13 травня 2020 року справа №200/10870/19-а
приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15
Перший апеляційний адміністративний суд у складі суддів: Арабей Т.Г., Гаврищук Т.Г., Геращенка І.В., за участю секретаря судового засідання - Тішевського В.В., позивача - ОСОБА_1 , розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 11 лютого 2020 року у справі № 200/10870/19-а (головуючий суддя І інстанції - Бабаш Г.П.), складене у повному обсязі 12 лютого 2020 року у м. Слов'янськ Донецької області, за позовом ОСОБА_1 до Військово-цивільної адміністрації міста Волноваха Волноваського району Донецької області про встановлення наявності компетенції, зобов'язання вчинити певні дії, -
06 вересня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Військово-цивільної адміністрації міста Волноваха Волноваського району Донецької області в якому просив суд:
- зобов'язати відповідача прийняти рішення або вчинити певні дії щодо взяття ОСОБА_1 та членів сім'ї - дружину ОСОБА_2 , доньку ОСОБА_3 на квартирний облік як внутрішньо переміщеної особи, яка захищала незалежність, суверенітет, територіальну цілісність України;
- встановити наявність компетенції (повноважень) Військово-цивільної адміністрації міста Волноваха Волноваського району Донецької області щодо взяття на квартирний облік осіб, що є внутрішньо переміщеними особами, які захищали незалежність, суверенітет, територіальну цілісність України;
- зобов'язати Військово-цивільну адміністрацію міста Волноваха Волноваського району Донецької області прийняти рішення або вчинити певні дії після взяття на квартирний облік передати матеріали справи ОСОБА_1 , та членів його сім'ї до органу соціального захисту населення відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 18.04.2018 року №280 "Питання забезпечення житлом внутрішньо переміщених осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України" для подальшого розгляду комісією органу соціального захисту населення виплат грошової компенсації за належні для отримання ж илі приміщення для внутрішньо переміщених осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції у період її проведення, у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, забезпеченні їх здійснення, перебуваючи безпосередньо в районах та у період здійснення заходів (а.с. 4-9).
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 11 лютого 2020 року у задоволенні позову відмовлено (а.с. 120-122).
Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій просить суд скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
В обґрунтування апеляційної скарги позивач зазначив, що він, як учасник бойових дій, звернувся до Волноваської міської ради з письмовою заявою про вирішення питання про взяття на квартирний облік його та членів його родини. Волноваською міською радою це питання вирішено не було.
Після утворення Військово-цивільної адміністрації міста Волноваха він звернувся до даної установи для взяття на квартирний облік. Однак відповідачем надана відповідь, що він не має повноважень на прийняття рішень щодо взяття на квартирний облік.
Вважає, що відповідач законодавче наділений повноваженнями на вирішення питання про взяття позивача з родиною на квартирний облік.
Просив позовні вимоги задовольнити у повному обсязі (а.с. 131-138).
Позивач в судовому засіданні підтримав доводи апеляційної скарги та просив її задовольнити, скасувавши рішення суду першої інстанції та задовольнити позовні вимоги.
Представник відповідача в судове засідання не з'явився, про дату, час та місце розгляду справи повідомлявся судом належним чином.
Суд апеляційної інстанції, заслухав доповідь судді-доповідача, пояснення позивача, перевірив матеріали справи і обговорив доводи апеляційної скарги, перевірив юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідив правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне вимоги, викладені в апеляційній скарзі задовольнити частково, а рішення суду першої інстанції скасувати, з наступних підстав.
Як встановлено судами першої та апеляційної інстанції, ОСОБА_1 відповідно до посвідчення серія НОМЕР_1 від 28 грудня 2018 року є учасником бойових дій, має статус внутрішньо переміщеної особи, що підтверджено довідкою від 21 жовтня 2016 року № 1438-40647 (а.с. 11, 14, 20).
Позивач має дружину ОСОБА_2 та доньку ОСОБА_3 (а.с. 12, 13).
26 лютого 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Волноваської міської ради з заявою щодо вирішення питання про взяття на квартирний облік його та членів його сім'ї дружини і доньки (а.с. 15).
22 березня 2019 року позивач звернувся з аналогічною заявою до Військово-цивільної адміністрації м. Волноваха (а.с. 16).
