Іменем України
14 травня 2020 року
Київ
справа №359/8846/16-а
адміністративне провадження №К/9901/22049/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою голови Гірської сільської ради Київської області Дмитріва Романа Миколайовича
на постанову Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 17 січня 2017 року (головуючий суддя - Борець Є.О.)
та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2017 року (головуючий суддя - Кобаль М.І., судді: Епель О.В., Карпушова О.В.)
у справі №359/8846/16-а
за позовом ОСОБА_1
до голови Гірської сільської ради Київської області Дмитріва Романа Миколайовича, Гірської сільської ради Київської області
про визнання протиправною бездіяльності та скасування рішення.
I. РУХ СПРАВИ
1. У листопаді 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом до суду, в якому просив визнати протиправною бездіяльність голови Гірської сільської ради Київської області Дмитріва Р.М., яка полягає в недотриманні обов'язку організації дотримання законності в частині оприлюднення проекту рішення від 8 вересня 2016 року №518-24-VII у встановлений 20-денний термін та скасувати рішення від 8 вересня 2016 року №518-24-VII «Про надання пропозицій Гірської сільської ради до Київської обласної державної адміністрації та до Київської обласної ради щодо внесення змін до Перспективного плану формування територій громад Київської області».
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що в порушення частини десятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» за 10 днів до проведення сесії не було доведено до відома депутатів про те, що буде розглядатись це питання. В порушення частини третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» голова Гірської сільської ради Дмитрів Р.М. не забезпечив оприлюднення проекту рішення за 20 днів до дати його розгляду. Ці обставини перешкодили завчасно обговорити з його виборцями запропоновані зміни до Перспективного плану формування територій громад Київської області. Крім того, у вступній частині проекту рішення було зазначено, що передумовами для його розгляду були: «врахування попередніх розрахунків та вивчення думки громадськості щодо можливого об'єднання громад Щасливської та Гірської сільських рад». Однак у вступній частині оскаржуваного рішення зазначено інше формулювання передумов для його прийняття: «врахування історичних, економічних та соціальних чинників щодо можливого об'єднання громад Щасливської та Гірської сільських рад». Ці обставини свідчать про те, що редакція вступної частини прийнятого рішення відрізняється від вступної частини проекту рішення. Тому з метою відновлення законності просив позов задовольнити.
3. Постановою Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 17 січня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2017 року, позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність голови Гірської сільської ради Дмитріва Р. М. , що полягає в ухиленні від організації оприлюднення проекту рішення Гірської сільської ради №518-24-VII від 8 листопада 2016 року «Про надання пропозицій Гірської сільської ради до Київської обласної державної адміністрації та до Київської обласної ради щодо внесення змін до Перспективного плану формування територій громад Київської області» не пізніше як за 20 робочих днів до дати його розгляду. Скасовано рішення Гірської сільської ради №518-24-VII від 8 листопада 2016 року «Про надання пропозицій Гірської сільської ради до Київської обласної державної адміністрації та до Київської обласної ради щодо внесення змін до Перспективного плану формування територій громад Київської області».
4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями суду першої та апеляційної інстанції голова Гірської сільської ради Київської області Дмитрів Р.М. звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким в задоволенні позову відмовити.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 є депутатом Гірської сільської ради.
6. 8 листопада 2016 року Гірська сільська рада прийняла рішення №518-24-VII «Про надання пропозицій Гірської сільської ради до Київської обласної державної адміністрації та до Київської обласної ради щодо внесення змін до Перспективного плану формування територій громад Київської області».
7. Однак, в порушення частини десятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» за 10 днів до проведення сесії не було доведено до відома депутатів про те, що буде розглядатись зазначене питання, в порушення частини третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» голова Гірської сільської ради Дмитрів Р.М. не забезпечив оприлюднення проекту рішення за 20 днів до дати його розгляду.
