Іменем України
14 травня 2020 року
Київ
справа №554/8629/15-а
адміністративне провадження №К/9901/20174/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 554/8629/15-а
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Полтавської міської ради, Полтавського міського голови Мамая Олександра Федоровича, треті особи - виконавчий комітет Шевченківської районної у м. Полтаві ради, виконавчий комітет Полтавської міської ради про визнання бездіяльності протиправною, зобов?язання вчинити дії та стягнення моральної шкоди, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 02 листопада 2018 року (головуючий суддя Микитенко В.М.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року (колегія суддів: головуючий суддя: Григоров А.М., судді: Бартош Н.С., Подобайло З.Г.),
І. Суть спору
1. Позивач звернувся до суду з позовом до Полтавської міської ради, Полтавського міського голови Мамая Олександра Федоровича, треті особи - виконавчий комітет Шевченківської районної у м. Полтаві ради, виконавчий комітет Полтавської міської ради, в якому просив:
1.1. визнати неправомірною бездіяльність міського голови міста Полтави, що полягала у неналежному розгляді заяв ОСОБА_1 від 09 вересня 2014 року та від 30 березня 2015 року про незаконне будівництво;
1.2. зобов'язати Полтавську міську раду розглянути в межах компетенції заяву ОСОБА_1 від 30 березня 2015 року про незаконне будівництво та вчинити всі дії, передбачені законодавством для захисту інтересів територіальної громади;
1.3. стягнути з Полтавського міського голови та Полтавської міської ради солідарно 500000,00 гривень моральної шкоди на користь ОСОБА_1 , нанесеної у зв'язку з порушенням його громадянських прав та свобод.
1.4. Позов обґрунтовано тим, що, на думку позивача, відповідачами допущено бездіяльність, яка полягає у неналежному розгляді його заяв, в тому числі від 30 березня 2015 року про незаконне будівництво гаража ОСОБА_2 поряд із земельною ділянкою по АДРЕСА_1 , де знаходиться гараж позивача. Зазначив, що внаслідок такої бездіяльності йому спричинено моральну шкоду, яку оцінює в 500000,00 грн. Вказав, що його моральні страждання виразились, зокрема у тому, що він, будучи Заслуженим юристом України та вченим, зазнав нехтування його правами упродовж тривалого часу, що поступово призвело його до зневіри в українській правовій системі та місцевому самоврядуванні взагалі. Після цього він став дуже негативно відноситись до усіх представників системи місцевих органів владних повноважень, втратив рівновагу, став дуже роздратованим. Зазначене відобразилось і на стані його здоров?я. У нього почались гіпертонічні напади, отримав алергічне захворювання, нервовий криз.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Рішенням Октябрського районного суду м. Полтава від 02 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року, у задоволенні позову відмовлено повністю.
2.1. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з відсутності доказів протиправності бездіяльності відповідачів по справі, а тому і відсутності підстав для зобов'язання їх вчиняти певні дії та стягнення із них моральної шкоди.
ІІІ. Касаційне оскарження
3. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову повністю.
4. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що суди не врахували того, що в судах наявні численні позови Полтавської міської ради про знесення самочинного будівництва, а суди, вказуючи про відсутність такої компетенції у міської ради з обґрунтуванням наявності іншого спеціального органу, до повноважень якого належить звернення до суду з такими позовами, фактично, на його думку, спотворили суть спору та розглядали інші, які не мають відношення до предмету спору, питання. Наголошує, що він не звертався до суду з позовом про неправомірну бездіяльність інспекції державного архітектурно-будівельного контролю. Вважає, що цей орган наділений юрисдикцією звертатися до судів з позовами про знесення самочинно збудованих нерухомих об?єктів після того, як попередні заходи адміністративного впливу, пов?язані з усуненням якихось конкретних недоліків у процесі будівництва, не дали результатів. В цьому випадку забудовник взагалі не має права для початку робіт, тому через наявність грубих порушень комунальної власності він як член територіальної громади правомірно звернувся саме до органів місцевого самоврядування з проханням реалізувати свої повноваження щодо захисту комунальної власності. Однак, суди помилково, на його думку, відмовили йому в позові з огляду на відсутність такої компетенції у міського голови.