18 червня 2019 року ОСОБА_1 подав до Військово-цивільної адміністрації м. Волноваха заяву з запитом про хід розгляду його заяви про взяття на квартирний облік (а.с. 23).
Листом Військово-цивільною адміністрацією м. Волноваха Волноваського району Донецької області від 07 липня 2019 року надана позивачу відповідь щодо відсутності повноважень у адміністрації на прийняття рішень щодо взяття на квартирний облік (а.с. 22).
Аналогічна відповідь надана Військово-цивільною адміністрацією м. Волноваха Волноваського району Донецької області 17 жовтня 2019 року з пропозицією звернення з заявою за місцем роботи в органах Національної поліції (а.с. 89-91).
Вважаючи наявність компетенції у відповідача щодо взяття на квартирний облік позивача та членів його сім'ї, він звернувся до суду за захистом свого порушеного права.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов до висновку, що доводи позивача стосовно наявності компетенції (повноважень) відповідача щодо взяття на квартирний облік є такими, що не ґрунтуються на вимогах закону.
Крім того, суд відмовив у задоволені вимог про зобов'язання відповідача прийняти рішення або вчинити певні дії щодо взяття ОСОБА_1 і членів його сім'ї на квартирний облік та після взяття на квартирний облік передати матеріали справи ОСОБА_1 та членів його сім'ї до органу соціального захисту населення, оскільки вказані вимоги є похідними від питання наявності у відповідача певної компетенції.
Суд апеляційної інстанції не погоджується з таким висновком суду першої інстанції та зазначає наступне.
Відповідно до ст. 30 Закону України «Про місце самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема:
а) власні (самоврядні) повноваження: 2) облік громадян, які відповідно до законодавства потребують поліпшення житлових умов; розподіл та надання відповідно до законодавства житла, що належить до комунальної власності; вирішення питань щодо використання нежилих приміщень, будинків і споруд, що належать до комунальної власності;
б) делеговані повноваження: 5) облік відповідно до закону житлового фонду, здійснення контролю за його використанням; 7) здійснення контролю за станом квартирного обліку та додержанням житлового законодавства на підприємствах, в установах та організаціях, розташованих на відповідній території, незалежно від форм власності; 12) здійснення заходів щодо ведення в установленому порядку єдиного державного реєстру громадян, які потребують поліпшення житлових умов.
Крім того, відповідно до ч. 1 Порядку взяття громадян на соціальний квартирний облік, їх перебування на такому обліку та зняття з нього, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 липня 2008 року № 682 взяття громадян на соціальний квартирний облік здійснюється за рішенням органу місцевого самоврядування за місцем проживання громадян, які мають право на отримання квартир, садибних (одноквартирних) житлових будинків з житлового фонду соціального призначення, після набуття ними повної цивільної дієздатності відповідно до закону. Для взяття на облік громадянин або уповноважена ним особа, що підтверджується завіреною в установленому законом порядку довіреністю, подає письмову заяву.
Частиною 5 вказаного Порядку встановлено, що рішення про взяття громадянина на облік або про відмову приймає відповідний орган місцевого самоврядування за результатами розгляду заяви разом з документами, що додаються до неї, не пізніше 30 робочих днів після їх надходження.
Постановою Ради Міністрів Української РСР і Української республіканської ради професійних спілок від 11 грудня 1984 року № 470 затверджено «Правила обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, і надання їм жилих приміщень в Українській РСР».
Відповідно до п. 8 ч. 13 Правил потребуючими поліпшення житлових умов визнаються громадяни: внутрішньо переміщені особи з числа учасників бойових дій відповідно до пунктів 19 і 20 частини першої статті 6 та особи з інвалідністю внаслідок війни, визначені в пунктах 10-14 частини другої статті 7, та члени їх сімей, а також члени сімей загиблих, визначені абзацами четвертим - восьмим, чотирнадцятим, шістнадцятим - двадцять другим пункту 1 статті 10 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".
