Іменем України
13 травня 2020 року
Київ
справа №450/555/14-а
адміністративне провадження №К/9901/44072/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Тацій Л.В.,
суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу №450/555/14-а
за позовом ОСОБА_1 до Давидівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області про визнання недійсним рішення та зобов'язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Пустомитівського районного суду Львівської області від 21 жовтня 2016 року (ухвалену в складі: головуючого судді Данилів Є.О.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2017 року (постановлену в складі колегії суддів: головуючого судді Улицького В.З., суддів: Гулида Р.М., Кузьмича С.М.),-
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 (надалі також- позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Пустомитівського районного суду Львівської області з адміністративним позовом до Давидівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області (надалі також- відповідач, Сільрада), в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, позивач просив:
- визнати недійсним Рішення № 460 від 20.02.2014 року «Про розгляд заяви ОСОБА_1 »;
-зобов'язати Сільраду затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0785 га в с. Черепин, Пустомитівського району, Львівської області, що примикає до земельної ділянки ОСОБА_1 в с. Черепин, Пустомитівського району, Львівської області, реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна 298627246236, у приватну власність позивача та передати вказану земельну ділянку площею 0, 0785 га у цьому селі із комунальної власності Давидівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області у приватну власність позивача для ведення садівництва.
Позовні вимоги обґрунтовував тим, що спірна земельна ділянка, якою користується позивач знаходиться у межах с. Черепин, Пустомитівського району, Львівської області, та була виділена у користування ОСОБА_1 на підставі рішення Давидівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області № 49 від 10.09.1998 без попередньо виготовлення проекту землеустрою. Згідно рішення органу місцевого самоврядування, яким земельну ділянку було передано у користування позивачеві вказано про те, шо така відноситься до вільного присадибного фонду сільської ради с. Черепин, Пустомитівського району, Львівської області та знаходиться в межах цього села.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Справа розглядалась судами різних інстанцій неодноразово.
Так, при новому розгляді справи, Пустомитівський районний суд Львівської області постановою від 21.10.2016 адміністративний позов задовольнив частково. Рішення Давидівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області № 460 від 20.02.2014 року «Про розгляд заяви ОСОБА_1 » скасував. У задоволені решти позовних вимог відмовив.
Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалю від 14 лютого 2017 року залишив без змін постанову Пустомитівського районного суду Львівської області від 21 жовтня 2016 року.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що рішення Давидівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області № 460 від 20.02.2014 «Про розгляд заяви ОСОБА_1 » не відповідає вимогам закону. Водночас, суди дійшли висновку, що вимога про зобов'язання Давидівську сільську раду Пустомитівського району Львівської області затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки не підлягає задоволенню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу
У березні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, у якій просить постанову Пустомитівського районного суду Львівської області від 21 жовтня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2017 року скасувати, ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі.
Відповідач направив до суду відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого проти задоволення касаційної скарги заперечує, просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 21 березня 2017 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VІІІ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів». З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі -КАС).
Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 27 червня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стрелець Т.Г., Стеценко С.Г., справу передано головуючому судді.
Ухвалою від 12.05.2020 справу прийнято до провадження та призначено до попереднього розгляду.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, підтверджується наявними в матеріалах справи доказами, що рішенням виконавчого комітету Давидівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області «Про долучення земельної ділянки громадянину ОСОБА_1 в с. Черепин» від 10 вересня 1998 року № 49 надано дозвіл позивачу на долучення земельної ділянки в кількості 0,06 га за рахунок земель вільного присадибного фонду сільської ради в с. Черепин Пустомитівського району Львівської області.
В 2013 році позивач звернувся до відповідача із заявою, в якій просив передати у власність земельну ділянку, якою він користується.
Проте, рішенням сесії Давидівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області від 20 лютого 2014 року № 460 «Про розгляд заяви ОСОБА_1 » відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проектної документації по передачі земельної ділянки у власність для садівництва.
Зі змісту протоколу засідання земельної комісії Давидівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області від 20 лютого 2014 року слідує, що підставою для відмови у наданні дозволу є те, що земельна ділянка відноситься до земель загального користування с. Черепин, Пустомитівського району, Львівської області.