5. Виконавчий комітет Полтавської міської ради подав відзив на касаційну скаргу, за змістом якого висловив незгоду з викладеними позивачем в скарзі доводами та повідомив свою думку про те, що Полтавська міська рада не повинна відповідати за цим позовом, оскільки звернення позивача від 30 березня 2015 року адресоване виключно Полтавському міському голові. Наголосив, що викладені позивачем у зверненні питання не належать до компетенції міського голови, оскільки, відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в України» віднесені до кола відання відповідних рад та їх виконавчих комітетів, зокрема, до виключної компетенції районної у місті Полтава ради та її виконавчого комітету. Крім цього, висловив свою думку про правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій щодо відсутності підстав для задоволення цього позову.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
6. Постановою Октябрського районного суду міста Полтави від 12 січня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 лютого 2015 року, адміністративний позов ОСОБА_1 від 21 жовтня 2014 року задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність виконавчого комітету Октябрської районної у місті Полтаві ради, що полягала у неналежному розгляді заяви ОСОБА_1 від 09 вересня 2014 року про незаконне будівництво. Зобов'язано виконавчий комітет Октябрської районної у місті Полтаві ради розглянути в межах компетенції заяву ОСОБА_1 від 09 вересня 2014 року про незаконне будівництво та вчинити усі передбачені законодавством дії для її належної перевірки. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
7. Цим судовим рішенням встановлено, що 21 жовтня 2014 року позивач ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Полтавської міської ради та виконавчого комітету Октябрської районної у місті Полтаві ради, у якому просив визнати протиправною бездіяльність Полтавської міської ради, що полягає у протиправній передачі заяви ОСОБА_1 від 09 вересня 2014 року на розгляд відділу містобудування та архітектури Октябрського райвиконкому; визнати протиправною бездіяльність Полтавської міської ради, що полягає у неналежному розгляді заяви ОСОБА_1 від 09 вересня 2014 року про незаконне будівництво, розпочате ОСОБА_2 поряд із земельною ділянкою по АДРЕСА_1 , та не вчиненні відповідних дій за її результатами; визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Октябрської районної у місті Полтаві ради, що полягає у неналежному розгляді заяви ОСОБА_1 від 09 вересня 2014 року про незаконне будівництво, розпочате ОСОБА_2 поряд із земельною ділянкою по АДРЕСА_1 , та не вчиненні відповідних дій за її результатами; зобов'язати Полтавську міську раду розглянути заяву ОСОБА_1 від 09 вересня 2014 року про незаконне будівництво, розпочате ОСОБА_2 поряд із земельною ділянкою по АДРЕСА_1 , та вчинити всі передбачені законом дії для її перевірки.
8. На підтвердження позовних вимог в цій справі позивач ОСОБА_1 посилався на те, що 09 вересня 2014 року він звернувся до Полтавської міської ради з повідомленням про незаконне будівництво, розпочате ОСОБА_2 на земельній ділянці, що належить територіальній громаді м. Полтави поряд із земельною ділянкою по АДРЕСА_1 . У відповідь на його заяву ним отримано лист виконавчого комітету Октябрської районної у місті Полтаві ради, згідно з яким його звернення розглянуто відділом містобудування та архітектури Октябрського райвиконкому з виходом на місце та в ході обстеження 25 вересня 2014 року ознак виконання робіт з будівництва гаража за вказаною адресою не виявлено. Вважає, що така бездіяльність є незаконною, оскільки на момент подання ним заяви від 09 вересня 2014 року ОСОБА_2 проводилась забудова частини земельної ділянки, що належить територіальній громаді.
9. Позовні вимоги ОСОБА_1 щодо розгляду його заяви від 09 вересня 2014 року до Полтавської міської ради вже були розглянуті у спорі між тими самим сторонами, про той самий предмет та із тих же самих підстав, а тому провадження у цій частині судом першої інстанції закрито.