Згідно з п. 14 ч. 13 Правил тими, що потребують поліпшення житлових умов, визнаються також громадяни, які проживають у комунальних чи невпорядкованих стосовно умов даного населеного пункту квартирах: особи, які належать до осіб з інвалідністю внаслідок війни; особи, на яких поширюється чинність Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (стаття 10); Герої Радянського Союзу, Герої Соціалістичної Праці, особи, нагороджені орденами Слави, Трудової Слави, "За службу Батьківщині у Збройних Силах СРСР" усіх трьох ступенів; учасники бойових дій та учасники війни; працівники, які тривалий час сумлінно пропрацювали на одному підприємстві, в установі, організації.
Громадяни беруться на квартирний облік: за місцем проживання - рішенням виконавчого комітету районної, міської, районної у місті, селищної, сільської Ради народних депутатів (ч. 20 Правил).
У рішенні виконавчого комітету місцевої Ради народних депутатів або у спільному рішенні адміністрації підприємства, установи, організації чи органу кооперативної або іншої громадської організації і профспілкового комітету, які розглядали заяви громадян, вказуються дата взяття на облік, склад сім'ї, підстава для взяття на облік, вид черговості надання жилих приміщень (загальна черга, в першу чергу), а при відмові у взятті на облік - підстава відмови (ч. 21 Правил).
Відтак, позивач, як учасник бойових дій має право на взяття його та його родини на квартирний облік за місцем проживання, при цьому, таке рішення має прийняти орган місцевого самоврядування, який діє на території м. Волноваха.
Верховною Радою України 03 лютого 2015 року прийнято Закон України «Про військово-цивільні адміністрації» № 141-VIII (далі - Закон № 141-VIII), який визначає організацію, повноваження і порядок діяльності військово-цивільних адміністрацій, що утворюються як тимчасовий вимушений захід з елементами військової організації управління для забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності населення в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема в районі проведення антитерористичної операції, що не має на меті зміни та/або скасування конституційно закріпленого права територіальних громад на місцеве самоврядування.
Відповідно до абз. 4 ч. 1 ст. 1 Закону № 141-VIII військово-цивільні адміністрації населених пунктів - це тимчасові державні органи, що здійснюють на відповідній території повноваження сільських, селищних, міських рад, районних у містах рад, виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних у містах рад та голів та інші повноваження, визначені цим Законом.
Таким чином, конструкція цієї норми передбачає, що військово-цивільна адміністрація області здійснює на відповідній території всі повноваження міських рад та їх виконавчих органів , передбачених Законом України « Про місцеве самоврядування» від 21.05.1997 року № 280/97, а також інші повноваження, визначені Законом № 141-VIII.
Військово-цивільні адміністрації є юридичними особами публічного права і наділяються цим та іншими законами повноваженнями, у межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Військово-цивільні адміністрації населених пунктів набувають прав та обов'язків з дня внесення запису про їх державну реєстрацію як юридичних осіб до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань. Районні та обласні державні адміністрації, що набули статусу військово-цивільних адміністрацій, не потребують внесення змін до відомостей про юридичну особу, що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань. В офіційній назві цих органів може застосовуватися поряд з назвою відповідно до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань додаткова назва "військово-цивільна адміністрація", що вказує на їхній тимчасовий статус із додатковими повноваженнями (ч.2 ст. 1 Закону № 141-VIII).
Відповідно до ч. 12 ст. 3 Закону № 141-VIII повноваження військово-цивільних адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом.
Перелік повноважень обласних військово-цивільних адміністрацій визначено ч. 1 ст. 4 Закону № 141-VIII.
Військово-цивільні адміністрації населених пунктів на відповідній території додатково здійснюють повноваження із, зокрема:
13) сприяння розширенню житлового будівництва, надання громадянам, які мають потребу в житлі, допомоги в будівництві житла; надання допомоги власникам квартир (будинків) в їх відбудові у разі пошкодження в результаті терористичних актів, диверсій; організації за рахунок власних коштів і на пайових засадах будівництва, реконструкції і ремонту об'єктів комунального господарства та соціально-культурного призначення, житлових будинків, а також шляхів місцевого значення; виконання або делегування на конкурсній основі генеральній будівельній організації (підрядній організації) функцій замовника на будівництво, реконструкцію і ремонт житла, інших об'єктів соціальної та виробничої інфраструктури комунальної власності;14) заслуховування інформації прокурорів та керівників органів Національної поліції про стан законності, боротьби зі злочинністю, охорони громадського порядку та результати діяльності на відповідній території;
21) вирішення відповідно до законодавства питань, пов'язаних із наданням військовим частинам, установам, навчальним закладам Збройних Сил України службових приміщень і жилої площі, інших об'єктів, а також комунально-побутових послуг; здійснення контролю за їх використанням, наданням послуг.
