
Протягом встановленого строку надійшла пропозиція від громадської організації «Агентство територіальної безпеки», однак надана пропозиція відповідно до пункту 8 цього Порядку залишена без розгляду, оскільки вказана громадська організація не відноситься до переліку осіб, які мають право подавати пропозиції до проектів містобудівної документації, визначених пунктом 7 Порядку № 555.
Пропозиції мешканців вулиць І. Багряного, Рапопорта, Комочкова та Балицького до зазначеного проекту містобудівної документації надійшли до міської ради 19 липня 2016 року, тобто після встановленого виконавчими органами міської ради строку - до 17 години 18 липня 2016 року, а тому ці пропозиції залишились без розгляду.
Рішенням виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 15 вересня 2016 року № 416 затверджено Детальний план території багатоквартирної житлової забудови в кварталі вулиць Кільцевої, Балицього та І. Багряного.
15 листопада 2016 року виконавчим комітетом Чернігівської міської ради прийнято рішення № 523 «Про затвердження та надання містобудівних умов і обмежень», яке розроблено на основі рішення Чернігівської міської ради № 6/VII-27 від 31 березня 2016 року та затвердженого рішенням виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 15 вересня 2016 року № 416 детального плану території багатоквартирної житлової забудови в кварталі вулиць Кільцевої, Балицього та І. Багряного.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Деснянського районного суду міста Чернігова від 4 травня 2017 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі вимоги скаржника є обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних судових рішень) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Однією з вимог позовної заяви є визнання незаконним та скасування рішення Чернігівської міської ради № 6/VII-27 від 31 березня 2016 року «Про надання дозволу на розроблення проекту Детального плану території багатоквартирної житлової забудови в кварталі вулиць Кільцевої, Балицького та І. Багряного».
Суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні цією позовної вимоги, виходили з того, що вказане рішення прийнято міськрадою у межах повноважень, визначених Законом.
Колегія суддів вважає такі висновки судів передчасними, виходячи з наступного.
Повноваження Чернігівської міської ради та виконавчих органів міськради у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до статей 28, 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема: підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації; встановлення на відповідній території режиму використання та забудови земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність.
Статтею 12 Закону України «Про основи містобудування» визначено, що до компетенції сільських, селищних, і міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій. До компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належать: затвердження детальних планів територій за наявності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території: визначення територій для містобудівних потреб.
Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Статтею 7 цього Закону визначено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється шляхом:
1) планування територій на державному, регіональному та місцевому рівнях;
2) моніторингу стану розроблення та реалізації містобудівної документації на всіх рівнях;
3) визначення державних інтересів для їх врахування під час розроблення містобудівної документації;
4) проведення ліцензування і професійної атестації;
5) розроблення і затвердження будівельних норм, державних стандартів і правил, запровадження одночасної дії міжнародних кодів та стандартів;
6) контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, проектної документації.
Планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування. Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації (стаття 8 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).
Відповідно до статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід'ємною частиною генерального плану.
Згідно із положеннями статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
На підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід'ємною частиною детального плану території.
Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.
Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Відповідно до частини восьмої статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що детальний план території є видом містобудівної документації, положення якого мають узгоджуватися з генеральним планом населеного пункту, деталізувати положення останнього та не суперечити йому.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 21 червня 2018 року у справі № 826/4504/17, від 14 серпня 2018 року у справі № 815/3880/14, від 5 березня 2019 року у справі № 360/2334/17, від 15 квітня 2020 року у справі № 702/1384/16-а.
Механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях визначається Порядком розроблення містобудівної документації, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 листопада 2011 року № 290 (далі - Порядок № 290).
Пунктом 4.1 Порядку № 290 визначено, що рішення про розроблення генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
Відповідно до пункту 4.3 Порядку № 290 замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї є, при розробленні, зокрема, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, - виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.
Згідно з приписами пункту 4.8 Порядку № 290 детальний план території розробляється для територій житлових районів, мікрорайонів, кварталів нової забудови, комплексної реконструкції кварталів, мікрорайонів застарілого житлового фонду, територій виробничої, рекреаційної та іншої забудови. Послідовність розроблення та площі територій, для яких розробляються детальні плани, визначає відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури відповідно до генерального плану населеного пункту.