8. Вважаючи протиправною бездіяльність голови Гірської сільської ради Дмитріва Р.М. та з метою відновлення законності, позивач звернувся до суду з позовом.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Приймаючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що бездіяльність голови Гірської сільської ради Дмитріва Р.М. , яка полягає в ухиленні від організації оприлюднення проекту рішення не пізніше як за 20 робочих днів до дати його розгляду, є протиправною, а тому рішення Гірської сільської ради №518-24-VII від 8 листопада 2016 року «Про надання пропозицій Гірської сільської ради до Київської обласної державної адміністрації та до Київської обласної ради щодо внесення змін до Перспективного плану формування територій громад Київської області» підлягає скасуванню.
10. Разом з тим, відсутні докази того, що голова Гірської сільської ради Дмитрів Р.М. забезпечив оприлюднення проекту рішення Гірської сільської ради №518-24-VII від 8 листопада 2016 року «Про надання пропозицій Гірської сільської ради до Київської обласної державної адміністрації та до Київської обласної ради щодо внесення змін до Перспективного плану формування територій громад Київської області» за 20 робочих днів до дати його розгляду.
11. Вказане питання не було підставою проведення позачергової сесії, а тому відповідачем порушено порядок доведення до відома депутатів та населення питань, які передбачається винести на розгляд ради.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
12. У доводах касаційної скарги в обґрунтування порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, скаржник вказує, що позивачем, при зверненні до суду, необґрунтовано у чому саме полягає порушене право чи законний інтерес позивача, які б підлягали судовому захисту.
13. Позивачем не зазначено та не надано, а в матеріалах справи відсутні жодні докази того, що між ним та Гірською сільською радою виникли певні публічно-правові відносини і що оскаржуване рішення порушує саме його права та інтереси у сфері публічно-правових відносин.
14. Також позивачем не обґрунтовано наявність у нього як у депутата місцевої ради права на звернення до суду з вимогою про скасування рішення органу місцевого самоврядування.
15. Повноваження депутата місцевої ради, форми реалізації депутатом місцевої ради своїх повноважень у виборчому окрузі, сесійні та позасесійні форми роботи депутата місцевої ради у раді та її органах визначено Законом України «Про статус депутатів місцевих рад», який не наділяє депутата місцевої ради правом звернення до суду в інтересах інших осіб.
16. Зважаючи на відсутність факту порушення прав та інтересів позивача з боку відповідачів при прийнятті оскаржуваного рішення Гірської сільської ради, скаржник вважає, що підстави для вжиття заходів судового захисту відсутні.
17. У доводах касаційної скарги скаржник вважає помилковим, покладене в основу судових рішень про скасування рішення Гірської сільської ради, недотримання вимог частини третьої статі 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки не оприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону, є підставою для притягнення винної особи до відповідальності. Проте, це не є підставою для скасування рішення.
18. Оскаржувані рішення судів не містять посилання на норму права, яка б встановлювала наслідки у вигляді скасування рішення органу місцевого самоврядування у зв'язку з недотриманням вимог частини третьої статі 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», а тому, скаржник вважає, що спірні судові рішення не відповідають встановленим статтею 159 КАС України вимогам законності.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
20. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
21. Положеннями частини першої статті 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
22. Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
23. Отже, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах.
24. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в своєму Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
25. Це означає, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
26. Верховний Суд зазначає, що таке порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи - позивача з боку відповідача, яка стверджує про їх порушення.
27. Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
28. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 12 червня 2018 року у справі №826/4406/16, від 2 серпня 2019 року №0240/3532/18-а і підстави для відступлення від неї відсутні.
29. В обґрунтуванні своїх вимог, скаржник вважає, що були порушені його права як громадянина України на вільний збір, зберігання та використання інформації, гарантованого статтею 34 Конституції України; на доступ до публічної інформації, гарантованого статтею 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації», а також як депутата сільської ради на об'єктивне вивчення проекту рішення відповідача, обговорення його з виборцями та прийняття відповідного рішення за результатами його розгляду.