Відповідно до ч. 2 ст. 4 Закону № 141-VIII військово-цивільні адміністрації населених пунктів здійснюють делеговані повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законами України.
Цим спростовуються висновки суду першої інстанції про виключність переліку повноважень ВЦА, що передбачений в статті 4 вказаного закону.
При цьому, перелічені повноваження повністю співпадають з частиною повноважень закріплених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», а тому законодавець чітко визначив у Законі № 141-VIII, що обласні військово-цивільної адміністрації наділяються як власними так і делегованими повноваженнями.
Суд першої інстанції при відмові у задоволенні позовних вимог вказав, що перелік повноважень відповідача є вичерпний та не містить приписів щодо здійснення обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, суд апеляційної інстанції визнає помилковим, що обґрунтовано в судовому рішенні вище.
В юриспруденції дискреційні повноваження визначаються як право голови держави, уряду, інших посадовців в органах державної влади у разі ухвалення рішення з питання, віднесеного до їх компетенції, діяти за певних умов на власний розсуд у рамках закону. А в Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи вказано, що адміністративний орган може здійснювати "дискреційні повноваження", користуючись певною свободою розсуду у разі ухвалення будь-якого рішення. Такий орган в силу (за) наявності у нього дискреційних повноважень може вибирати з декількох варіантів припустимих рішень той, який він вважає найбільш відповідним у даному випадку. Для цього надано рекомендації судам не втручатися у дискреційні повноваження державних органів.
На думку суду, з боку державних органів відбувається підміна понять, оскільки не будь-які повноваження органів влади з ухвалення рішень, є дискреційними. Дискреція діє тільки у разі, коли у рамках закону держорган може приймати різні рішення.
Відповідно до статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Україною Законом № 475/97-ВР від 17 липня 1997 року, кожен, чиї права і свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
Отже, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати й на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. У пункті 145 рішення від 15 листопада 1996 року у справі «Чахал проти Об'єднаного Королівства» (Chahal v. the United Kingdom, (22414/93) [1996] ECHR 54) Європейський суд з прав людини зазначив, що згадана норма гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.
Стаття 13 Конвенції вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов'язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Афанасьєв проти України» від 5 квітня 2005 року (заява № 38722/02)).
Отже, «ефективний засіб правого захисту» в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату; винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає розглядуваній міжнародній нормі.
Дискреційні повноваження - це законодавчо встановлена компетенція владних суб'єктів, яка визначає ступінь самостійності її реалізації з урахуванням принципу верховенства права; ці повноваження полягають у застосуванні суб'єктами адміністративного розсуду при здійсненні дій і прийнятті рішень. У більш звуженому розумінні дискреційні повноваження - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчиняти конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними). Аналогічна правова позиція міститься в постанові Верховного Суду України від 21 травня 2013 року № 21-87а13.
Згідно з частиною 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до п. 4 ч.2 ст. 245 Кодексу адміністративного судочинства України в разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання вчинити певні дії.
Отже, суд наділений повноваженнями щодо зобов'язання відповідача вчинити певні дії, і це прямо вбачається з п. 4 ч.2 ст. 245 Кодексу адміністративного судочинства України.
При цьому, спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.
Суд апеляційної інстанції вважає, що відповідачем порушується принцип «належного урядування», а саме: за його трактуванням норм законодавства позивач фактично опинився в ситуації, коли він позбавляється можливості постановлення на квартирний облік, хоча таке право передбачене чинним законом.
При цьому реорганізація державою своїх органів не може сама по собі призводити до такої ситуації, коли становиться відсутнім орган, що займається реалізацією певної регуляторної політики, забезпеченням прав, свобод та законних інтересів громадян та юридичних осіб.
З огляду на зазначене, в будь-якому випадку питання взяття на квартирний облік повинно бути вирішено державним органом (в даному випадку - відповідачем), створеним на тимчасову заміну місцевої ради.