10. Крім того, позивач ОСОБА_1 30 березня 2015 року звертався до міського голови міста Полтави із заявою, в якій просив з метою захисту інтересів Полтавської міської територіальної громади пред'явити до Октябрського районного суду міста Полтави позов до члена автогаражного кооперативу «Енергія» ОСОБА_2 про приведення у відповідність з законом самовільно захопленої земельної ділянки, що належить територіальній громаді міста Полтави, шляхом знесення об'єкта самочинного будівництва.
11. Вказаний лист зареєстрований 03 квітня 2015 року у виконавчому комітеті Полтавської міської ради та міським головою накладена резолюція щодо взяття її на контроль, заява передана для розгляду голові Шевченківської (раніше - Октябрської) районної у місті Полтаві ради Бардінову А.В. При цьому, останньому вказано про прийняте рішення інформувати заявника.
12. 22 квітня 2015 року за вих. №Г02.1-27/474 головою Шевченківської (раніше - Октябрської) районної у місті Полтави ради Бардіновим А.В. направлено повідомлення на адресу ОСОБА_1 та роз'яснено йому, що відповідними повноваженнями щодо подання указаного ним позову наділені відділи державного архітектурно-будівельного контролю, водночас, такими повноваженнями як складання протоколів, актів перевірок про вчинення правопорушень у сфері містобудування, надання обов?язкових до виконання приписів та накладення штрафів відповідно до закону не належить до повноважень районних у місті Полтаві рад та їх виконавчих комітетів.
13. Позивач, вважаючи неправомірною бездіяльність міського голови м. Полтави, звернувся з цим позовом до суду.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
14. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
16. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
17. За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
18. Згідно з частиною другою статті 34 Конституції України, кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
19. Відповідно до статті 40 Конституції України, усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
20. Статтею 5 Закону України «Про інформацію» встановлено, що кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.
21. Законом України «Про звернення громадян» визначені питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити до органів державної влади, об'єднань громадян, відповідно до їх статуту, пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливість участі в управлінні державними і громадськими справами для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.
22. Згідно з частиною першою статті 1 цього Закону, громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
23. За визначеннями, наведеними у статті 3 Закону, під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності.
24. Статтею 5 Закону встановлено, що звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об'єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.
Звернення може бути подано окремою особою (індивідуальне) або групою осіб (колективне).
Письмове звернення надсилається поштою або передається громадянином до відповідного органу, установи особисто чи через уповноважену ним особу, повноваження якої оформлені відповідно до законодавства. Письмове звернення також може бути надіслане з використанням мережі Інтернет, засобів електронного зв'язку (електронне звернення).
У зверненні має бути зазначено прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги. Письмове звернення повинно бути підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати. В електронному зверненні також має бути зазначено електронну поштову адресу, на яку заявнику може бути надіслано відповідь, або відомості про інші засоби зв'язку з ним. Застосування електронного цифрового підпису при надсиланні електронного звернення не вимагається.
25. Органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань) (частина перша статті 15 Закону).
26. Відповідно до статті 19 Закону України «Про звернення громадян», органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень, серед іншого, зобов'язані: об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення; вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом порядку матеріальних збитків, якщо їх було завдано громадянину в результаті ущемлення його прав чи законних інтересів, вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення, а також на прохання громадянина не пізніш як у місячний термін довести прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колективу чи об'єднання громадян за місцем проживання громадянина; у разі визнання заяви чи скарги необґрунтованою роз'яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення; не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам.
27. Згідно зі статтею 20 Закону, звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів.
VI. Позиція Верховного Суду
28. Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.
29. Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
30. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв?язку з розглядом звернення ОСОБА_1 , адресованого міському голові міста Полтави, а також тим, що, на думку позивача, міським головою міста Полтави допущено протиправну бездіяльність, що полягала у неналежному розгляді його заяви від 30 березня 2015 року про незаконне будівництво.
31. Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та вирішуючи питання щодо правильності застосування цими судами норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого.
32. Виходячи з аналізу наведених норм законодавства, Верховний Суд зауважує, що орган, до якого направлена заява громадянина та до повноважень якого належить вирішення порушених у зверненні питань, зобов'язаний об'єктивно, всебічно і вчасно її розглянути, перевірити викладені в ній факти, прийняти рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечити його виконання, а також повідомити громадянина про наслідки розгляду такої заяви.
33. Суди попередніх інстанцій встановили, що 30 березня 2015 року позивач звернувся до Полтавського міського голови з заявою, в якій просив з метою захисту інтересів Полтавської територіальної громади пред'явити до Октябрського районного суду міста Полтави позов до члена Автогаражного колективу «Енергія» В.І. Новікова про приведення у відповідність з законом самовільно захопленої земельної ділянки, що належить територіальній громаді м. Полтави, шляхом знесення об'єкта самочинного будівництва.
34. Заяву позивача зареєстровано 03 квітня 2015 року та, відповідно до резолюції Полтавського міського голови, взято на контроль і передано на розгляд голові Октябрської районної у місті Полтави ради Бардінову А.В., якому вказано про прийняте рішення інформувати заявника і Полтавського міського голову.
35. 22 квітня 2015 року головою Октябрської районної у місті Полтави ради Бардіновим А.В. направлено позивачу листа (вих. №Г02.1-27/474) на його заяву, відповідно до змісту якого останнього повідомлено, що з прийняттям 17 лютого 2011 року Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», здійснення комплексу заходів, визначених положеннями статті 41 цього Закону як державний архітектурно-будівельний контроль, а саме: складання протоколів, актів перевірок про вчинення правопорушень в сфері містобудування, надання обов'язкових до виконання приписів та накладення штрафів відповідно до закону, покладено на інспекцію Державного архітектурно-будівельного контролю і не належить до повноважень районних у м. Полтаві рад та їх виконавчих комітетів.
36. Отже, суди встановили, що звернення позивача від 30 березня 2015 року розглянуте головою Октябрської районної у місті Полтави ради Бардіновим А.В. без порушення законодавства, яке могло призвести до порушення чи обмеження права позивача в розумінні Закону України «Про звернення громадян», та в строки, передбачені цим Законом, надано заявнику відповідь, в межах компетенції, на порушені ним у зверненні питання, що підтверджується листом від 22 квітня 2015 року (вих. №Г02.1-27/474); позивачу роз?яснено до повноважень якого органу належить вирішення порушеного ним питання та який орган чинним законодавством наділений правом вживати заходів до припинення дій інших осіб, які позивач вважає неправомірними.
37. Таким чином, Верховний Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що в межах норм Закону України «Про звернення громадян», на підставі яких позивач звернувся з вказаною заявою, відсутнє порушення прав позивача з боку відповідачів.
38. Водночас, Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про безпідставність тверджень позивача щодо того, що, звернувшись з письмовою заявою до Полтавського міського голови в порядку, передбаченому Законом України «Про звернення громадян», він безпідставно отримав відповідь від іншої особи - Октябрської районної ради міста Полтави, підписану очільником цього органу, зазначаючи, що особа, до якої направлено звернення, може залучати для підготовки відповіді на нього інших осіб, але відповідь за результатами розгляду заяви має надаватися тим органом, який отримав заяву і до компетенції якого входить вирішення порушених у заяві(клопотанні) питань за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки.
39. З приводу твердження позивача про те, що Полтавський міський голова не відповів на його звернення, а надана відповідь від третьої особи є незаконною та такою, що порушує матеріальні і нематеріальні права позивача, Верховний Суд зазначає таке.
40. Статтею 7 Закону України «Про звернення громадян» визначено, що звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду. Якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об'єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п'яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз'ясненнями.