Зі змісту наведених правових норма вбачається, що органом, уповноваженим на надання дозволу на розроблення детального плану території міста є відповідна міська рада, а замовником розроблення детального плану території є виконавчий орган такої ради.
З огляду на таке, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що Чернігівська міська рада є уповноваженим на видачу дозволу на розроблення детального плану території вулиць Кільцевої, Балицького та І. Багряного органом, а Управління архітектури та містобудування як виконавчий орган Чернігівської міської ради правомірно визначений замовником розроблення містобудівної документації детального плану.
Разом з тим, орган місцевого самоврядування надає дозвіл на розроблення детального плану тих територій, які включені до генерального плану населеного пункту відповідно до функціонального призначення земельних ділянок, визначеного у генеральному плані міста.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 1 жовтня 2019 року у справі № 810/4017/17.
Таким чином, суди попередніх інстанцій мали перевірити, чи відповідає функціональне призначення територій вулиць Кільцевої, Балицького та І. Багряного, щодо яких надано дозвіл на розроблення детального плану території, тому, що визначено у Генеральному плані м. Чернігова.
При цьому, суди попередніх інстанцій виходили з того, що згідно з Генеральним планом розвитку м. Чернігова, затвердженим рішенням Чернігівської міської ради від 20 грудня 2003 року, до основних факторів, які сприяють розвитку міста, відноситься наявність значної кількості вільних виробничих та комунально-складських територій, обладнаних необхідною інфраструктурою. Також суди дійшли до висновку, що прийняття рішення Чернігівської міської ради про надання дозволу на розроблення детального плану території винесено на підставі затвердженого містобудівного обґрунтування про зміну категорії земель з сільськогосподарського призначення на землі житлової та громадської забудови. Водночас, суди не мотивували такий висновок та не дослідили положення Генерального плану міста.
Відповідно до частини третьої статті 2 КАС України однією із засад адміністративного судочинства є офіційне з'ясування всіх обставин у справі.
На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що судами попередніх інстанцій всупереч наведеному принципу не досліджено безпосередньо положення Генерального плану, не перевірено відповідність функціонального призначення земельних ділянок під вулицями Кільцевої , Балицького та І. Багряного, визначеного у дозволі на розроблення детального плану - для багатоквартирної житлової забудови, вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема, Генеральному плану міста Чернігів.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постанові від 24 квітня 2019 року у справі № 826/13358/17.
Стосовно позовної вимоги про визнання незаконним та скасування рішенням виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 15 вересня 2016 року № 416, яким затверджено Детальний план території багатоквартирної житлової забудови в кварталі вулиць Кільцевої, Балицього та І. Багряного колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Відповідно до частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
У статті 4 КАС України у чинній редакції визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:
- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
- індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Згідно з пунктом 3 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 (із змінами та доповненнями) на державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб'єктами нормотворення в електронній (через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади) або паперовій формі в порядку, визначеному Мін'юстом, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами «Для службового користування», «Особливої важливості», «Цілком таємно», «Таємно» та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.
У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 року № 883/5) визначено, що нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб'єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
У Законі України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038-VI від 17 лютого 2011 року визначено:
- детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території (пункт 3 частини першої статті 1);
- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1).
Крім того, аналіз наведених положень статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» дозволяє стверджувати, що детальний план території містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.
Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо детального плану території місцева рада формує обґрунтування щодо деталізації положень генерального плану міста, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб'єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб'єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляюются права та обов'язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб'єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).
У зв'язку із наведеним, колегія суддів зазначає, що рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради № 416 від 15 вересня 2016 року «Про Детальний план території багатоквартирної житлової забудови в кварталі вулиць Кільцевої, Балицького та І. Багряного» є нормативно-правовим актом.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 31 липня 2019 року у справі № 466/1264/18, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16.
У статті 171 КАС України, у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з цим позовом, передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень.
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, в яких буде застосовано цей акт.
У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов'язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.
Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до судового розгляду.
Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі таких осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.
Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується протягом розумного строку, але не пізніше одного місяця після відкриття провадження у справі. У виняткових випадках з урахуванням особливостей розгляду справи суд ухвалою може продовжити строк розгляду справи, але не більш як на один місяць.
Суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині.
Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта виявлено незаконність або невідповідність правовому акту вищої юридичної сили інших правових актів чи їх окремих положень, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, які впливають на прийняття постанови у справі, суд визнає такі акти чи їх окремі положення незаконними або такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили.
Постанова суду у справах щодо оскарження нормативно-правових актів оскаржується у загальному порядку.
Резолютивна частина постанови суду про визнання нормативно-правового акта незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, і про визнання його нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання постановою законної сили.
Отже, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.
Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.
Здійснюючи розгляд цієї адміністративної справи в частині позовних вимог про визнання незаконним та скасування рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради № 416 від 15 вересня 2016 року «Про Детальний план території багатоквартирної житлової забудови в кварталі вулиць Кільцевої, Балицького та І. Багряного», судами попередніх інстанцій взагалі не надано правової оцінки вказаного рішення як нормативно-правового акта, зокрема, не досліджено дотримання відповідачем передбаченої законодавством процедури прийняття вказаного рішення, наявності правових підстав для його прийняття.
Без дослідження і з'ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій в цій частині позовних вимог не можна вважати законними та обґрунтованими.
Колегія суддів враховує, що інші позовні вимоги, а саме: про визнання незаконними та скасування пунктів 1.1-1.4 рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради № 523 від 15 листопада 2016 року та про визнання протиправною бездіяльність Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради як замовника розроблення містобудівної документації детального плану території багатоквартирної житлової забудови у кварталі вулиць Кільцевої, Балицького та І. Багряного є похідними від позовної вимоги про визнання незаконним та скасування рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради № 416 від 15 вересня 2016 року «Про Детальний план території багатоквартирної житлової забудови в кварталі вулиць Кільцевої, Балицького та І. Багряного», а тому можуть бути розглянуті лише при дотриманні встановленого порядку розгляду основної позовної вимоги.
Так, рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради № 523 від 15 листопада 2016 року прийняте відповідно до рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради № 416 від 15 вересня 2016 року, а тому його правомірність залежить від правової оцінки останнього.
При цьому протиправність бездіяльності Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради як замовника розроблення містобудівної документації детального плану території обґрунтовується позивачем тим, що замовником не дотримано встановленого порядку розроблення проекту детального плану території. Тобто вказана позовна вимога має розглядатися та оцінюватися сумісно з позовної вимоги щодо визнання незаконним та скасування рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради № 416 від 15 вересня 2016 року «Про Детальний план території багатоквартирної житлової забудови в кварталі вулиць Кільцевої, Балицького та І. Багряного».
Крім того, колегія суддів вважає передчасним висновок судів попередніх інстанцій щодо відсутності порушеного права або інтересу позивача у спірних правовідносинах, оскільки затвердження детального плану території з порушенням вимог законодавства, будівельних норм та стандартів безпосередньо впливає на право позивача, як мешканця земельної ділянки, щодо якої розробляється детальний план території, на безпечне для життя і здоров'я довкілля, гарантоване статтею 50 Конституції України та право на безпечне природне середовище, визначене статтею 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища».
Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об'єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 24 квітня 2019 року у справі № 826/13358/17, від 31 липня 2019 року у справі № 466/1264/18.
Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
Разом з тим, без дослідження і з'ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення не можна вважати законними та обґрунтованими.
Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу ОСОБА_1 слід задовольнити, рішення судів попередніх інстанцій скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Під час нового розгляд суди мають взяти до уваги викладені у цій постанові висновки, розглянути справу за правилами, визначеними статтею 264 КАС України, надати правову оцінку оскаржуваному рішенню міськради та перевірити його на відповідність критеріям, визначеним частиною третьою статті 2 КАС України, та прийняти законне та обґрунтоване рішення, яке відповідає засадам ефективності судового захисту.
Крім того, суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити, відповідно, всі обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування. Суд повинен дати відповідь на кожний аргумент позивача та відповідача. У разі необхідності суд може зобов'язати сторони надати докази, яких не буде вистачати для з'ясування цих обставин, або ж витребувати такі докази у інших осіб, в яких вони можуть знаходитися, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України.
Оскільки колегія суддів направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України,
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Постанову Деснянського районного суду міста Чернігова від 4 травня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року скасувати та направити справу на новий розгляд до Деснянського районного суду міста Чернігова.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий Я.О. Берназюк
Судді: Н.В. Коваленко
С.М. Чиркін