Як вже було зазначено судом вище, відповідачем фактично розглянуто клопотання позивача № 193 від 22 березня 2019 року (а.с. 16) після повторного запиту від 18 червня 2019 року (а.с. 23) та надано з цього приводу відповідні роз'яснення листом від 07 липня 2019 року № М/34/12(а.с. 22) та відповідь на звернення до Донецької державної адміністрації від 17.10.2019 року №02/02/1926 (а.с. 99-100), не приймаючи будь-якого рішення.
Враховуючи наведені вище норм матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, суд апеляційної інстанції вважає, що відповідач мав підстави та передбачені законом повноваження для розгляду заявленого клопотання по суті заявлених вимог та прийняття відповідного рішення про взяття або відмови у взятті на квартирний облік учасника бойових дій разом з родиною.
Відтак, враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку щодо необхідності зобов'язання Військово-цивільної адміністрації міста Волноваха Волноваського району Донецької області повторно розглянути заяву позивача № 193 від 22 березня 2019 року про взяття на квартирний облік позивача з родиною, оскільки висновки суду першої інстанції є такими, що зроблено без урахування всіх обставин, які мають значення для справи, а відповідачем всупереч вимог чинного законодавства не прийнято вмотивованого рішення щодо взяття/відмови у взятті на вищевказаний облік на підставі його заяви.
Враховуючи викладене та оцінюючи у сукупності встановлені обставини, перевіривши наявні в матеріалах справи докази, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про неповне з'ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, що призвело до неправильного вирішення справи, що тягне за собою скасування рішення суду першої інстанції з частковим задоволенням позовних вимог
При цьому суд апеляційної інстанції вважає, що позовні вимоги про « зобов'язання Військово-цивільну адміністрацію міста Волноваха Волноваського району Донецької області прийняти рішення або вчинити певні дії після взяття на квартирний облік передати матеріали справи ОСОБА_1 , та членів його сім'ї до органу соціального захисту населення відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 18.04.2018 року №280 "Питання забезпечення житлом внутрішньо переміщених осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України" для подальшого розгляду комісією органу соціального захисту населення виплат грошової компенсації за належні для отримання милі приміщення для внутрішньо переміщених осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції у період її проведення, у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, забезпеченні їх здійснення, перебуваючи безпосередньо в районах та у період здійснення заходів» є передчасними та не підлягають задоволенню, оскільки відповідачем не прийнято рішення по суті заяви від 22 березня 2019 року № 193.
Щодо позовних вимог позивача про встановлення наявності компетенції (повноважень) Військово-цивільної адміністрації міста Волноваха Волноваського району Донецької області щодо взяття на квартирний облік осіб, що є внутрішньо переміщеними особами, які захищали незалежність, суверенітет, територіальну цілісність України, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
За визначенням пункту 7 частини першої статті 4 КАС суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Згідно з пунктами 1 і 3 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлений інший порядок судового провадження, а також спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
За правилами пункту 3 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень. Обов'язковими елементами, за наявності яких можна стверджувати, що існує компетенційний спір - , є: 1) суб'єктний склад (позивач та відповідач є суб'єктами владних повноважень); 2) між такими суб'єктами владних повноважень наявний спір, тобто один суб'єкт владних повноважень.
Відповідно до пункту 5 частини 2 статті 245 КАС адміністративний позов може містити вимоги про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень.
За змістом наведених правових норм, компетенційними є спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень. Особливістю таких спорів є те, що сторонами у них - як позивачем, так і відповідачем - є суб'єкти владних повноважень.
Тобто позивачем у компетенційних спорах є суб'єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб'єкт владних повноважень - відповідач своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.
У справі, яка переглядається, позивач не є суб'єктом владних повноважень, а отже, не наділений адміністративною процесуальною дієздатністю в частині пред'явлення позову щодо визнання наявності чи відсутності компетенції (повноважень) у відповідача.
Фактично ці вимоги наразі є не предметом позову, а його підставою, тобто тими обставинами, якими позивач обґрунтовує відмову у взятті на квартирний облік його з родиною як учасника бойових дій, тому ці вимоги не можуть розглядатися судом як окремий позов.
Саме по собі визнання відсутності у відповідача компетенції не відновить прав позивача, які він вважає порушеними, тобто не призведе до реального й ефективного захисту прав позивача.