41. З огляду на вказану правову норму, звернення, яке адресоване, зокрема, органу місцевого самоврядування або посадовим особам, до повноважень яких не належить вирішення порушених у зверненні питань, не підлягає розгляду по суті та має бути надіслане (передане) за належністю органу чи посадовій особі, до повноважень якої належить вирішення таких питань.
42. Оскільки питання, які порушені в зверненні позивача від 30 березня 2015 року, не входили до повноважень Полтавського міського голови, а повноваження у галузі земельних відносин (надання, передача у власність або користування, припинення права користування та вилучення земельних ділянок) належать до компетенції районних у місті Полтаві рад, міським головою передано заяву позивача за належністю для виконання голові Октябрської районної у місті Полтави ради Бардіновим А.В., який після розгляду вказаного звернення надав письмову відповідь ОСОБА_1 , як посадова особа, яка в розумінні статті 7 Закону України «Про звернення громадян» є належною та повноважною особою на розгляд звернення громадянина, оскільки до її компетенції входить розгляд порушених у зверненні питань.
43. Крім цього, Верховний Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про хибність доводів позивача стосовно незаконності відповіді голови Октябрської районної у місті Полтави ради ОСОБА_3 на його заяву позивача від 30 березня 2015 року, оскільки районним головою розглянуто звернення позивача та перевірено викладені в ньому факти, не допустивши при цьому порушення законодавства, які б призвели до порушення чи обмеження права позивача в порядку Закону України «Про звернення громадян», та в строки, передбачені вказаним Законом надано заявнику відповідь на порушені ним питання.
44. При цьому, суд апеляційної інстанції встановив, що позивач, звертаючись до суду з цим позовом, не вимагає визнання протиправною бездіяльність міського голови м. Полтави щодо неповідомлення його у встановлений Законом України «Про звернення громадян» строк про те, що його звернення було передано на розгляд голові Октябрської районної у місті Полтави ради Бардінову А.В. Також останнім не оскаржується відповідь голови Октябрської районної у місті Полтави ради Бардінова А.В. від 22 квітня 2015 року на заяву позивача від 30 березня 2015 року.
45. Водночас, стосовно доводів касаційної скарги про те, що відповідачі та суди в оскаржуваних рішеннях помилково, на його думку, стверджують про наявність виключного права звертатися з позовом про знесення об'єктів самочинного будівництва лише відповідним управлінням державного архітектурно-будівельного контролю, а тому позивач вважає такий підхід умисним спотворенням чинного законодавства відповідачами, що призвело до помилкових висновків судів, Верховний Суд зазначає таке.
46. Згідно з частиною першою статті 10 Закону України «Про архітектурну діяльність», для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об'єктів архітектури додержання суб'єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.
47. Підпунктом 1 пункту «б» частини першої статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що виконавчим органам міських рад делеговано повноваження у галузі будівництва, а саме: надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».
48. Відповідно до правового висновку, висловленого Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 11 квітня 2018 року по справі №161/14920/16-а, дії органу державного архітектурно-будівельного контролю здійснюються ним як суб'єктом владних повноважень послідовно в чітко визначеному порядку. Зокрема такий орган, що наділений контролюючими функціями, видає припис, який є обов'язковим до виконання і може бути оскаржений до суду. Оскільки дії щодо видання припису є публічно-правовими, то і подальше звернення до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об'єкта зумовлено правовідносинами публічно-правового характеру й повинно розглядатись у порядку адміністративного судочинства. Звертаючись до суду з позовом про знесення об'єкту самочинного будівництва і мотивувати такий позов порушеннями архітектурних, містобудівних, пожежних, санітарних або інших подібних норм і правил, суб'єкт владних повноважень діє не з метою захисту своїх приватних прав та інтересів, а з метою захисту прав та інтересів громади або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав та з метою запобігти можливих суспільно значимих несприятливих наслідкам порушення відповідних норм і правил.