Вважаючи таке рішення відповідача протиправним, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
Відповідно до частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року N 460-IX (далі- Закон №460-IX, набрав чинності 08.02.2020) установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Касаційна скарга по справі № 450/555/14-а подана у березні 2017 року, розгляд скарги не закінчено до 08.02.2020, тому касаційна скарга розглядається в порядку, що діяв до набрання чинності Законом №460-IX (із застосуванням норм КАС України в редакції, чинній до 08.02.2020).
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до ч. 1-3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, ч. 2, 4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону оскаржувані рішення відповідають, а викладені у касаційній скарзі вимоги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Колегія суддів звертає увагу на те, що предметом розгляду в справі ОСОБА_1 , уточнивши позовні вимоги, визначив оскарження рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою. Водночас, покликаючись на виготовлення проекту землеустрою, просив також зобов'язати відповідача затвердити вже виготовлений за його замовленням проект землеустрою.
Відповідно до пунктів «а» та «б» частини 1 статті 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
За змістом частини 1 статті 19 Земельного кодексу України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Статтею 116 Земельного кодексу України встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.
Згідно з частиною 1 статті 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Відповідно до статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Згідно з пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.
Відповідно до частини 6 статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
За правилами частини 7 статті 118 ЗК України підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Отже, положення статті 118 ЗК України містять вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Суди попередніх інстанцій встановили, що жодної із зазначених підстав, передбачених частиною 7 статті 118 ЗК України для відмови позивачеві у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не було.
Колегія суддів приходить до висновку про те, що суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що рішення Давидівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області № 460 від 20.02.2014 року «Про розгляд заяви ОСОБА_1 », яким позивачу відмовлено у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є протиправним та підлягає скасуванню.
Щодо позовних вимог в частині зобов'язання Сільраду затвердити проект землеустрою та доводів касаційної скарги позивача, Суд зазначає таке.
Частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Згідно із частинами 8, 9 статті 118 Земельного кодексу України, проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Відповідно до частини 10 статті 118 Земельного кодексу України зазначено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Отже, законом передбачено певний алгоритм та поетапність процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян, а саме:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов'язаний прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність або рішення про відмову передання земельної ділянки у власність чи залишення клопотання без розгляду.
При цьому, відповідно до частини дев'ятої статті 118 ЗК України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку (частини десята, одинадцята статті 118 ЗК).
Для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність, за результатами розгляду яких визначені в статті 118 ЗК органи приймають одне з відповідних рішень.
Таким чином, передумовою для прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність є звернення особи з заявою до відповідного органу, в даному випадку, до Давидівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області.
Разом з тим, позивач не наводить доводів з приводу того, що він звертався з такою заявою до Сільради та в матеріалах справи відсутня така заява ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Касаційний суд вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про відсутність правових підстав для зобов'язання відповідача затвердити проект землеустрою.
Порушення прав, свобод чи інтересів особи - це фактичний наслідок протиправного рішення, дії чи бездіяльності конкретної особи (або осіб) щодо неї. Моментом порушення є момент прийняття рішення, вчинення дій чи бездіяльності, які породжують або можуть породити в майбутньому негативні правові наслідки для особи у вигляді виникнення, зміни чи припинення певних правовідносин за її участю. Іншими словами, таке рішення (дії чи бездіяльність) є юридичним фактом, котрий має існувати на момент звернення до суду, передувати йому та підтверджуватися належними доказами.
Відтак, суди зробили обґрунтований висновок, що така позовна вимога спрямована на майбутній захист прав, свобод та інтересів позивача, які на час розгляду судами даної справи не були порушені, відповідно така вимога є заявленою передчасно.
Враховуючи вищенаведене, суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, не спростованими доводами касаційної скарги, про наявність законних підстав для часткового задоволення позову.
Інші аргументи касаційної скарги не спростовують висновків суду апеляційної інстанції, зводяться до переоцінки доказів і свідчать про незгоду заявника із правовою оцінкою щодо обставин справи, які суди встановили у процесі її розгляду.
Водночас, за приписами частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відповідно до ст.350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року N460-IX, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Постанову Пустомитівського районного суду Львівської області від 21 жовтня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2017 року по справі №450/555/14-а - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Л.В. Тацій
Судді Т.Г. Стрелець
С.Г. Стеценко