При цьому, у цій справі поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» щодо вказаних позовних вимог слід тлумачити як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому зазначені вище вимоги не можуть бути вирішені в жодній юрисдикції.
З огляду на відсутність вказаних елементів, а також норму пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, що юрисдикція адміністративного суду не поширюється на ці позовні вимоги в даній справі, а провадження у справі повинно в цій частині було бути закрите судом першої інстанції, оскільки цей позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Як зазначено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 березня 2019 року у справі N 820/3713/17 за змістом наведених правових норм, компетенційними є спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень. Особливістю таких спорів є те, що сторонами у них - як позивачем, так і відповідачем - є суб'єкти владних повноважень. Тобто позивачем у компетенційних спорах є суб'єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб'єкт владних повноважень - відповідач своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.
В постанові Верховного Суду від 5 липня 2019 року у справі N 802/833/17-а сформовано висновок, відповідно до якого, компетенція - це сукупність повноважень, прав та обов'язків державного органу, установи або посадової особи, які вони зобов'язані використовувати для виконання своїх функціональних завдань. Компетенцію державного органу чи посадової особи становлять їхні повноваження, визначені законом. Внаслідок різного тлумачення законодавства компетенція суб'єктів владних повноважень може перетинатися, внаслідок чого виникає компетенційний спір. Завданням суду у компетенційних спорах, з урахуванням загального завдання адміністративного судочинства, є розв'язання законодавчої колізії, а також усунення наслідків дублювання повноважень.
За таких обставин, а також беручи до уваги правові висновки, зроблені Великою палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 13 березня 2019 року у справі N 820/3713/17 та від 12 червня 2019 року у справі N 9901/70/19, за відсутності компетенційного спору між позивачем та відповідачем провадження у справі підлягає закриттю.
Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне закрити провадження у справі в частині позовних вимог ОСОБА_1 до Військово-цивільної адміністрації міста Волноваха Волноваського району Донецької області про встановлення наявності компетенції (повноважень) Військово-цивільної адміністрації міста Волноваха Волноваського району Донецької області щодо взяття на квартирний облік осіб, що є внутрішньо переміщеними особами, які захищали незалежність, суверенітет, територіальну цілісність України, як такі, що не підлягають розгляду в порядку як адміністративного, так і будь-якого іншого судочинства.
Згідно п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради Європейських суддів до уваги Комітету Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).
Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції розглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Відповідно до положень ч.1 ст. 317 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового судового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального та процесуального права
Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне скасувати рішення суду першої інстанції з прийняттям нового про часткове задоволення позовних вимог.
Керуючись статтями 238, 250,308,310, 317, 321, 322, 328 Кодексу адміністративного судочинства України суд, -
зПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 11 лютого 2020 року по справі № 200/10870/19-а - скасувати.
Прийняти нове рішення.
Позовні вимоги ОСОБА_1 до Військово-цивільної адміністрації міста Волноваха Волноваського району Донецької області про встановлення наявності компетенції, зобов'язання вчинити певні дії - задовольнити частково.
Зобов'язати Військово-цивільну адміністрацію міста Волноваха Волноваського району Донецької області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 № 193 від 22 березня 2019 року про взяття на квартирний облік ОСОБА_1 з родиною та прийняти вмотивоване рішення відповідно до норм діючого законодавства та висновків суду.
Закрити провадження у справі в частині позовних вимог ОСОБА_1 до Військово-цивільної адміністрації міста Волноваха Волноваського району Донецької області про встановлення наявності компетенції (повноважень) Військово-цивільної адміністрації міста Волноваха Волноваського району Донецької області щодо взяття на квартирний облік осіб, що є внутрішньо переміщеними особами, які захищали незалежність, суверенітет, територіальну цілісність України.
В іншій частині позовних вимог - відмовити.
Вступна та резолютивна частини постанови проголошені у судовому засіданні 13 травня 2020 року.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку встановленому ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення, та продовжується на строк дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України щодо запобігання поширення коронавірусної хвороби (COVID-19).
Повне судове рішення складено 14 травня 2020 року.
Судді Т.Г.Арабей
Т.Г. Гаврищук
І.В. Геращенко