49. Виходячи з положень частини шостої статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», а також частини п?ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
50. Отже, вимоги про знесення самочинно збудованого нерухомого майна на земельній ділянці, власником або користувачем якої є інша особа, можуть бути заявлені власником чи користувачем земельної ділянки або іншою особою, права якої порушено, за умови доведеності факту такого порушення самочинною забудовою. Знесення самочинного будівництва є крайньою мірою і можливе лише за умови вжиття всіх передбачених законодавством України заходів щодо реагування та притягнення винної особи до відповідальності.
51. Відповідно до частини четвертої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
52. Згідно зі статтею 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
53. Таким чином, Верховний Суд резюмує, що дії органу державного архітектурно-будівельного контролю повинні бути здійснені ним, як суб'єктом владних повноважень, послідовно та в чітко визначеному законодавством порядку. Зокрема, такий орган, що наділений контролюючими функціями, за наявності для цього підстав спочатку видає припис, який є обов'язковим до виконання і може бути оскаржений до суду. І лише після цього можливе подальше звернення до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об'єкта.
54. Водночас, Полтавський міський голова, стосовно бездіяльності якого позивач звернувся до суду з цим позовом, як самостійний суб'єкт владних повноважень не наділений Конституцією та законами України правом звернення до суду з адміністративним позовам щодо знесення самочинного будівництва, проте, такі права делеговані відповідним органам державного архітектурно-будівельного контролю та чинним законодавством визначена для цього відповідна процедура.
55. Стосовно твердження скаржника про те, що Полтавська міська рада, як власник земельних ділянок, має право звертатися з відповідними позовами до суду та вимагати звільнення незаконно зайнятих земельних ділянок та вимагати дотримання законодавства при користуванні земельними ділянками, які належать відповідній територіальній громаді, Верховний Суд наголошує на такому.
56. Надане законодавством Полтавській міській раді, як власнику земельних ділянок, повноваження щодо звернення до суду з відповідними позовами про звільнення (повернення) незаконно зайнятих земельних ділянок та з вимогами про дотримання законодавства при користуванні земельними ділянками, які належать відповідній територіальній громаді, не поставлене в залежність та не свідчить про наявність у Полтавського міського голови права на звернення до суду з позовом про знесення самочинного будівництва.
57. При цьому, Верховний Суд зазначає про помилкове розуміння та безпідставне ототожнення позивачем таких правових понять як «повернення самовільно зайнятої земельної ділянки» та «знесення самочинного будівництва», оскільки ці поняття становлять зміст компетенції різних суб?єктів владних повноважень щодо захисту прав у сфері земельних відносин, для яких законодавством передбачено різні процедурні етапи, які повинні бути здійснені останніми в суворій послідовності та відповідності з приписами законодавства, яке їх регулює.
58. З огляду на викладене, Верховний Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що позивач не довів обґрунтованість своїх доводів про порушення міським головою норм законодавства під час надання відповіді на його заяву від 30 березня 2015 року та протиправної бездіяльності останнього щодо неналежного розгляду цієї заяви, докази на підтвердження цих доводів в матеріалах справи відсутні та судами не встановлені, а тому його вимоги є безпідставними, у зв?язку з чим позов в цій частині не підлягає задоволенню.
59. Втім, Верховний Суд вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій про те, що вимоги позову про зобов'язання Полтавської міської ради розглянути в межах компетенції заяву ОСОБА_1 від 30 березня 2015 року про незаконне будівництво та вчинити всі дії передбачені законодавство дії для захисту інтересів територіальної громади є похідними від вищевказаних вимог, а тому вони не підлягають задоволенню.
60. Щодо цього висновку Суд зазначає таке.
61. Суди попередніх інстанцій встановили, що спір в цій справі виник у зв?язку зі зверненням позивача до Полтавського міського голови з заявою від 30 березня 2015 року та неналежним, на думку позивача, її розглядом.
62. При цьому, суди встановили, що така заява була адресована виключно міському голові, до Полтавської міської ради така заява позивачем не подавалась.