30. Особливостями Закону України «Про доступ до публічної інформації» є набуття більшої відкритості та прозорості для громадян, що значно зменшує зловживання в конкретних правовідносинах з боку державних органів та суб'єктів владних повноважень.
31. Судами встановлено, що відповідачем порушено порядок доведення до відома депутатів та населення питань, які передбачається внести на розгляд ради, що стало підставою для скасування рішення Гірської сільської ради №518-24-VII від 8 листопада 2016 року «Про надання пропозицій Гірської сільської ради до Київської обласної державної адміністрації та до Київської обласної ради щодо внесення змін до Перспективного плану формування територій громад Київської області».
32. Водночас Верховний Суд наголошує, що згідно з частинами першою та другою статті 15 Закону України від 11 липня 2002 року «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої влади як представник інтересів територіальної громади, виборців свого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності, має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимого вжити заходів щодо припинення порушень законності. У разі виявлення порушення законності депутат місцевої ради має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів, які відносяться до виконавчої влади.
33. Таким чином, статус депутатів місцевих рад згідно з статтею 15 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» не наділяє депутата місцевої ради правом звертатися до органів судової влади з відповідним позовом.
34. Втім наявність у особи статусу депутата місцевої ради не виключає можливості звернення цієї фізичної особи на підставі статті 55 Конституції України до суду за захистом прав, свобод та інтересів людини і громадянина щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності місцевих рад та/або їхніх посадових осіб.
35. За перевіркою матеріалів справи, спірне рішення Гірської сільської ради №518-24-VII від 8 листопада 2016 року «Про надання пропозицій Гірської сільської ради до Київської обласної державної адміністрації та до Київської обласної ради щодо внесення змін до Перспективного плану формування територій громад Київської області» жодним чином не порушує права, свободи чи інтереси позивача. Не доведено таких обставин й позивачем.
36. Крім того, вирішуючи спір по суті, суди першої та апеляційної інстанцій, дійшли висновку про порушення відповідачем приписів частини десятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування частини третьої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", оскільки проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, повинні бути оприлюднені ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
37. При цьому, суди не врахували, що статтею 24 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначена відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.
38. Так, відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації несуть особи, винні у вчиненні таких порушень, зокрема, неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону.
39. Таким чином, Законом України "Про доступ до публічної інформації" визначено, що неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону є підставою для притягнення винної особи до відповідальності. Проте, це не є підставою для скасування оскарженого рішення згідно із Законом України "Про доступ до публічної інформації".
40. Відтак, саме по собі несвоєчасне оприлюднення проекту рішення Гірської сільської ради від 8 листопада 2016 року, не може слугувати окремою, єдиною підставою для скасування оскаржуваного рішення Гірської сільської ради №518-24-VII від 8 листопада 2016 року «Про надання пропозицій Гірської сільської ради до Київської обласної державної адміністрації та до Київської обласної ради щодо внесення змін до Перспективного плану формування територій громад Київської області» за відсутності доказів його незаконності.
41. Аналогічний правовий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 27 грудня 2019 року у справі №200/13668/16-а.
42. З огляду на наведене, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог.
43. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
44. Оскільки обставини справи встановлені з достатньою повнотою, але судові рішення ухвалені з порушенням норм матеріального та процесуального права, вони підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні позову.
45. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 345, 351, 356 КАС України, пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року N460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», Верховний Суд,
Касаційну скаргу Гірської сільської ради Київської області Дмитріва Романа Миколайовича задовольнити.
Постанову Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 17 січня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2017 року у справі №359/8846/16-а скасувати.
Ухвалити нову постанову.
В задоволенні позову ОСОБА_1 до голови Гірської сільської ради Київської області Дмитріва Романа Миколайовича, Гірської сільської ради Київської області про визнання протиправною бездіяльності та скасування рішення відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
М.В. Білак
О.А. Губська
О.В. Калашнікова,
Судді Верховного Суду