63. Адміністративним процесуальним законодавством України, зокрема, статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства, визначено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вона вважає, що рішенням дією чи бездіяльністю суб?єкта владних повноважень порушені її права, свободи або охоронювані законом інтереси, і просити про їх захист.
64. Таким чином, суди наділені повноваженнями щодо захисту саме порушеного права, свободи або охоронюваного законом інтересу.
65. Однак, в спірних правовідносинах такі порушення з боку Полтавської міської ради відсутні, їх існування є неможливим з причини відсутності між вказаною радою та позивачем предмету спору, позаяк суди попередніх інстанцій встановили, що по суті спору, порушеного в межах цієї справи, останній до вказаного органу місцевого самоврядування з означеною заявою не звертався.
66. За цих обставин Верховний Суд зазначає про відсутність у суду підстав зобов?язувати в судовому порядку цей суб?єкт владних повноважень розглянути заяву позивача, яку останній до цього органу не подавав, і цей орган щодо такої заяви не вчиняв будь-якої дії чи бездіяльності, не приймав рішення по суті поставлених в ній питань, оскільки таке зобов?язання не відповідає принципам та засадам адміністративного судочинства та суперечить суті судового захисту.
67. Відповідно до статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
68. Зважаючи на те, що вказане порушення судами норм процесуального права в частині мотивування відмови у задоволенні вказаної частини позовних вимог не призвело до ухвалення незаконного судового рішення, а також з урахуванням приписів статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд вважає наявними підстави для зміни рішень судів першої та апеляційної інстанцій в частині мотивування щодо зазначеної позовної вимоги.
69. Крім цього, Верховний Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про відмову у задоволенні вимог позивача про стягнення на його користь з Полтавського міського голови та Полтавської міської ради солідарно 500000,00 гривень моральної шкоди, нанесеної у зв'язку з порушенням його громадянських прав та свобод протиправною бездіяльністю щодо неналежного розгляду його заяви від 30 березня 2015 року, оскільки наявність бездіяльності в діях відповідачів в ході розгляду справи не доведена, такі твердження визнані судами необґрунтованими та спростовані дослідженими та наявними в матеріалах справи доказами, у зв?язку з чим суди правильно вказали на відсутність підстав для врахування висновку Харківського науково-дослідного інституту судових експертиз ім. Засл. проф. М.С. Бокаріуса №2221 за матеріалами адміністративної справи №554/8629/15-а складеного 31 жовтня 2017 року.
70. З урахуванням викладеного, Верховний Суд вважає викладені в касаційній скарзі доводи щодо помилковості висновків судів першої та апеляційної інстанцій такими, що не підтвердилися під час розгляду касаційної скарги, не спростовують висновки судів попередніх інстанцій та не приймаються Судом як належні, оскільки зводяться до переоцінки позивачем встановлених обставин справи та свідчать про його суб?єктивне розуміння суті спірних правовідносин та вказують на його власне тлумачення норм законодавства, які їх регулюють.
71. Водночас, всі обставини, які мають значення для справи, в повній мірі перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду справи та ухвалення оскаржуваних судових рішень, їм надана належна правова оцінка. Аргументи, які б доводили порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не наведені та Судом не встановлені.
72. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, оскільки за правилами Кодексу адміністративного судочинства України об?єктом перегляду касаційним судом є виключно питання перевірки правильності застосування судами норм права.
73. За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі, крім тієї частини, що підлягає зміні, є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно і всебічно з?ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
74. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
75. За змістом частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
76. Таким чином, зважаючи на приписи статтей 350, 351 Кодексу адміністративного судочинства України, касаційну скаргу необхідно задовольнити частково, а оскаржувані судові рішення підлягають зміні в мотивувальній частині, в іншій частині ці судові рішення належить залишити без змін.
VIІ. Судові витрати
77. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 02 листопада 2018 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року задовольнити частково.
2. Рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 02 листопада 2018 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року в цій справі змінити в частині мотивування.
3. В іншій частині рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 02 листопада 2018 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий О. А. Губська
Судді М.В. Білак
В.О. Калашнікова